关键词:土地流转;财政金融支持;国外借鉴
中图分类号:F832.35
文献标识码:A
一、基本情况
(一)土地流转主要形式
截至2009年底,漯河市家庭承包耕地面积共有239.9万亩,承包农户50.6万户,劳动力119.4万人,其中流转土地面积20.6万亩,占总承包耕地面积的1%,土地流转主要以出租、转包为主,采用出租方式的有10万亩,占总流转面积的48.8%;转包的有8.6万亩,占流转面积的41.7%。目前,漯河市土地流转组织形式不断趋于理性化,据调查,截至2009年底,村组织提供信息流转面积5.3万亩,占流转总面积的25.8%;委托乡村组织流转面积2.9万亩,占流转总面积的14%。
(二)土地流转成效显著
1.有利于推动城乡一体化建设。
土地流转在推动城乡一体化建设,促进区域内小城镇建设,提高城镇化水平上效果显著。如:舞阳县设立了盐化工业区5个,拆迁行政村1个,集中建房安置村民129户,目前,全县城镇化水平在35%以上。
2.有利于农村劳动力转移和农民增收。
通过土地流转,土地产出效益得到了提高。对于转出土地的承包户来说,不仅可以拥有长期稳定的土地收益,还能安心外出打工,或者被返聘,增加了劳务收入;对于转入土地的经营户来说,规模化经营,有利于降低各种成本,增加收入。对源汇区土地流转情况的调查显示,2009年,该区实行“用者提出、乡村牵线、双方确定”的土地流转政策,成功实现协商流转土地9000亩。靠土地流转政策发展起来的农业产业经济年创利润6000万元,8000多个农民不但可以每年得到900万元的土地流转金,其中5000多人还以参与“反租倒包”、不出村直接受雇打工等形式就业,仅此一项,即可增加农民受益3400万元;2000余个农民脱离农活外出务工,年收入2600万元。
3.有利于推进农民专业合作社发展。
截至2009年底,漯河市已注册登记的各类农民专业合作社有106个。从业务范围来看,种植业方面有38家,养殖业方面有36家,从事技术、信息等服务的有22家。从出资金额来看,出资金额在100万～500万元的有26家,500万～1000万元的有4家,1000万元以上的有5家。从成员人数来看,成员在50人以上的有26个。从成员类别来看,总成员901人中有农民875人。从发展类型来看,有农业专家参与型、基层干部领办型、产业能人主导型等几种类型。农民专业合作社以市场为导向,引导农民闯市场,实现小生产与大市场的有效对接;通过兴办经济实体、与龙头企业建立紧密联系、开展自我服务等多种形式,成为农业产业化经营的重要类型和载体。
4.有利于催生现代农业快速发展。
据对漯河市大郭乡土地流转情况的调查,该乡以招商的理念推进土地的有效流转,采取招大户、招能人、招公司的办法,带动了当地农民形成一村一产业为主的专业村发展格局。通过联合承包模式建成烟叶千亩示范点4个,为农田基础设施建设提供了条件,为烟叶“工厂化”发展提供了基础,烟叶生产实现了分散种植向规模经营的转变;规模养殖场、木材加工厂、农机服务队等各类创业项目遍地开花,自发形成了9个农民专业合作社,建成了纣北为龙头的养殖小区,形成了岗杨为主的粮食加工,建材加工的工业小区,催生了以岗杨为主的农机服务专业合作组织;以各种示范点为重点,累计投资260多万元对3万多亩的中低田进行了改造,整修农用道路32.6公里,开挖整修排涝沟23公里,先后建成“田成方、林成网、路相通、沟相连”农田水利示范点四个,农业抵御自然灾害的能力显著增强,农业生产条件得到显著改善。
5.有利于加快了农业结构调整。
发展优质高效农业,调整农业产业结构,是解决当前农民增收、农业增效的现实选择。从临颍县土地流转的情况来看,优质高效农业的发展占全县土地流转的80%,主要是烟叶规模种植,大棚蔬菜等优质高效农业项目。土地流转的实施,为“规模化种植、集约化生产、专业化分工”的生产模式提供了良好的发展空间,统一机耕、统一育苗供苗、统一供肥施肥、统一病虫害防治等专业化技术服务,降低了生产成本,提高了经济效益,促进了传统农业向高效农业的转化,加快了农业结构调整。
通过对舞阳县盐化工产业的调查显示,舞阳县河南金大地盐化工有限责任公司是2004年10月注册成立的大型民营企业,位于城南盐化工工业园区,占地800亩,总投资26.5亿元,通过扩大规模、收购改造、修建铁路专用线等项目,成为舞阳县税收增长的支柱产业,2009年舞阳县盐化工产业实现税收3187万元,占舞阳县财政收入的14.1%。同时,盐化工业的发展带动区域经济的快速增长,盐与碱等下游产品的生产带动周边运输业、餐饮业实现产值3亿多元,间接吸纳1.7万农村剩余劳动力就业。2009年,舞阳县农民人均纯收入2,427元,增长18.5%。
二、财政资金支持对新农村建设中的作用和存在问题
(一)财政资金支持对新农村建设中的作用
