文丨林辉煌（华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理）
这几年，中央对县域越来越重视，出台各种政策支持县域经济社会的发展。这些政策的出发点也许是好的，通过县域发展，推动乡村振兴和城乡融合，从而提高老百姓的生活水平，听上去没什么问题，但首先，政策制定者应该了解并关心县域的真正需求是什么。
近期，财政部、商务部、国家乡村振兴局三部门共同发布了《关于支持实施县域商业建设行动的通知》（财办建〔2022〕18号）（以下简称《三部门通知》），目的在于促进农村消费和农民增收、助力全面推进乡村振兴。这份文件并不是突然产生的，实际上是对2021年的两份文件的回应。
2021年，商务部等17部门共同发布了《关于加强县域商业体系建设促进农村消费的意见》（商流通发〔2021〕99号）（以下简称《17部门意见》）。该意见提出，建设县域商业体系是全面推进乡村振兴、推动城乡融合发展的重要内容，是畅通国内大循环、全面促进农村消费的必然选择。
不久后，商务部等15部门办公厅（室）又共同出台了《县域商业建设指南》（2021年12月2日）（以下简称《指南》），为县域商业体系建设提供了明确的指引。不知道为什么，《指南》的印发单位相较于《17部门意见》少了两家，分别是中央农办和住房城乡建设部。
这三份文件构成一个关于县域商业建设的政策系统。《17部门意见》相当于布置任务，《指南》则是进一步明确和细化任务，《三部门通知》由财政部牵头，表明这个行动是有中央财政支持的。
基础设施建设属于公共品，它不仅仅服务于商业本身，也可以发挥其他方面的作用，因此应当由政府提供。市场有失灵的风险，除了强化行业自律自管之外，当然也离不开政府的支持和监管。除了这些之外，至于商业如何发展、发展到何种程度，应该主要交给市场来决定，而不是按照政府的意志，什么时候要建成几个商贸中心、几个超市。很简单的道理，如果没有市场需求，非要在一个地方规划出商业体系，往往只会走向失败。
现在的人口流动，主流还是继续往大城市集聚，但是一个正在出现的趋势是越来越多的人往县城集聚。一部分是外出打工者在城市赚了钱，回到自己的老家县城买了房子，逢年过节回来住住，也有不少是直接回到县城就业，成了县城常住人口。向县城集聚的另外一大主力是跟随小孩到县城读书的农村家长，很多都是年轻妈妈，她们有的在县城做点零工，有的则是全职照顾小孩。这些在县城集聚的人口，确实有较大的消费需求，特别是日常消耗性的消费需求。
与县城人口普遍增长的趋势相反，乡村常住人口普遍在缩减，特别是在农村，空心化的问题非常明显。要搞清楚的是，农村空心化的主要原因是城市化的驱动，在城市有更多的就业机会和更好的教育医疗资源，这对农村人口的吸引力是很难逆转的。另外一个原因是农村的土地碎片化、水利条件道路条件不好、机械化程度低、农资成本高等造成了农民没有种田的积极性，更不愿意留在村里了。
也就是说，农村空心化不是因为商业化不足造成的，相反，是因为农村人口外流导致了乡村商业的衰败。试图通过振兴乡村商业来吸引农村人口回流，这是不切实际的幻想。我们需要研究的是，谁是当前乡村的常住人口，他们真实的消费需求是什么，然后再根据这些需求来制定相应的政策，而不是依据政府的愿望或想象来制定政策。
那么，谁住在乡村，他们的真实需求是什么呢？现在还留在乡村的农民，无非是这么几类：一是在乡镇做点小生意的人，二是在县城打工但是住在乡村的人，三是因为各种原因没法出去打工只能在家务农的人，四是一些无法劳作的弱势群体比如老人、残疾人等，五是在乡村读书或养育的小孩子。
老实说，这些人日常的消耗性消费需求并不高，主要是一些吃穿方面的消费，很多都可以自给自足。他们更需要的是农业基础设施和社会基础设施，社会基础设施就包括教育、养老、医疗等，而农业基础设施除了一些硬件建设之外，也确实涉及不少的商业活动。
