构建农业社会化服务体系是农村改革的重点内容之一,也是发展中国特色现代农业的重要途径。农户是农业社会化服务体系的主要服务对象,以服务农户为主对构建社会化服务体系提出了相应要求。根据这一要求,当前急需发展集体土地股份合作制组织、土地托管服务组织、农户合作购销组织、“粮食银行”、农户合作金融组织等五类农业社会化服务组织。完善农业社会化服务体系,应推动农民合作社联合组织成长,通盘考虑农村金融发展框架,推动财政支农体系和农业社会化服务体系有机融合。
党的十七届三中全会指出,要加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充,公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系,首次从战略高度明确农业社会化服务体系在农业农村工作中的战略地位。党的十八大进一步提出“要构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”,而农业社会化服务体系正是新型农业经营体系的有机组成部分。党的十八届三中全会将“加快构建新型农业经营体系”作为一项重大改革任务提出,以推动以家庭经营为基础的多种经营主体共同发展,促进农业规模经营,而农业社会化服务体系正是多种经营主体成长和实现农业规模经营的重要依托。2014年中央“一号文件”将“健全农业社会化服务体系”作为一项农村改革任务,并对各类农业社会化服务组织的发展提出了要求。2015年中央经济工作会议提出“要把产业链、价值链等现代产业组织方式引入农业,促进一二三产业融合互动”,“要发展多种形式适度规模经营”。
农业社会化服务,是指由社会上各类服务机构为农业生产提供的产前、产中和产后全过程综合配套服务(黄守宏,2008),对此内容学术界没有异议。对于要发展多元主体的农业社会化服务机构,政策层面和学术界也基本达成共识。建立健全农业社会化服务体系,是要让服务机构和服务进入“农业社会化服务体系”,并使得现有各类服务机构按照真正有利于农业和农村整体全面发展的方式来提供服务。因此,需要在农村改革的顶层设计中确立农业社会化服务体系的构建策略。这意味着,在“农业社会化服务体系”中,不是所有的服务机构都要由政府政策来推动发展,也不是所有的服务方式都要得到政府政策的鼓励。为辨清哪些服务机构和哪些服务要受到鼓励,必须明确这一体系的主要服务对象是谁,为什么要以这些服务对象为主,也需要确立为了给这些服务对象提供服务,哪些服务方式、哪些服务内容是这些服务对象真正需要的。只有明确这些,才能确定要鼓励哪些机构、促进哪些服务的供给,而且,还要根据这些,确定怎样鼓励这些机构和服务的发展。
以服务农户为主的农业社会化服务体系的策略的科学制定,直接关乎农业社会化服务机构和各类服务内容的布局,关系到多种农业经营主体之间和谐互补关系的建立。
一、农业社会化服务体系的学理论争
虽然学术界关于农业社会化服务体系的研究伴随实践的发展取得了相当数量的成果,但亦有一定的局限。这里对有关农业社会化服务体系的内涵和农业社会化服务或组织的分类及其分类别的发展政策的研究进行评述。
二、以农户为主要服务对象
对构建农业社会化服务体系提出的基本要求
关锐捷等曾经指出,我国农业社会化服务体系经过多年来发展不断完善,组织载体“多层次”、服务内容“多元化”、服务机制“多形式”格局基本形成,但是农业社会化服务组织不健全、服务内容与农民的需求差距大、生产要素配置不合理矛盾凸显等问题仍然突出存在。[6]对当时实践的进展,他们的研究也有提及:就全国而言,农业社会化服务体系建设工作的整体推动尚处于起步阶段,认识差异较大,缺乏统筹设计安排,缺乏完整工作思路,缺乏必要工作手段,缺乏专项财政支持,总体发展水平较低、体系建设不完善、服务能力相对弱等问题普遍存在。虽然党的十八大之后中央部署更加明确,但是对于具体如何构建农业社会化服务体系仍然需要有针对性的研究。其中最为重要的就是要把农业社会化服务体系的服务对象定位清楚。这在我国农业经营主体已经多元化的当下尤为重要。
(一)同步促进现代农业发展和农民收入提高
我国要发展的现代农业不能脱离农户而存在。2014年中央“一号文件”在多年探索的基础上,提出要走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。这一表述暗含了对现代农业的理解。现代农业不是越大越好,其中的经营主体是经营规模适度的。规模适度的经营者主要是一般小农户、种粮大户和家庭农场。