土地流转方式推动了城乡一体化建设,加快了城镇化水平的提升,推进了新农村建设的步伐。在新农村建设过程中,财政资金的大力支持使多元化投资机制逐步形成,促进城乡一体化的基础设施、交通、电力、通信网络等方面建设不断发展。2009年,漯河市财政支持农村基础设施建设、环境改善、道路建设、农业等方面的支出和补贴65241万元,占一般预算支出的10.74%,较2008年的47272万元增支17969万元,增长38.01%。财政资金投入的不断加大,为新农村建设提供了有力的资金保障,为乡村城镇化建设发挥了积极作用。
(二)存在问题
从财政资金支持“三农”情况看,对农业生产方面的补贴较弱,促进农民增收的财政支持体系不畅,各项补贴政策、农机具购置补贴范围小;农民实用技术培训和非农职业技能培训不足,农民工外出就业
竞争能力差;农业科技投入薄弱,阻碍了农业科技成果的转化;对龙头企业财政支持力度小,减缓了农业产业化经营水平步伐的提高。
三、金融支持土地流转的主要方式和存在的问题
(一)金融支持土地流转的基本情况
目前,漯河市涉农金融机构主要有农业银行、农村信用社和邮政储蓄银行,各银行对农户的信贷品种主要有农户小额信用贷款、农户联保贷款和担保贷款3种。2009年,全市金融机构农业贷款余额为2.73亿元,其中农户担保贷款、农户小额信用贷款、农户联保贷款分别占53.8%、3.2%和2.6%,在一定程度上满足了部分农户的资金需求。
(二)金融支持土地流转存在的主要问题
1.农业贷款增速不能满足土地流转需求。漯河市现有流转土地中种植粮食作物的达10.4万亩,占50%以上,但用于发展特色、高效、生态产业的不足40%。受资金供给的影响,农业经营企业农产品的深加工能力严重不足,对产业发展的带动作用有限。企业和农户之间利益联结机制不完善,导致龙头企业带动作用不强、产业链条松散。据调查,土地流转前,农户贷款主要用于购买基本生产资料,需求额为3万元;土地流转后,农户开始进行规模生产经营,贷款多用于购买大型现代化机械、引进新技术等,贷款需求额明显增大,达8万元。而目前涉农银行业机构农户贷款最高额度仅为5万元。据初步测算,按现有的土地流转规模,全市资金缺口在7亿元左右。
在信贷资金支持方面,近两年受政策的影响,尤其是国家“一号”支农政策的落实,漯河市农业贷款正在逐步增长。2007、2008年漯河市农业贷款分别为39.27亿元和38.82亿元,2009年,农业贷款余额为32.73万元,农业贷款占比分别为17%和19%和14%。
2.农业贷款品种不能满足土地流转需求。目前全市金融机构面向农户发放的贷款只有小额农户贷款,主要形式为农户联保、担保,贷款最高额度为5万元,信贷品种单一,担保额度较低。存在金融机构的信贷品种不能有效满足土地流转的需要,以及贷款抵押担保条件过高或手续过于繁杂和繁琐的现象。
3.现有金融制度在对农业贷款的抵押担保、利息优惠、财政贴息和税收优惠方面不能满足土地流转的需求。目前漯河市实行20亩以上适度规模经营的有5.7万亩,仅占土地流转面积的27.7%。大面积承包土地从事高效农业开发需要较大的资金投入,而土地承包大户一般没有贷款担保单位,又不能将土地使用权作为贷款抵押,因此很难得到贷款支持。
4.农业保险缺位。据调查,保险公司开办的农业保险品种较少,老百姓对能够涵盖种植业、养殖业的农险充满了期待,尤其对风险较高的养殖业保险需求非常迫切,目前农业经济持续发展与农业保险覆盖面窄的矛盾突出。一方面由于农业保险风险较大,自然灾害难以预知,保险公司开展动力不足,以致险种较少;另一方面农户受传统观念的束缚,大部分参保意识不强,均造成农业保险严重缺位。
四、国外促进土地流转的金融、财政支持政策借鉴
为了促进农业生产发展,世界上许多国家都专门制定和实施了有利于农村土地集中的金融、财政支持政策。这些政策的内容大体上包括如下几方面:
(一)建立专门金融机构
由于商业性金融机构不愿意从事农业贷款,很多国家为了促进土地集中,建立了专门的农业贷款机构。如美国早在19世纪20年代就成立了农业贷款局和两种农业信贷机构即联邦土地银行和合资土地银行,发放长期低利抵押贷款以资助大农场购买土地、农场设备、农业机械、肥料及修造建筑物。1923年的“农业信贷法”规定建立12家中期信贷银行资助大农场实现机械化。美国还有农场主家庭管理局、生产信贷协会等为农场主服务的金融机构。1985年美国农业信贷体系内还被允许设立一个资本公司,该公司可以发行债券和票据,筹集其他资金用于解决农业信贷体系内部银行的财务困难。阿根廷也曾成立了官方信贷机构(国民银行)为农场购置大型农机具、设施提供补贴性贷款。
(二)贷款利息优惠
