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2020.09.27
摘要：美丽乡村建设是生产、生活、生态“三位一体”的系统工程。基于美丽乡村建设情况的调研,可以发现美丽乡村建设中存在的总体问题,以及在生产、生活、生态三方面存在的不足,进而提出美丽乡村建设的政策性建议:做好政策的顶层设计,统一管理机构、规范名称,加大基础设施建设,建立粮食种植的风险共担机制,及时调整不适合基层实际的政策,建立农村基础设施与环境管理的创新机制,建立种植业、养殖业协调发展的产业体系,建立农药包装物、塑料薄膜等回收机制,加强农村污水处理模式及技术的研究,加强对农民的义务教育等。
从理论上讲,美丽乡村建设是生产、生活、生态“三位一体”的系统工程,仅仅强调其中任何一个方面都是不全面的。但通过基层调研发现,美丽乡村建设存在一个普遍现象,就是重视基础设施、泥草房及危房改造等生活方面的建设和村庄美化、环境治理等生态方面的建设,而对如何加强农业生产、提高农业可持续发展能力、增加农民收入方面则重视不够。
为了推动美丽乡村建设,基层部门都确定了牵头或管理部门,但调研发现,美丽乡村建设的牵头或管理部门也不统一,有的地方是由新农村建设办公室负责,有的地方是由农业工作办公室或农委负责,有的地方是由宣传部负责,有的地方是由城乡建设委员会负责。这就带来了一系列问题,如国家下发文件的渠道不顺畅,监督检查的执行不力等。这可能也是造成不同部门推行各种行动计划,建立各自部门示范村的一个原因。
2014年中央一号文件从完善国家粮食安全保障体系、强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效机制、深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、加快农村金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机制等8个方面提出了推动农村改革的重点及方向,为进一步推动农村工作提供了良好的政策支撑。但调研发现,在美丽乡村建设中,由于生产方面没有得到应有的重视,出现了一些亟须解决的问题,重点表现在如下4个方面。
随着农业机械化程度的日益提高,一方面,农业机械越来越多,马力越来越大,对田间道路、桥涵质量的要求越来越高;另一方面,由于缺乏日常管护,田间道路、桥涵损毁日益严重。在2006年推动新农村建设的过程中,村村通要求完成3.5米宽的通村路。由于当时要求基层资金配套,很多地方由于经济实力不足,都没有配套,同时又要按照项目要求对通村路里程进行验收,结果导致通村路质量下降。农村收入提高之后,农村机动车数量激增,同时,随着土地流转规模的不断扩大,大型农机具越来越多,农村道路已经远不能适应农业机械发展的需要。
农田水利设施欠账是众所周知的事实,同时,很多地方在农田水利设施建设中重视灌溉设施的配套,而对排灌设施重视不够,一旦遇到强降雨,就会发生洪涝灾害,给农业生产带来危害。如,黑龙江省的农田水利设施远远不足,种粮农民因灾致贫的现象非常普遍。此外,在一些粮食主产省,缺乏大型粮食晾晒场地或烘干设备,收获之后,一旦遇到连续阴雨天气,粮食会发生一定的霉变,影响粮食品质,导致农民收入下降。