农业社会化服务要做到以农户为主要服务对象,必须保证从事现代农业的农民能从中获益。最基本的表现就是农民收入必须和农业发展同步得到提升。农民收入得不到提高,农民就没有生产积极性,现代农业就无法发展。在农业社会化服务体系推动现代农业发展中,如果不能有效增加农民收入,最终也会失去服务对象对其的认可。换言之,现代农业与职业农民必须同步成长,农业问题的解决和农民问题的解决必须同步完成,在这一过程中,农业社会化服务体系的科学构建责任重大。
(二)对农户提供综合性服务
将农业社会化服务的服务对象确立为以农户为主,对于服务组织和服务体系的构建提出了相应的要求。服务组织和服务体系必须能够提供综合性服务。因为农户的农产品总体数量有限,但品种较多,因此,所需要的服务涉及农资购买、产品销售、技术服务、金融服务,具有综合性,单是对一个农户的技术服务可能就涉及几种农产品,这就使得服务组织的专业化程度需要把握一定的限度。如果过分专业化,农户可能会因为服务价格过高且自身所需专门服务数量太小而放弃购买,专业化程度过高的服务组织也会因为没有足够数量农户购买而不能达到规模经济。由于提供综合性服务的成本较高,因而来自国家的扶持和构建成本分摊机制就是必须要考虑的问题。
(三)公益性服务与经营性服务相互支撑
小农户和适度经营规模农户总体来讲生产剩余不多,不具备购买多种服务的全部能力。这是现阶段农户所获服务水平不高和来自农业收入水平不高的主要原因。因此,农业社会化服务应具备公益性。从某些单个的服务来说,其公益性更为明显,如农业气象服务、农产品质量检疫服务、农业技术推广服务等。作为服务对象主体的农户具有产出有限、数量众多的特点,这决定了农业社会化服务具有公益性,但是要对巨量农户持续提供服务,社会化服务组织又必须能够持续具有提供服务的能力,必须要能自我维持有效经营。这是发展社会化服务组织的难点所在。解决之道是通过发展盈利性服务和亏损性服务互补的组织体系,实现服务的整体公益性。
农业生产全程服务的各个环节都需要有组织提供,但是并不是每个环节都有经营收益。发展思路不应是简单地把赚钱的环节交给市场,不赚钱的环节交给政府。而是要使某些公益性服务和经营性服务之间相互支撑,用经营性服务的利润来支撑公益性服务。更重要的是,要善于利用整体的服务体系的纵向支持和横向互补来做到高效服务,用以支撑农户的持续经营和对服务的持续购买。
三、构建农业社会化服务体系中
农民合作组织的作用
明确以农户为主要服务对象是讨论农业社会化服务体系发展的首要前提。在这一前提下,才能继续讨论哪些是需要鼓励发展的农业社会化服务组织,根据农户需要,它们应该具有哪些功能。明确要将农业社会化服务组织建成一个体系是讨论农业社会化服务体系的第二个前提。重点需要发展的服务组织和其他组织需要在一个促进体系成长的政策框架下,尽快实现功能互补和联通,为农民提供可持续的综合性服务。
(一)以农民合作组织为主导的理由
立足于以服务农户为主和形成体系的要求,发展农业社会化服务体系中的首要战略选择就是要在发展各类服务组织中,以农民合作组织为主导的组织形式。农民合作组织是可以达成服务农户、结成体系的农业社会化服务的最佳组织类型。
在发展农业社会化服务的政策不涉及服务环节利润归属的情况下,如果农业社会化服务的投资主体是非农户的城市资本和产业资本,就可能固化城乡之间、涉农二三产业和农产品种植业之间的收入差距,延续过去涉农全产业链农户收入比例低的格局,使得农业生产始终后续乏力。如果农户收入中来自农业生产和涉农服务的收入无法增长,农户就没有对涉农服务的持续支付能力,最终服务组织也无法发展壮大和持续经营。
(二)对“资本下乡”要适度限制
虽然农户生产规模小,但其数量多,如果利用合作制原则组建农业社会化服务组织,就可以积众多的小农户而成为经营规模可观的服务主体,使农户同时成为服务经营的所有者和服务经营的惠顾者。因此,农业社会化服务组织的成长就获得了来自农户自身的持久动力,从而推动农业社会化服务组织不断成长壮大。合作制的农业社会化服务组织本身就是农户自己的组织,其成长壮大也就是农户的成长壮大,农业社会化服务组织的发展就从根本上起到了服务农户的作用。农业社会化服务组织和农户成为利益统一体。
现阶段,我国面临着农业社会化服务体系发展的两条道路,一条是资本主导,一条是农民合作组织主导。要权衡利弊,果断选择扶持以农民合作组织发展为主导的道路。以农民合作组织发展为主导建立农业社会化服务体系,可以确保现代农业和农民收入目标同步实现。