原联邦德国政府规定:10公顷以下的小农场贷款年利率为8～12%,而10公顷以上农场的贷款年利率只为3～5%。法国为了鼓励土地集中,在1960～1962年通过的《农业指导法》和《农业指导补充法》中规定,对为了扩大规模而购买土地和农业机械的大农户给予无息或低息贷款。美国政府在19世纪20年代也曾以低息贷款资助农场主购买土地和其他固定生产资料。日本政府在六、七十年代曾提供优惠贷款给农户购买土地,并且鼓励对大农户的贷款,如1977年日本都府县不满0.5公顷的小农户获得长期低息贷款的比重仅为11.4%,而拥有土地在2公顷以上的大农户获得的低息贷款比重高达55.9%。印度政府也曾提供低息贷款给农户购买土地、农业机械和修建其他基础设施。
(三)贷款期限优惠
不少国家除了对大农户的利息优惠外,为了适应农业固定资产投资的长期性,在贷款期限上也实施优惠政策,即为大农户提供长期贷款。如德国政府给大农户的贷款期限可长达20年,法国政府向大农户大量发放期限长达2～15年不等的长期贷款。
(四)政府为农户贷款提供抵押担保
为了解决农户在贷款时遇到的抵押担保困难,有些国家以政府的名义为农户贷款进行担保,如美国、德国等的土地银行发放以农业土地为抵押标的物的贷款。
(五)对农业贷款进行财政补贴
各国政府在鼓励金融机构对农业提供低息贷款的同时,也对金融机构实行相应的财政贴息,以补偿金融机构的机会成本。如法国、德国政府都曾规定:金融机构对农业优惠贷款的利息和市场利息的差额由国家财政负担。法国政府给予的这种补助金占国家财政对农业投资的比重由1964年的21%上升至1978年的60%。
五、政策建议
(一)建议出台政策,明确土地流转流程
(二)完善农村贷款抵押担保体系
明确农村土地承包经营权抵押条件和范围,适时建立土地承包经营权的抵押价值认定和抵押登记制度,制定土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施。
(三)加快发展农业保险业务
在政府的领导和支持下,以最微观的农村社区性互助合作组织为基础,积极发展农业互助保险组织,将农业的风险管理与灾害补偿制度建设建立在组织农民自主抗灾、风险互助的社会基础之上,完善
农业巨灾风险转移分摊机制,形成政策性农业保险公司为主导,农业互助保险机构为补充的多层、全方位的农业保险组织体系。鼓励农户参加财产保险、种植保险、养殖保险及其他保险业务,增加农业抗风险能力,降低银行信贷风险。
(四)增强农村公共财政保障能力
(五)构建农民增收的财政支持体系
(六)培育市场,加快农村土地流转
一是实行土地转出奖励政策。对将承包土地经营权流转给规模经营主体并签订流转合同5年以上的农户给予每亩一定额度的补助。二是加快推进农村劳动力转移。坚持发展二、三产业,鼓励企业更多地吸纳当地农村劳动力就业。三是健全农村社会保障机制。加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设,逐步弱化土地的福利性和社会保障功能。
参考文献:
[1]李昌平.土地流转的过去、现在和未来[N].光明日报.2010-2-19.
[2]田静婷.我国土地流转问题研究述评[0L].国研网.
[3]刘金坪.以土地流转为契机推动农村金融发展[J].西部金融,2009,(5).
[4]张俊.国外土地流转研究与启示[J].现代企业文化.2009.(151.
[5]罗进华.农村土地流转中的金融支持[J].湖南财经高等专科学校学报.2005.(1).
一、农村土地承包纠纷问题整改落实情况
二、督查中发现的主要问题
（一）大多数乡镇权证实际到户率要比自查自纠登记表上报的权证到户率低一点，有的乡镇甚至要低好几个百分点；当然，有的乡镇目前权证到户率也要比自查自纠登记表上报的权证到户率高出好几个百分点。合同到户率则要比权证到户率稍低一点,而且农户因重视不够、保管不善、搬家等原因造成合同丢失现象较为严重。
（二）权证、合同、表册填写不够规范，表现在以下方面：
1、权证。
（1）大多数权证漏填“
农地承包权（
）第
号”或错填或填写不完整；
（3）有的权证合同编号漏填或编写错误；
（4）有的权证承包期限填写错误，比规定期限提前2个月、20年或推后1个月或少1天、30天、1年、10年；
（5）有的权证发包方未填写全称而是简写或者只填了村民小组；
（6）有的权证承包方式、土地用途填写不完整或漏填或错填；
（7）有的权证承包方住址填写不完整；
（8）有的权证漏填承包共有人年龄、性别，或将共有人年龄错填成出生年月，有的权证共有人有关情况则一字未填或很不完整；
（9）有的权证漏填承包总面积、地块数量；
（10）有的权证承包地块情况（地块名称、面积、等级、地类、是否基本农田、四至界限）填写不完整或者漏填；
（11）有的权证承包地块分块面积抄写出错；
（12）有的权证承包地块总数与实际分块登记的数量不一致；
（13）有的权证漏盖“换证章”；
（14）有的权证用圆珠笔填写；
（15）有的权证填写马虎潦草，涂涂改改太多。
2、合同。
（1）有的合同编号编写不完整或错误或漏填或农户编号数位少一位（要在已填写的农户编号前增加一个“0”位数）；