2014年中央一号文件明确提出:“扶持发展新型农业经营主体。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作社,引导规范运行,着力加强能力建设。允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护,有关部门要建立规范透明的管理制度。”但在调研中发现,存在两种现象。一是部分合作社的成立是为了套取国家政策资金,在农业生产中并没有发挥相应的作用。一些企业或个人,为了套取国家政策资金,想方设法伪造财政项目资金要求的条件,得到财政资金后不从事相应的工作。这种现象不是个别,而是普遍存在。二是国家鼓励成立的千万元农机合作社,效果没有达到预期。其中有两个原因,其一是由于农户认为大型机械会带来种植成本的增加,一旦遇到灾害还是不能保证经济收入;其二是个别地方规定,大型机械不能跨区到农场作业,一些种粮大户购置了大型农业机械,却没有作业农田,不但造成大型机械的闲置,也给自己带来巨大的经济负担。
众所周知,自然灾害是农业生产面临的最大灾害,特别是旱涝、冰雹灾害。在粮食主产区调研发现,农民种植粮食的风险越来越大。随着土地流转工作的推进,农民种植的规模越来越大,必须依靠越来越多的贷款购置农业生产所需物资、支付土地租金,付出大量利息。一旦遇到严重的自然灾害,粮食颗粒无收,农民将受到致命的打击。每公顷的阳关保险补偿还不足以支付土地租金,农民就没有能力偿还银行贷款,从而无法再贷款用于农业生产。可以说,农民一夜之间从温饱走向贫困,几年都难以脱贫。由于缺乏粮食种植风险的共担机制,农民种植粮食的积极性受到一定挫伤,越来越多的农民不愿再种粮,在一定程度上将会影响国家的粮食供应。
2014年中央一号文件明确指出:“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。”实际上,土地经营权抵押贷款难以推行,原因有两个方面。其一,农民不愿意。一些地方在第二轮承包土地时,水田、旱地的划分不是按照面积,而是根据土地生产率的高低按照一定系数折算的。但抵押土地经营权时,金融部门按照土地承包证上的土地面积计算,农民实际耕作的土地面积与承包土地面积之间差距很大。其二,农户家庭成员不愿意。由于国家政策明文规定,土地承包“增人不增地,减人不减地”,在实行土地经营权抵押贷款时,没有土地的家庭成员不同意,从而导致家庭矛盾,在一定程度上影响了农村社区的和谐。
改革开放以来,家庭分散经营替代了原有的集体统一经营,农村的管理体制和经营机制发生了深刻变化。面对新的体制和机制,过去已建成的基础设施如何管理和使用,国家、集体和受益农户三者之间的责任和权利如何划分等,都没有新的明确的具体规定,导致基础设施的建、管、用相脱节,管理维护主体缺位等诸多问题。同样,在美丽乡村建设工程中,也普遍存在着重建轻管现象。环保部门推行的集中连片环境综合整治工程,污水处理厂、垃圾中转站、运输车、农村安全饮水工程等基础设施都比较完备,但由于乡镇、村集体经济基础薄弱,农村基础设施和公用事业的经营管理呈现出有人建、有人用、无人管的情况,损毁情况比较严重,导致国家投资的浪费。
“一事一议”是指在农村税费改革的系统工程中,原先由“乡统筹”和“村提留”中开支的与“农田水利基本建设、道路修建、植树造林、农业综合开发”有关的土地治理项目,以及村民认为需要兴办的集体生产生活等其他公益事业项目所需资金,不再固定向农民收取,改用“一事一议”的筹集办法。“一事一议”制度起初执行较好,也解决了一些问题。但调研发现,目前,农村“一事一议”制度形同虚设。许多村民存在“自扫门前雪”的心态,对自己有利的事情要求村“两委”解决,而对自己没有利的事情则坚决反对,从而造成事难议、钱难筹、工难派,这一现象在农村较为普遍,即使议成了筹措资金的难度也较大,很难完成较大项目工程建设,制约美丽乡村建设的步伐。
与过去相比,农村人居生态环境发生了很大变化,不再源于单一的不当行为,而是逐渐演化为生活、生产、生态三种不当行为的叠加。在生产行为方面表现为农业生产过程中大量使用化肥、农药、杀虫剂、除草剂;任意排放规模化养殖的粪便、污水;任意堆放及焚烧农作物的秸秆等。在生活行为方面表现为农民任意堆放及排放生活垃圾、生活污水;在生态行为方面则表现为污染企业及城市污染向农村加速转移,造成广大农村地区饮用水质的污染以及废气对空气质量的影响。