四、需重点发展的几类
农业社会化服务组织及其促进政策
立足于服务农户和形成体系的要求,要重点发展五类服务组织。这几类组织在县域或更大区域里可以成为联结多种服务功能和服务组织的关节点,具有引领社会化服务体系成长的带动作用,可以推动一定区域内社会化服务体系的形成。
(一)集体土地股份合作制组织
在土地流转中,单纯给农民支付租金的方式有碍于农民参与合作组织的积极性,不利于合作组织的发展。因此,发展土地合作组织的关键在于使农民不仅能从土地流转中获得固定的租金收益,而且能将农民的土地以入股的形式参与到合作组织当中获取土地经营的收益。土地股份合作组织的形式多种多样,组织形式的共同特征是按照股份制和合作制的原则,把农民的土地承包经营权转化为股权,委托合作社经营,其遵循的分配机制都是使农民同时获得“土地固定收益”和“土地经营收益分红”。基于我国土地制度的特殊性以及城乡分割的二元结构约束,随着人口的不断增长,土地不仅是最基本的生产资料,而更重要的是其发挥着社会保障的功能。于是,土地股份合作组织既维护土地的社会保障功能,同时又大大增加农民基于土地的财产性收入,免去了农民入股的后顾之忧,提高了农民以土地承包经营权入股的积极性。在各种不同形式的土地股份合作组织形式中,应该加快推进以村集体土地为基础进行股份量化的土地股份合作组织,其原因在于这一方式能够体现农村集体所有权的实现方式。
(二)对农户拥有经营权的农地提供托管服务的组织
在为农户提供农业生产服务方面,土地托管模式方兴未艾。土地托管服务,就是在“农户加入自愿、退出自由、服务自选”原则下,不改变集体土地所有制的性质、不改变土地承包关系及土地用途,由托管服务组织为农户提供从种到管、从技术服务到物资供应的全程服务。
(三)集农资、生活资料购买和农产品销售于一身的农户购销合作组织
(四)具有粮食存储和借贷功能、便利粮食加工和销售的“粮食银行”
多数农户拥有的最基本的农产品是粮食,但农户售粮收入易受市场价格影响。农户为使手中粮食获得更高收入,一般采取惜售策略,但其并不能很好地把握市场价格涨落,且惜售会增加储粮成本。可见,种粮农户有同时规避市场价格风险和节约储粮成本的需求。随着粮食生产逐步集约化和农户居住方式发生变化,这种需求会越来越迫切。
在分田到户改革之初,一些地方的粮食收储企业或加工企业为满足农户上述需求,代农储存粮食、代农加工粮食和把原粮兑换成商品粮及其他商品,即“两代一换”。“两代一换”内容逐步丰富和规范,就演变为“粮食银行”。粮食银行的一般做法是:储粮户(农民、粮食经营者、粮食加工企业、消费者、粮食储备商等)将暂时闲置的粮食存放于“粮食银行”,拥有粮食的所有权,而将其使用权以定期、活期等形式交付“粮食银行”,让后者经营(借贷或直接投资),如加工、贸易等,从而盘活粮食资源,在粮食的流动和周转中获得粮食的增值效益,这部分效益即为“粮食银行”的利润和储粮户的利息。粮食银行既可以由粮食加工企业和粮食储备商发起兴办,也可以由农户发起兴办。粮食银行主要服务农户(包含一般种植农户、种粮大户、家庭农场主),也同时为农民专业合作社、农民股份合作社、粮食经纪人和粮食加工企业等经营性实体提供服务。
(五)对社员提供金融服务的农户合作金融组织
对于以小农户占多数的农户群体,其金融服务需求具有自身特点,即量小、多样、分散。对其金融服务需求的满足,一个可行的做法是发展合作金融组织。当前发展农民合作金融组织,有两种组织形式值得重视:一是农村资金互助社,二是农民专业合作社中的资金互助部或信用互助部。农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。
农民合作金融组织需要把握的核心原则是对内不对外。中央对发展农村合作金融提出了社员制、封闭性原则,不对外吸储放贷、不支付固定回报等原则。其核心可以概括为对内不对外。对内不对外,可以理解为只吸收资金互助社成员或合作社社员入股,只对资金互助社成员或合作社社员放贷,只对资金互助社成员或合作社社员分红。
以上各类组织发展的共通内容,是将农户手中可以利用的经济资源,如土地、资金、粮食,通过相对平等的入股原则,组成社员共有的合作股权,具备可以提供服务的实力,同时集聚农户普遍的服务需求,如农资、生活消费品和农产品的购销、土地托管、资金融通、粮食信托等,对社员提供优于市场供给的服务供给。这是一种立足农户自有资源、为农户提供服务的农业社会化服务组织。它的组织原则是合作制的,其成长动力很大程度上可以由自身供给,从而决定了其发展可以持续。由于农户的服务需求又具有综合的特征,因而各类服务需求会相互促进、共同发展。