（2）有的合同漏填村民小组名称；
（3）有的合同承包土地情况（地块名称、四至界限、质量等级、面积）填写不完整或漏填或抄写错误；
（4）有的合同承包期限填写错误，比规定期限提前2个月、20年或推后1个月或少1天、30天、1年、10年；
（5）有的合同发包方负责人、承包农户、鉴证人未签字，有的合同承包方不是农户亲笔签字，有的合同漏盖鉴证机关印章；
3、表册。
（2）有的表册发包方全称填写不完整或漏填；
（3）有的表册信息登记填写不完整，只填了农户姓名、承包总面积、共有人姓名等项；
（4）有的表册漏填承包方住址或承包方住址漏填村民小组名称；
（5）有的表册漏填或错填权证编号、合同编号；
（6）有的表册承包期限填写错误，比规定期限提前2个月、20年或推后1个月或少1天、30天、1年、10年；
（7）有的表册漏填或错填承包方式、土地用途；
（8）有的表册漏填或错填承包总面积、水田、旱地、基本农田面积、地块数量，有的表册地块总数与分块登记的地块数量不一致，有的表册地块数与权证填写的地块数不一致；
（9）有的表册漏填共有人情况（姓名、性别、出生年月），有的表册共有人出生年月、性别填写不完整或漏填；
（10）有的表册地块质量等级、地类、是否基本农田、地块四至填写不完整或者漏填、错填，有的表册分块登记的地块面积亩、分、厘抄写错位或数字出错，有的表册分块登记面积合计数与承包总面积不相符；
（11）有的村将承包土地有关数据汇总表单独装订成册，应按村小组与分户登记表合订成册；
（12）有的表册承包面积汇总数出错，与分户承包面积合计数不一致；
（13）有的表册开始几页填写较完整规范，但后续页有偷懒现象。
（14）有的表册填写非常潦草；
（15）有的表册用铅笔填写。
（三）土地流转口头协议多，签订流转合同少，所签合同也不够规范。
（四）少数村目前还未成立农村土地承包纠纷案件接待受理机构。
（五）有的乡镇、村土地承包档案保管还不够规范，有待进一步清理整顿。
（六）有的村干部对落实农村土地承包政策有抵触情绪，工作开展欠积极主动，协调配合不到位。
三、整改工作要求
（一）明确责任，落实到人。
各乡镇长负总责，分管领导为第一责任人，挂村领导为具体责任人，驻村干部、村支书、村主任为直接责任人，乡镇农经干部为业务督查指导员，村干部为业务责任人，以此划片包村包组，责任到人。
（二）限时纠正，责任到位。
1、针对权证尚未全面发放到户的问题，必须落实以下纠正措施：一是即使征地在即，也必须先将权证发放到位；二是严格按照政策规定调处土地承包纠纷，尽快将权证全部发放到户；三是取消3～5年重新调整承包土地等做法，其间的调整情况以土地流转方式加以规范，提高村组干部、群众对权证重要性的认识，促进权证的发放。要求各乡镇落实划片包干，责任到人，确保在6月10日前纠正到位。
2、针对合同还未全面签订到户的问题，必须落实以下整改措施：一是强化宣传，让广大村组干
部、群众认识到先签合同后发权证的因果关系，明白合同、权证同样重要，以此促进合同的补签工作和增强保管意识；二是想方设法与外出务工农户取得联系，争取他们回来补签或委托近亲属代为补签保管合同，力争合同补签工作百分百到位。要求各乡镇同样落实划片包干，责任到人，确保在6月10日前纠正到位。3、针对权证、合同、表册填写不规范的问题，要求各乡镇采取召开调度会、举办学习班、创建样板指导等方式提高具体业务人员的实践工作能力与责任心，认真检查核对，补充规范，确保在6月20日前纠正到位。
4、针对土地流转手续不够规范的问题，要求各乡镇结合农村土地流转专题调研工作，逐步规范完善到位。
5、针对少数村还未成立农村土地承包纠纷案件接待受理机构的问题，要求各乡镇督促有关村在6月10日前成立落实到位。
6、针对部分乡镇、村土地承包档案保管不够规范的问题，要求有关乡镇、村在6月10日前清理整顿到位。
7、针对部分村干部对落实农村土地承包政策存在抵触情绪的问题，要求有关乡镇强化宣传引导，尽快消除村干部的抵触思想，做到开展工作积极主动，落实政策一步到位。
关键词：农民联户；农村土地整治；农民主体地位
0引言
随着农村土地整治项目的不断推进实施，农民主体地位未充分体现、施工质量差、土地利用率低、耕地后期管护难等问题逐渐显现。为有效解决此类问题，2009年，重庆市垫江县白家镇湖滨村四社村民率先开展了农民联户实施农村土地整治项目的有益探索，开创了全国农村土地整治项目实施模式创新的先河。
1农民联户实施农村土地整治项目试点运行概况
农民联户实施农村土地整治项目，是在传统土地整治项目土地权属调整难、群众参与力度不够、规划设计未与未来产业规划相结合、片面追求新增耕地数量、施工质量不高、后期管护不到位、农民撂荒现象严重的背景下试点运行的，其运行原则为：联户申请、统一规划、群众投劳、产业支撑、联合经营、基金统一管理、封闭运行。