在农业生产过程中,以化学肥料替代有机肥料造成的环境问题日益严重,我国农用化肥施用总量呈现出明显的增加态势,且施肥强度有增无减。化肥施用量从2000年的4146.41万吨,增加到2012年的5838.85万吨,增加1692.44万吨,增长40.82%;其中农用氮肥施用量从2000年的2161.56万吨,增加到2012年的2399.89万吨,增加238.33万吨,增长11.03%;农用磷肥施用量的增加量为138.10万吨,增长20.00%;农业钾肥施用量的增加量为241.12万吨,增长64.07%;农用复合肥量增加1072.10万吨,增长116.80%。从2000年到2012年,农用化肥施用量增加了40.82%,同期,农作物播种面积增长了4.55%。计算结果表明,施肥强度从2000年的265公斤/公顷,增加到2012年的357公斤/公顷,增长92公斤/公顷,增加34.69%。我国化肥的利用率较低,一般在35%左右,其余部分则进入土壤及水体,造成污染。
同时,农药、除草剂、杀虫剂的投入强度也很大。统计数据表明,我国农药使用量至2011年已达178.7万吨,比2000年的127.95万吨增加50.75万吨,增长39.66%。由于农村年轻劳动力进城务工,夏季作物生长季节无法除草,为此他们夏收之后大剂量喷洒除草剂,一直到秋收都不再需要除草。此外,农业生产中由于病虫害的抗药性增强,投入的杀虫剂、农药剂量也日益增加,最终导致土壤、水体的污染以及农产品品质的下降。
农用塑料薄膜在农业生产中的应用越来越广,特别是在水资源十分短缺的西北地区,农用塑料薄膜对保水保墒有十分重要的作用,但随之而来的白色污染也越来越严重。统计数据表明,农用塑料薄膜使用量从2000年的134万吨,增加到2011年的229万吨,增加了95万吨,增长70.90%。
农药包装物(特别是农药瓶)等污染日益成为农村生态环境污染的重要部分。目前,由于缺乏包装物回收制度,农民在使用之后往往丢弃在田间地头或水体之中,造成二次污染。一个农药使用量为2000吨的县,如果农药包装标准为1斤/瓶,则每年丢弃的农药瓶将达到400万个!如果包装标准降低为0.5斤/瓶,农药瓶个数将翻番为800万个!2011年,全国农药使用量为178.70万吨,按照1斤/瓶的标准,全国产生3.57亿个!
农作物秸秆由过去仅用作农村生活能源和牲畜饲料,逐渐拓展到肥料、饲料、食用菌基料、工业原料和燃料等用途。根据联合国粮农组织的资料,各种农作物秸秆系数(K值)为:玉米2.5、小麦和水稻1.3、大豆2.5、薯类0.25。每一个作物品种的秸秆系数与它的粮食产量之积等于它的秸秆量。由此计算得到,2012年我国农作物产生的秸秆量达到98837万吨。目前,我国农作物秸秆利用率达到69%,有68197万吨秸秆得到利用,但仍有30639万吨秸秆没有得到利用。由于耕作方式、农业机械等方面的不匹配,农民对农作物秸秆还田的认可度不高。作为生活燃料的部分秸秆大多都堆放在地头、(村内)路边,其余的则在田间焚烧,影响了农村的生态环境。
随着农民生活水平的提高,农村生活垃圾问题日益严重,给农村生态环境带来了巨大压力。与过去相比,农村生活垃圾成分越来越复杂,包括厨房垃圾、塑料制品等,垃圾产生量也越来越大。农民在丢弃垃圾时往往有一个习惯,就是丢弃在房前屋后的河沟里,久而久之这些河沟就成了垃圾堆放点。在一些经济欠发达地区的调研发现,很多农村已经陷于生活垃圾的包围之中,特别是遇到雨季,这些垃圾随水漂浮。同时,由于很多农民家庭都没有下水道,生活污水则是任意倾倒在院外的路上,或者与固体垃圾倾倒在一起。生活垃圾、生活污水对生态环境造成的污染呈加重态势,成为农村生态环境问题不容忽视的一部分。
