近日，“黑龙江185人因违规焚烧秸秆被处罚1.782亿元”的新闻引发广泛讨论。秸秆禁烧一直是基层治理中非常重要的问题。有人可能会问，国家都给补贴了，为什么农民还要偷偷烧秸秆？
实际上，国家层面并没有对禁烧工作进行专项补贴，通常的做法不是堵而是疏，国家资金主要瞄准秸秆综合利用，即通过秸秆还田、离田、加工利用等方式。这类补贴并不直接发给农户，而是用于激发以上环节中市场主体的参与动力。
除国家补贴外，各省在完成禁烧任务时政策不同，有些省和地市是通过补贴方式来提高工作便利度的，正因为这是一种地方性较强的政策，因此补贴方式、补贴标准和政策实施效果是因地而异的。
以黑龙江省为例。作为粮食主产区，黑龙江省早在2017年就成为了利用中央财政秸秆综合利用试点地区，各级财政配套，用以支持秸秆离田利用、秸秆还田作业、秸秆离田农机具补贴等具体方式。大家要看到，这些补贴主要都是通过对秸秆还田实施项目的农机合作社、农机服务公司以及实施秸秆再利用的企业进行补贴。
再比如我2013年在皖北某镇调研，当时秸秆禁烧工作才开始不久，一线禁烧工作很难做。为了推进禁烧，县级拿出专项补贴资金进行补贴，包括购置了灭茬机、打捆机、深翻旋耕设备等用于机械方式的深翻还田，对农机手进行补贴以激励其降低作业高度、开展深翻等。
这样就很清楚了，补贴是由实施还田、秸秆综合利用的市场主体拿的，并不直接发放给农民。所以农民烧不烧，取决于这些措施是否得到了有力执行。但实地调查中会发现，这些措施往往都面临普遍的实践困境。既然“疏”不能解决百分百的问题，就只能通过“堵”来达到上级的百分百目标，结果就演变成了老百姓反对强烈的强制性禁烧。
第一个问题，地方各级是否有足够的财力保障对中央专项资金的配套，这些配套后的资金规模是否足以激励市场主体积极参与秸秆综合利用工作？
资金专项化背景下，各级地方政府配套到位与否影响着政策效果的实现，因而补贴到位与否因地而异、因时而异。很多地方在使用中央财政秸秆综合利用资金的时候采取的是“奖补”办法，也就是说综合利用效果实施得好的才会拿到补贴，属于事后再补。实施综合利用的市场主体是否拿得到、什么时候拿到，都存在着较大变数。
第二个问题，假设秸秆综合利用的市场途径是畅通的，农户是否有动力去配合进行综合利用？
实际上，各地近些年纷纷将秸秆禁烧工作改换为秸秆综合利用工作，试图变堵为疏。因为补贴不是给农户，农户就没有积极性去配合离田、还田等工作。实际上在调研中会发现，这种市场途径并不畅通。
第三个问题，如果秸秆综合利用的“疏”效果有限，地方政府还有什么办法来完成“全方位全天候”“零火点”的刚性目标？
无论制度设计多么精巧，最终还是要看落地效果。目前的问题是，越到基层越发现，补贴政策失效后，只能依靠原始的、极端的强制式禁烧。
除了强制性禁烧之外，目前比较普遍的做法还包括秸秆还田和秸秆综合利用两种方式。这两种方式都应依靠市场主体来完成，遵循市场规律来做就可以，但似乎更多人认为应该通过国家补贴才可以，不补贴就完不成。这种想法并不稀奇，因为交给市场来做本来就不经济，市场做不了，就只能通过国家补贴来扭曲市场。
我们团队在皖南某县调研中发现，该县2021年已经取消了秸秆禁烧工作，重新改了个名字叫“秸秆综合利用”。综合利用的方式主要是饲料化和能源化。这个办法的难点在于，从田间收集到工厂这个环节很麻烦。他们测算了一下，一吨秸秆从田间到工厂大概需要的费用是一吨380元，这380元包括人力、车费等等。经营大户不收秸秆的钱，秸秆是免费的。
现在的现状是什么？有一部分进行能源化的秸秆利用的公司；另外有两个企业主要是养羊来做饲料，还有的用秸秆来种蘑菇。这三种利用方式纯粹利用市场化的运作达到今年的目标（消化1万吨的秸秆）很难，省里面给的补贴是每亩60块钱，工作经费是远远不够的。区里面拿了200万的财政补贴，秸秆综合利用，其中最高的是补到190块钱一吨。秸秆利用的工厂里面出200块钱，总共是390块钱。这是整体的利用。如果财政不补贴，秸秆综合利用的厂就不收了，不划算。整体利用是通过补贴来支撑的，当地企业收1亩需要政府补贴200元，没有补贴或降低补贴，就不可持续了。
目前没有利用的秸秆，有80%的情形都是堆在地头或粉碎秸秆还田。经过对皖南某县的调研，该县每年产出7万吨的稻草，综合利用只有1万吨。但是对于基层政府来说，市场主体没有完成任务，上边又有硬考核任务，所以秸秆不管还不行，因为卫片还在拍，有火点还需要消，所以说这项工作目前名义上是取消了，实际上还在要做。
笔者在皖东某镇调研时发现，在政府的建设补贴下，该镇在其辖区内11个村都建设了收储中心，由收储中心负责完成本村所有秸秆的离田回收与再利用。实施情况是，很多收储中心运转得并不顺利，原因是没有利润。如大部分收储中心的主要销售方式是交售到当地拿补贴的电厂，从地头到电厂的成本大约220元/吨，电厂收购价为238元/吨，收储中心觉得不划算；电厂也觉得不划算，如果不是因为国家补贴，电厂怎么会愿意收秸秆来发电，因此电厂对秸秆百般挑剔。收储中心销售不畅，就只能在负责辖区内减少收储。农民的秸秆收不起来，又不让烧，就觉得政府承诺的收储是个骗局。笔者调研的1家运转得最好的收储中心，也只能最多完成该片区60%的秸秆回收利用，而其他大部分收储中心连30%都达不到，政府又如何保证完成“零火点”目标？
总而言之，目前通过补贴形式来推进秸秆禁烧、秸秆综合利用工作，仍存在很大困难。依靠政策补贴来激活市场主体参与综合利用，且不论是否能真正实现市场主体的健康运行，仅看看我国大田种植上每年产生多少秸秆，通过常识也能判断出，秸秆综合利用只是杯水车薪。
所以基层实践中，最主要的方式还是直接还田，而且还是通过高成本、高能耗的压力型体制实现“大力出奇迹”。而随着秸秆禁烧逐步常态化、全天候化，地方政府还能不能持续地、全天候地、百分百地支付起这么高的成本，地方财政难题逐步凸显的背景下，试图通过补贴来实现“疏”还有没有可能？事实上，很多地方已经在逐步取消秸秆还田的补贴，如笔者在皖东某县调研时，当地在2021年就全面取消了秸秆还田的补贴，作业农机手没有激励再去做还田任务；当地通过对能够综合利用秸秆的企业进行奖补，但这些企业吸纳能力有限，有些因为销路存在问题，已经在缩减秸秆收储规模。
结果就是，当市场方式不奏效时，最终能依靠的，还是最原始、最刚性的强硬式禁烧。这也是为何在大量的综合手段实施后，仍然解决不了老百姓最燃眉的秸秆处理难题。
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