项目运行两年多来，共整治白家镇湖滨村四社土地面积33.3公顷，涉及承包农户78户，累计资金投入153.7万元，其中110多万元为县国土局投入，其余为承包商自筹资金，实现新增耕地5.563公顷，复种指数由以前的不足1变为整治实施后的3，农民年人均收入由以前的不足1000元变为实施后的5000多元，研究形成了《垫江县统筹城乡发展农民联户实施农村土地整治项目管理试行办法》和《垫江县统筹城乡发展农民联户实施农村土地整治项目资金（基金）管理办法（试行）》。
2农民联户实施农村土地整治项目试点主要做法
一是在项目申请前，找好承包商，进行产业定位。白家镇湖滨村四社土地整治项目申报前，由村支书叶书记与返乡创业老板黄总达成协议，共同整治四社土地，打造现代农业园区，将其建成蔬菜瓜果基地。
二是农民自愿申请整治，村集体经济组织统一回收承包地予以流转，并组建专业合作社。四社在申请土地整治前，召开村民大会，按照自愿整治并交出承包地使用权原则，由村集体经济组织将回收的承包地打包统一流转并组建滨江果蔬专业合作社，确定黄正文为合作社负责人，将回收的承包地统一承包给滨江果蔬专业合作社，并签定合同。合作社对四社土地统一经营管理，按照田350斤/亩、土200斤/亩及最新粮食市场价格确定每年支付给农民的补偿费用。若合作社退出承包，整治后的耕地按照“同增同减”的原则及承包时的台账，重新确定权属分配给农民。
三是土地整治设计充分考虑产业发展需求。项目区拟打造为现代农业园区，建成蔬菜瓜果基地，在进行规划设计时，充分考虑蔬菜瓜果基地特点，力争使设计方案满足机械化耕种、机械化运输、灌排方便等需求。
四是农民联户实施，政府与社会资金共同注入土地整治项目。四社土地整治项目打破了传统土地整治项目施工招投标的模式，专业合作社作为项目实施主体，组织当地村民按照规划设计方案自己实施，合作社支付一定的工资，并聘请村社威望高的村民予以监管，县国土房管局土地整治中心提供技术指导。资金上充分整合了社会资金，县国土房管局与合作社负责人共同投入。
3农民联户实施农村土地整治项目试点主要成效
一是增加了有效耕地面积，改善了耕作条件。项目通过实施农村土地整治，进行田块、土坎归并、降坡等工程措施，将细碎、零散的地块，改造成连片适宜机械作业的地块，增加了有效耕地面积，通过配套蓄水池、沉沙凼、灌溉引水管、排水沟等农田水利设施，改善了耕作条件。
二是激发了群众主动性，改变了土地整治被动局面。农民联户实施农村土地整治既尊重农民群众意愿，又根据农民群众生产生活实际，引导农民发展农业产业，调动了农民群众实施农村土地整治的积极性和主动性，一改过去政府统管的局面，实现了政府要求土地整治转变为农民群众自愿开展土地整治的新局面。
三是降低了建设成本，提高了资金效能。项目建设不实行公开投标，直接由群众自行施工，工程质量由其自行监管，减少了项目管理、监理、中介、工程施工利润等费用，使资金直接投入到农业基础设施建设中，提高了资金使用效能。
五是提高了土地利用率，增加了农民收入。项目实施后，土地由专业合作社统一利用管护，形成了“专业合作社+农户”的联合生产模式，复种指数由以前的不足1变为整治实施后的3，防止了耕地闲置撂荒现象，有效提高了土地利用率，农民年人均收入由以前的不足1000元变为实施后的5000多元，有效增加了农民收入。
4农民联户实施农村土地整治项目试点存在的问题
农民联户实施农村土地整治项目取得了一定的成效，但还面临着以下几个方面的问题：
三是资金投入力度不够，资金筹措难。农民自己施工更注重工程的质量，对工程的要求更高，按照传统土地整治项目投资标准难以满足农民需求，而目前还未探索建立针对该整治模式的融资方法和融资平台，导致资金筹措难。
5建议
5.1深入调研，完善制度创新。建议加强对农民联户实施农村土地整治项目经济和社会效益的深度调研，完善的操作办法和基金运转模式，探索切实有效的风险防范机制。
5.2加强监管，确保工程质量。土地、财政、审计等行政主管部门要从政策上进一步予以扶持，技术上予以指导，切实加强对土地整治项目资金的监管，确保农民联户实施农村土地整治项目的效率提高和质量提升。
5.3以产业发展为引导，提高土地利用效益。统筹考虑选择项目，结合项目区当地自然、生态情况，引导适应市场、具有竞争力的农业产业项目与施工项目配套建设，使整治后的土地根据产业发展需求得以充分合理利用。
5.4整合项目资源资金，加大经费投入。政府主导介入，政策强力支撑，将农田水利、农业综合开发、巴渝新居、农村危旧房改造、新农村建设和土地整治等项目资源、资金整合，将田、水、路、林、村等项目资金整合配套使用，统筹规划，统一实施，最大化激发资金使用效能，加大试点项目经费投入，确保试点工作取得更大成效。
参考文献：
[1]贺国伟.农村土地综合整治的实践与思考[J].资源与人居环境，2011：35-36.