在农业基础设施建设领域中所涉及的商业活动，包括工业产品下行和农产品上行。而工业产品下行中，农民最需要的是物美价廉的农资产品，比如肥料、饲料、农药、种子等。现在农民反映最强烈的问题之一就是农资产品太贵，严重抵消了农民生产经营的收入。
我认为，如果真要在乡村搞一个好的商业政策，最核心的就是想方设法降低农资产品的价格。最近我一直在琢磨，农资产品的交易，是否可以借鉴医疗领域的集中采购经验，通过全县、全市、全省乃至全国的集中采购，真正把农资产品的价格降下来，这对于提高农民种田的积极性、增加农民收入绝对有立竿见影的效果。
至于农产品上行，实际上主要涉及非粮食作物的交易，比如水果、生猪、家禽等。粮食作物有国家最低收购价，没有太大的市场风险。但是非粮食作物的市场风险就非常大，这方面有可能通过县域商业体系建设得以解决吗？非常困难，除非全国乃至全球搞一个计划经济体制，否则谁也没法保证你生产出来的农产品一定能够卖出去并且卖出好的价钱，这是市场本身的规律所决定的。
当然，帮农村建好物流体系，特别是冷链体系，确实能帮上一些忙。但即使在这方面的工作，政府也不宜大包大揽，还是要依靠市场自身的力量。政府的重点应该在于搞那些最基础的基础设施，比如道路、比如基本规则等。
这里需要讲一下农村电商。农村电商被视为支持农产品上行的重要举措，客观上确实也发挥了不少的作用。但是需要警惕的是网红带货的趋势，这并不是一个值得鼓励的举措。
那么，县域商业建设是否真的会如政策预期提高农民收入？很难说。如果说是提高了从事商业活动的人的收入，这还说得过去，但是县域商业建设能够增加多少从事商业活动的人呢？恐怕不会很多，一个很简单的道理是，整个县域的消费需求就那么大，增加更多的商人无非是降低了所有商人的收入。
那么怎么办呢？有两种方法，一是让更多的外地人来县域消费，二是挖掘本县域人口的消费潜力。实际上，这三份县域商业建设的政策，大致也是这么设想的。
对于大多数县域来说，让更多的外地人来消费似乎很不现实，不符合逻辑。除非这个县就在大城市周边，或者它本身就具有良好的旅游资源。我不是说没有这样的县域，只是说这种类型的县域不具有典型性，这也是为什么大量的县域旅游开发（乡村旅游开发）都陷于失败的原因。
挖掘本县域人口的消费潜力，还有两种方法，一是提高大家的消费能力，简单说就是让大家的钱袋子鼓起来，有钱了，消费欲望就有可能激发出来；二是提高大家的消费欲望，不管你有没有钱。
让大家变得有钱，这似乎也不是县域商业建设本身能够实现的，更主要的还是依赖于整体就业环境的改善，这在绝大多数县域都只能是个梦想；至于提高农民的务农收入，特别是通过把农产品卖出去赚更多的钱，正如前面所讲的，存在很大的市场风险。那么，剩下的一条路就是提高大家的消费欲望，就算你本来也没什么钱，也要想办法让你买买买，甚至借钱消费。很明显的，这种导向的商业政策是不好的，甚至可以说是不道德的。
综上可知，单纯通过县域商业建设，即使能够提高一小部分人的收入，其代价也是大多数人的过度消费。简单说就是让大家从本来就不是很鼓的钱包中拿出一些钱给到一小部分人，让后者变得更有钱一些。
事情还不止于此。我们的县域商业建设政策非常鼓励大资本延伸到县域来提供服务，他们一来，很快就会把原来的小商小贩消灭掉，因为两者根本不是一个量级的，小商小贩实在竞争不过大资本。大家想想这几年热议的资本卖菜“血洗”小商家的故事，大概就可以知道资本涌入县城之后会发生什么剧情。
上面我们说道，通过挖掘县域消费，可以让大家从本来就不是很鼓的钱包中拿出一些钱给到一小部分人，让后者变得更有钱一些。虽然有些无奈，但毕竟这些钱还是留在了县域内，一旦大资本进来，这些从荷包里挤出来的钱大抵就进到大资本的口袋里了，本地的小商小贩只好卷起被窝外出打工，到大城市赚点钱再回来让大资本吸点血。