有些政策要求的建设模式缺乏科学性,如在黑龙江省推广沼气池建设,就不符合该区域气候特点。此外,在村内污水边沟建设,仅仅用水泥板衬砌,也不能解决任何问题,污水照样入渗地下,造成国家投资的浪费。
村庄绿化是美丽乡村建设中的一个重要部分,但在推行过程中出现了一些问题,主要包括:一,国家只提供绿化苗木,但没有土地征用的补偿费用;二,绿化占用耕地与耕地保护政策之间的冲突。
根据美丽乡村建设中存在的突出问题,特提出如下政策性建议。
在政策的顶层设计上,应从项目导向转向基层需求导向,不是各个部门想搞什么就搞什么,而是看基层究竟需要什么,基层需要什么就做什么,否则基层矛盾会持续不断。同时,应该根据不同的区域经济发展状况,设计不同的发展模式,不要全国一个模式。
围绕美丽乡村建设,自上而下统一管理机构,便于推动开展工作;自上而下的各个部门推行的项目都围绕美丽乡村建设,不要再设立一些其他名称。此外,各部门之间应建立协调机制,共同推动美丽乡村建设。
随着土地流转的推进,特别是在东北等粮食主产省份,种植规模将日益扩大,大型机械的推广势在必行。因此,从国家层面,加大田间道路、通村道路、桥涵以及晾晒场地、烘干设施建设的投资力度,为确保国家粮食安全提供有力支撑。
要尽快建立国家、集体和农民共同承担的粮食安全风险机制,最大限度保护农民种粮积极性。首先,国家应尽快加大对种粮大省的财政补贴力度,提高粮食生产的积极性。其次,需要建立粮食安全风险共担机制,确保在灾害之年农民收入不减少,规避农民因种粮而致贫的风险。最后,建立预期收益贷款模式,设立阳关大厅,减少农民贷款的中间环节,节约贷款的额外费用支出。
美丽乡村建设中暴露的一些问题,应及时解决,确保不给基层政府、村集体带来经济负担。应将泥草房、危房改造资金整合,对房子集中改造,不再把资金分配到户;同时,迁村并点应在泥草房改造之前,否则会造成国家投资的浪费。这需要民政部门、建设部门、新农村建设部门等相互协调。
逐步建立农村基础设施与环境管理模式的创新机制,克服重建轻管,确保“工程建一处、服务一方群众”的目标,明确管理主体和管理责任,加强对管理人员的技术培训,提高管理人员的知识水平和管理技能。考虑到管护资金缺失,建议根据不同区域的经济发展水平,加大对行政村的转移支付力度,专门划分部分资金用于基础设施的日常管护。此外,在一些特定区域进行项目建设时,应考虑增加部分投资,如黑龙江省,应考虑增加铲车或推土机,冬季用于道路铲雪;空闲时对外进行工程施工,增加一定的经济收入,以弥补日常管护经费的不足。
通过建立种植业、养殖业相互协同的产业体系,发展循环型农业,一方面可以减少规模化养殖对农村生态环境的污染,另一方面也能在一定程度上减少化肥的施用量。根据循环型生态农业原理,在具有规模化养殖的区域,构建以农作物生产为基础的生态农业产业循环体系,实现种植业与养殖业的协调发展,使养殖业为种植业提供有机肥;逐步建设高标准农田,农作物秸秆为养殖业提供饲料,实现区域内种植、养殖、农产品加工产业之间的农业大循环,实现经济、社会和生态效益的统一。同时,也逐步减少化肥的投入,进而改善土壤,提高农产品的质量。
制定农药包装物、塑料薄膜回收奖励办法,提高农民参与的积极性,发挥销售企业在农药瓶、肥料袋等包装物回收中的作用。以部分补贴的形式,鼓励农药经营单位负责回收,由企业集中处理,减少对环境和水源的污染。
针对不同区域,组织不同领域的专家、实际工作者研究适应于不同区域的农村污水处理模式与技术,以供不同区域选择。
近10多年来,国家推行了一系列的惠农政策,对农村发展起到了巨大作用。在此过程中,农民权利意识得到强化,但农民的义务意识却呈下降趋势。国家对农民几乎没有任何约束机制,因此,有必要采取刚性政策,强化农民的义务教育。
作者：于法稳李萍中国社会科学院农村发展研究所绵阳师范学院历史文化与旅游管理学院