[2]乌拉.农民参与土地整理问题研究——以鄂尔多斯市土地整理实践为例[J].中国农业银行武汉培训学院学报，2010，3（141）：63-65.
耕地保护是国土资源部门实施资源保护的核心任务。在保护耕地工作上，**市历来十分重视，也取得了很好的成效，连续10年实现耕地占补平衡。但同时，也面临很大的压力，一方面建设占用耕地不断增加，另一方面，经过多年来的开发复垦，土地后备资源日趋不足，开发复垦的难度越来越大，资金投入也越来越多，所开发的耕地质量却相对不高。
现在，国家实施建设社会主义新农村新的战略决策，即按照科学发展观的总体要求，开展农村土地整治，实现统筹城乡发展。具体说就是以土地整治和城乡建设用地增减挂钩为平台，以县（市）、区政府为实施主体，统筹规划，整村推进，整合资金，集聚集约，开展田、水、路、林、村、房综合整治。
一、实施农村土地整治的意义重大
实施农村土地整治，是落实科学发展观，加快两型社会建设的重要举措，是改变农村面貌、促进农业发展和农民增收的重要途径。通过实施农村土地整治，实现新增耕地，提高耕地质量；可以为城市建设提供更多的用地指标，促进土地节约集约利用；完善农村基础设施，改善农民生产生活环境，推动农业产业结构调整，促进农村集体土地承包经营权规模集中经营，确保农民增收，保持农村特色。
二、实施农村土地整治的基本原则
（一）政府主导原则。土地整治工作的顺利实施，必须依靠各级政府主导，统筹各部门资源，充分发挥综合效益。
（二）国土搭台原则。以土地整理政策、资金和城市建设用地增减挂钩为平台，推动新农村建设。
（三）规划先行原则。土地整治工作以编制村镇土地利用规划为基础，田、水、路、林、村、房综合考虑，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态用地，科学合理布局。
（四）农民自愿原则。项目的申报、实施充分尊重农民意愿，让农民提前知情和全程参与，在征求农民意见时，要有80%以上的农民签字同意。项目实施要确保农民受益，项目建成后要有效改善农民生产生活条件，促进农村经济社会发展，切实提高农民收入水平。
（五）整村推进原则。在规划的基础上，土地整治项目要以村或镇为单位，整体推进农村土地整治，做到整治一个，改造一方，造福一方。
（六）整合资源的原则。把土地整治、农业综合开发、中小水利、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地、涉农资金整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益。
三、实施农村土地整治的基本做法
（一）项目实施
1、做好项目立项是龙头
项目立项后，将整个项目分解为土地整理项目、宅基地整理项目、基础设施建设项目等若干子项目，并以土地整理项目为统筹，其它项目同步推进的方式，按各类子项目的原审批渠道、原资金用途、原实施办法进行申报审批，实现整个项目统一推进。
2、加强组织协调是关键
市成立以市委主要领导为顾问，市政府主要领导为组长，市政府分管领导为副组长，市国土资源局、农委、建委、财政局、交通局、民政局、教育局、环保局、水利局、广电局、科技局、卫生局、规划局、商务局、旅游局、团市委以及供电公司、电信公司、自来水公司等单位主要领导为成员的农村土地综合整治领导小组，负责项目实施的领导和协调工作。
各县（市）区政府。县（市）、区政府是土地整治项目建设的责任主体，其中县、区政府主要负责人为本辖区内全部项目实施的第一责任人。负责土地整治项目的实施管理，组织对项目的计划申报工作；组织进行规划设计工作；组织招投标、施工、监理等工作；负责对乡（镇）、村及有关单位的协调及职责划分工作；负责对施工单位的管理；负责对项目实施过程的变更管理等各项工作；负责协调部门的配套工作；组织整理后土地利用管理工作。
国土资源部门需履行的职责是负责安排项目计划立项，上报省国土资源厅；组织专家对项目预算和评审；对项目的设计进行审查；对项目进行日常的监督检查；组织项目验收及指标验收确认，报省国土资源厅复核和批复；对全市的土地整理资金进行调剂和平衡。
规划部门需履行的职责是负责编制村级土地整治综合规划。项目的规划设计应符合土地利用总体规划、土地整治规划、村庄集镇建设规划、基本农田保护规划、产业发展规划等。
其他各有关部门，按照职责，涉及到土地综合整治、新农村建设的，都要各司其职，形成合力。
3、确保项目资金是重点
项目实施经费从市级补助资金、各县政府配套资金、农民自筹资金和社会资本投入等多渠道解决。其中市级补助资金包括从市级留成的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、土地出让金中按规定用于农业土地开发部分等安排的土地整理专项资金和市级支农整合的资金。市财政局负责牵头整合市级各项支农资金，各县、区政府要以分解后的各子项目为载体，积极争取国家和省等各级各类支农惠农资金，加大投入。