五、农业社会化服务体系构建的系统化策略
(一)积极培育农民合作社联合组织
单个农民合作社在资金实力、技术服务、市场开拓能力、品牌建立和维护上势单力薄,有通过建立联合组织实现优势互补壮大实力的现实需求。地方政府在推动农民合作社规范发展、增强实力时也有借助合作社联合组织进行培训、引导的现实需要。一些农民合作社的联合组织因应这两种需求产生。
农民合作社联合组织可以为农民合作社的规范发展提供支持,也可以为成为组织成员的合作社的社员提供单个合作社所不能提供的服务。农民合作社联合组织既是一种农业社会化服务的有效形式,同时,还表明着一种低成本构建农业社会化服务体系的路径。由同类的专业合作社联合而成的联合组织,可以为某些专门农产品和服务涉及的农户提供多种服务,是在单一或少数产品和服务上生长起来的综合服务。由特定区域内不同类的专业合作社联合而成的联合组织,也可以在合作社管理能力培训、合作社产品营销、农户的农资和生活资料采购等方面加强服务,是针对特定区域农户来扩大服务类别和规模,形成综合服务。
(二)通盘考虑农村金融发展框架,重点发展农户合作金融
对农户的金融服务是农业社会化服务体系的重要组成部分,金融基础结构的搭建可以为农业社会化服务体系注入血液。农户所需金融服务的类别和其他主体并无本质区别,但是对于以小农户为主的农户群体,其金融服务需求具有单笔贷款需求小、生活贷款多等特点。适应这一特点并能获得持续发展的金融形式是合作金融组织,即由作为客户(服务对象)的农户共有的金融组织。为推动合作金融组织覆盖多数农村地区和多数农户,需贯彻分类推进、规范先行、创新服务形式的策略。
对资金互助社和生产合作社内部信用合作要采取不同政策。对资金互助社,要强调规范业务,加强行业自律;对农民合作社内部信用合作,应积极鼓励多种试点,取得经验。鼓励多种形式的资金互助社的行业自律组织和规范的运行,使得对其的监管有具体可行的渠道,同时也使得资金互助社自身有共同学习、规范业务的内在动力。推动资金互助社开展粮食信托、内部土地抵押、互助慈善等业务,使资金互助社成为农村合作金融组织形式和业务探索的主要力量。
积极推动农民合作社内部发展信用合作的试点。对于实体经济基础好、理事长能力强、内部管理规范的合作社,积极推动其创新内部信用合作形式。推动商业银行对农民合作社的信用合作业务进行对接,辅导其贷款业务和风险管理。支持信用合作业务种类的多样化。推动信用合作进入合作社的农业产业化项目。
推动农村资金互助社和农民合作社信用合作业务支持互助社和合作社的土地规模经营项目。推动农村资金互助社、农民合作社信用合作业务通过联合组织、股权共同投资方式进入农产品批发市场设施和业务投资。继续支持和促进商业银行农户业务的发展。鼓励其在贷款品种、微贷和小额贷款技术上积极创新。这类业务的发展也可以为未来农村合作金融大发展储备人才。
(三)加快国家财政支农体系和农业社会化服务体系的有机融合
农业社会化服务体系的建立有赖于国家财政的投入。财政在两个方面有利于农业社会化服务体系的建立:一是某些对整个体系构建有支撑作用的公益性服务组织需要国家财政投资设立和维持其运行,二是国家财政支农资金要将重点从直接补贴生产者和生产环节转到支持对生产环节的服务和生产环节之外的其他环节。
2014年中央“一号文件”提出,“稳定农业公共服务机构,健全经费保障、绩效考核激励机制”。其中的“农业公共服务机构”,如农业气象服务组织、农产品质量检疫机构、农业技术研究和推广机构、农业机械化促进机构,是农业社会化服务体系的重要组成部分。这部分机构要国家投资形成,确保其正常运行。
国家财政支农资金的投入重点要转向投资农业社会化服务。在对农业社会化服务的投资方面,要将相当一部分资源转移到对组织体系的投资上,使得国家财政支农资金依托农业社会化服务体系有序下达,将政策效应直接传到农户,而不是像过去一样通过政府部门设立各种项目下达。这样做的目的是将财政支农体系和农业社会化服务体系有机融合,让农业社会化服务体系成为国家财政支农资金下达的主渠道,增强农业社会化服务体系的实力和综合服务功能。
乡村发现转自：改革2015,01
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