(1)补助资金标准和使用范围。农户拆旧建新部分，宅基地整理新增耕地每亩补助7万元，新增耕地面积以省国土资源厅批复为准。该项资金的使用应按国家、省、市的有关规定专款专用。各部门的支农资金按照“资金分配权和分配渠道不变、资金用途不变”的原则，配套跟进。县（市）项目资金不足部分由县（市）配套资金补齐；各区项目资金由市统筹解决。农房拆迁补偿不低于当地拆迁补偿标准，对自愿放弃新宅基地、同时拆除旧房的农户今后不再安排宅基地，除按当地拆迁标准给予补偿外，将给予一定的奖励。
(2)工作经费。乡镇和村的工作补助经费，从土地整治专项资金中列支，控制在市补助资金总额的3%以内，采取“实报实销”的方式，专项用于新村建设大比例尺基础图测绘、村庄规划设计、施工图设计、地质勘探等以及其它管理性支出。
(3)项目资金管理。由项目实施的县（市）、区政府严格按有关规定负责项目资金使用管理，市财政部门监督。
(4)新增指标分配。通过土地及宅基地整理置换的建设用地指标由市农村土地综合整治领导小组综合年度用地计划统筹安排用于城镇建设。为鼓励县（市）政府加大资金投入，各县（市）项目指标分配方法可按资金投入适当提高分配比例。
4、实施“五个统一”是要求
（1）统一提供宅基地。由规划部门本着“统筹兼顾、因地制宜”的原则，合理确定新村选址和建设规模，明确建筑标准。新村规划应注重营造村容村貌、挖掘乡村文化，节约集约利用土地。乡（镇）、村要严格按照国家、省、市有关规定，对拆除旧房的农民，统一分配宅基地，按照审批的规划实施项目。
（2）统一基础设施建设。由市招投标局本着“有效最低价”中标原则，采取“乡划定、县把关、市招标”的方式，统一对新村中道路、电网、上下水、电信、有线电视等公用基础设施，以公开招标方式确定施工单位，由中标的施工单位统一建设。各县（市）应把对口支农资金的申报、整合与项目挂钩，采取“自下而上、自上而下”方式做好衔接，此项工作要求将作为今后项目申报必备条件之一。
（3）统一配建公共设施。统一配建学校、医疗卫生、敬老院、村级综合服务设施和体育等公共服务设施，促进农村社会治安综合治理，改善农民的居住和出行条件，转变传统的生产生活方式。
（4）统一整理宅基地。旧村拆迁后，旧村宅基地要统一整理成耕地，置换成城镇建设用地指标，缓解建设发展用地紧张的矛盾。
（5）统一推进规模种植。整个项目整理后的大片耕地，要统一调整农业产业结构，增加农业效益；要结合招商引资，引进实力强、规模大的农业产业化龙头企业，通过土地流转等方式，让农民就近进入企业工作，提高耕地的附加值，增加农民收入。
5、做好项目验收是保障
（3）向省国土资源厅申请复核和批复新增耕地及建设用地置换指标。
四、实施农村土地整治的具体措施
（一）积极做好宣传工作。要向农民广泛宣传实施土地及宅基地整理和新农村建设项目的重大意义和有关政策，积极与广大农民进行沟通，充分听取农民的意见和建议，充分调动广大农民参与此项工作的积极性、主动性。
（二）提高基层组织的战斗力。乡镇政府要充分发挥协调作用，解决项目实施中的各类矛盾，组织编制好好新村建设规划，具体落实项目实施任务，保证项目顺利开展；在新村建设中，要充分发挥村级班子在土地整治和新农村建设中的积极作用，项目所在村级班子要健全，有威信，有战斗力。
关键词：规模化；政策；路径
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.26.089
我国地域广阔，地区差异大，不同的地区要根据各地的具体情况，发展适度规模化经营，现以四大经济区域为着手点，通过对上海市、河南省、四川省、辽宁省的自然经济条件、土地规模化经营现状以及各地政府的政策扶持状况进行分析。
1上海土地规模化经营现状与政策
上海有农业产业化龙头企业387家，农民专业合作社6302家，经农业主管部门认定的粮食家庭农场3555个。2015年，上海市粮食单产量达到6921.2公斤/公顷，在全国31个省居第二位。上海市土地利用总体规划（2010-2030）中提出：
（1）上海市经济发展水平高，政府财政资金雄厚，给农民提供了相对健全且较高水平的社会保障，以保证失地农民的后顾之忧，一方面提高了闲置土地的利用，另一方面加速了土地流转的步伐。
（2）支持纯农地区发展，促进农业适度规模经营、农村产业结构调整和布局整合优化。
（3）新型职业农民培育，有效控制农业面源污染，合理使用化肥农药。
（4）有效整合分散细碎的农地产权，积极深化农村集体经济组织产权制度改革，分类推进农村土地制度改革。今年，上海将基本完成农村土地承包经营权确权登记进而推动现代农业的适度规模经营。
（5）围绕城市需要重点发展都市农业，扶持并培育一系列农业物联网应用示范基地，提高农业劳动生产率和农产品附加值。
2河南土地规模化经营现状与政策
河南省是全国重要的农业大省和粮食主产区。河南省用占全国1.74%的国土面积，养育了占全国747%的人口。河南省土地利用总体规划（2010-2030）中提出：
（1）鼓励和支持农村土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模经营主体长期流转。允许农户将农村土地经营权折价入股，鼓励村集体经济组织在农民自愿的情况下依法托管农户承包地，实现整组、整村集中连片流转，实施资金扶持、实施项目扶持、实行税费优惠政策等多方面扶持规模经营主体。推动规模经营主体在现代农业发展中不断做大做强。
（2）积极开展农村土地经营权抵押贷款和土地收益保障贷款试点，并对农民合作社和家庭农场的贷款利息和担保费予以补贴，并逐步扩大农业保险覆盖范围。在土地流转过程中要坚持自愿有偿，坚持土地自愿流转，流转收益归农户所有，加强监管，保证农地农用，坚守农地农用的底线。
（3）加大了土地整理复垦开发补充耕地力度，减缓了耕地下降的态势。
（4）大力保护生态环境，加大对水土流失、土地污染的防治力度，提高土地资源可持续利用能力。
（5）适当增加园地。稳定平原区园地面积，利用浅山、丘陵区荒坡地等适当集中发展园地。
（6）加快粮食生产核心区建设。
3四川土地经营规模化现状与政策
为提高土地资源的利用效率，加快土地流转，实现土地规模化经营，进而实现农业现代化，四川省根据本省的情况，在四川省土地利用总体规划（2010-2030）中制定出如下政策：
（1）综合治理水土流失，有序推进土地整理复垦。
（2）为盘活农村集体资产，四川省成都市重点推进农村集体资产股份制改革试点，农民持股分红。
（3）加强耕地抗灾能力建设，减少自然灾害损毁耕地数量。
（4）省农业厅日前与人民银行成都分行等联合印发《四川省农村土地流转收益保证贷款暂行办法》，四川省出台《农村土地流转收益保证贷款试点工作方案》，向农业企业、专业大户、家庭农场、农民合作社、农村集体经济组织等新型农业经营主体的农业生产经营活动提供贷款，以保障其在农业生产经营中对资金的需求。
（5）推广先进适用农机装备和技术，为现代农业的发展提供技术支持。
（6）推进国家现代农业示范区建设，在推进国家现代农业示范区建设时，四川省苍溪县推出重点工作责任清单制，明确责任主体、强化责任落实、严格督查考核，2015年，全县新建成万亩现代农业园区3个，优质粮油1万亩。
4辽宁省土地规模化经营现状与政策
截止到2013年年底，辽宁省土地承包经营权流转面积达到811.7万亩，占家庭承包面积的16%，比上年增加了64.3%。为拉动当地农业的发展，实现规模化经营，辽宁省政府在土地利用总体规划（2010-2030）中制订了以下政策：
（1）辽宁省多形式引导、规范化推进土地经营权有偿转让，大幅释放黑土地产出效益，促进农民多渠道增收。
（2）引进、示范、推广保护性耕作技术拯救黑土地，截止2014年7月，适合本省玉米生产的保护性耕种技术体系已初步建成，示范推广面积超过600万亩。
（3）竞价流转，让农户利益最大化。
（4）为了解决新型农业经营主体扩大规模后的资金“瓶颈”问题，沈阳、锦州、铁岭和昌图县已经开始“试水”农村土地承包经营权抵押，为这些地区的新型农业经营主体解决资金难题提供了一条出路。
5各地完善土地规模化政策的路径
像上海市这样，人多地少，耕地资源有限，土地资源肥沃，高科技发展水平高，拥有大量人才的省份，应结合规模经营的推行实现农业现代化，发展新型农业，加大在农业方面的技术投入力度，实现高产高效农业，培育农业产业化龙头企业。如上海市正在进行的“互联网+”农业，应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，对农业进行全程跟踪以保障粮食安全，推动农业全产业链改造升级。
像四川省这样，气候复杂、地势复杂，耕地资源不丰富，经济欠发达地区，城乡二元结构突出，这类地区现阶段还不宜通过规模经营来追求农业现代化，但是也可以通过规模经营来进行农业的综合开发（如四荒开发），通过效益型农业的发展来增强农业的基础地位。同时应加快第二、三产业的发展，鼓励农村剩余劳动力的转移，减少对土地的依赖。
像河南省这样的粮食种植大省，非农经济得到了不同程度的发展，但人口多，农业发展的人口压力仍较大，应鼓励和支持农村土地向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业等规模经营主体长期流转，以提高劳动生产率，同时加快农村剩余劳动力向非农产业的转移，促进土地的流转和集中。
像辽宁省这样土地肥沃，耕地资源丰富的地区，应大幅的释放土地的产出效应，对农业资源广度和深度的开发上进行规模经营。辽宁省区域农田污染严重，土壤重金属含量严重超标，部分地区还出现了海水倒灌，农田盐渍化。可采用轮作休耕的方式，恢复土壤肥力，提高土地产出率。同时与大专院校、科研单位开展技术合作，攻克科技难关，加大农业科技创新，优化品种结构和质量，为农业适度规模经营发展开拓道路。