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党的十七大对新农村建设和加强农村卫生服务网络提出了要求,新农村建设是一个系统工程,涵盖了生产生活和社会发展的各个方面,农村医疗卫生事业的建设与发展是新农村建设的重要内容。作为最早试点推行新型农村合作医疗制度(以下简称“新农合制度”)的东部省份之一,河北省以原有的农村合作医疗制度为模板,建立起了一套成功的合作医疗体系,在农民中间显然受到了普遍的欢迎,但不可否认的是其运行过程中也存在着一些明显的弊端和不足之处,这些问题必须及时加以纠正和解决,才能更好的促进新农合制度的良性运转。为更全面的认识新农合制度的现状及存在问题,笔者于2009年7―9月对河北省保定市部分地区新农合制度实施情况进行了问卷结合访谈调查,以便探讨新农合制度及其可持续发展的有关问题。
一、调查结果分析
(一)对新型农村合作医疗保险制度的认知情况和了解途径
农民对于新型农村医疗合作制度的了解,多来自于电视广播等媒体,占到被调查人群的57.7%,由村干部上门宣传的占到24.8%,其中年轻人多是通过网络详细了解,而年纪较大的中老年人多是通过传统渠道比如村干部上门宣传来了解新农合。
(二)参加新型农村医疗合作的情况与欠缺方面
被调查人群中,97.6%的农民表示愿意明年继续参合,农民认为新农合这项制度好,感受到了切实的利益。河北省实施新农合这几年来,报销比例和范围逐年调整,报销的药物目录已全部纳入政府价格管理范围,报销程序也在逐步完善中,但是对于农民来说,有的时候报销程序仍显繁琐。首先是农民对于报销程序的不了解,不清楚报销范围,更不清楚应该需要哪些凭证才能报销,其次是定点医院与上一级医院之间的手续转接问题没有得到很好的解决,再次就是报销程序的经办人员没有把工作做到位,公共服务方面有所欠缺。
二、对新型农村医疗合作制度的评价和建议
(一)对新型农村医疗合作制度的评价
在实际参合模式方面,60.3%的人更偏好“保大病”,并希望能够定期安排体检,从经济学角度讲,定期体检可以起到防患于未然的作用,从长期来看是有利于新型农村合作医疗制度的发展和运行的。
在资金管理方面,70%以上的人并不清楚资金的运作情况,许多农民认为资金管理应该交由政府管理运作而非委托基金公司或其他私人机构。
三、完善新农村合作医疗制度的对策
(一)进一步深化宣传
(二)建立健全与新型农村合作医疗制度相配套的农村医疗卫生服务体系
合理调整农村定点医院布局,加强对定点医疗机构的监督与监管,调节医患关系,规范服务行为,提高服务质量,增加农民对医院的信任度。进一步完善新农合基本用药目录,要求临床医生熟练掌握用药目录,做到用药合理、经济,履行用药告知义务,以使群众对医疗状况知情。
(三)进一步简化报销手续,提高保障水平,确保农民参合积极性
新型农村社区有四个主要特点：一是布局要科学合理，功能齐全，形态和建设方式要有全新的面貌；二是要节约土地；三是要成为为周边生产、生活服务的中心；四是要被纳入新型城镇化的范畴。《意见》强调“加快新型城镇化进程，带动‘三化’协调科学发展，服务中原经济区建设，促进新型农村社区集聚式发展”。这就体现了新型城镇化发展的本质要求。
二、新型农村社区的集聚式发展
关于对“新型农村社区的集聚式发展”的理解，我们还是要结合实际工作，从河南省的实际情况出发进行理解。我们的理解是：把一些分布零散的旧村庄迁并整合在一起，按新型城镇化的要求集中建设以居住为主，基础设施、公共服务设施配套的农村居住小区，就是新型农村社区的集聚式发展。从有利生产、方便生活的角度出发，应该是相对集聚。平原区，城市郊区集聚程度要大，山区、丘陵区等集聚程度要小；用地适宜且有条件的地区集聚程度要大，用地等条件差的地区可能集聚程度要小，这是正确理解新型农村社区集聚式发展的前提。当然这里应杜绝一点儿都不集聚的想法。一点儿都不集聚不符合未来的发展方向，是一种完全错误的想法。
三、新型农村社区集聚式发展的基本思路
根据河南的实际情况，考虑有利生产、方便生活的原则，山区和丘陵区每个行政村可以考虑建设2～3个集聚式发展的农村社区。平原区行政村可以考虑一个行政村建设1～2个集聚式发展的农村社区；有条件的地区，无论是山区、丘陵或平原区，可以一个行政村建一个集聚式发展的农村社区，或几个行政村合并建一个集聚式发展的农村社区。这里最主要的问题是农民意愿。但必须考虑到《意见》中的总体目标，即“引导一部分新型农村社区逐步发展为特色小城镇”，成为新型城镇化发展的支撑点。由此可以看出，山区和丘陵区的集聚式发展的农村社区人口规模以500～2000人为宜，平原区集聚式发展的农村社区人口规模以5000～10000人为宜。真正体现“山区和丘陵区的新型农村社区集聚式发展要依托小城镇、工矿区或规模较大的中心村，重点对基础条件差、自我发展能力弱、不宜居住的散、小、远等村庄进行迁并；平原区的新型农村社区集聚式发展要依托城镇、产业集聚区、产业园区以及规模较大、基础条件较好的中心村，按照集中紧凑、集约用地、集聚发展的原则，加大村庄整合力度”。
四、新型农村社区集聚式发展的建设方式
从河南省的情况看，新型农村社区集聚式发展建设方式有三种：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前进行新农村社区集聚式发展最主要的建设思路。特点是容易实施，但容易出现的问题是：旧村庄的拆除工作和复耕工作缓慢，也容易出现新的变数。最终有可能导致新社区建起来了，但旧村庄却依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省内不是很多，主要特点是周期长，近期很难看到效果；另外，群众的临时安置也是个大问题。主要特点是，很容易看到旧村庄的复耕。三是边建边拆：在河南省范围内也有这样的例子，在旧村庄周边先行建设一部分社区房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特点是比较稳健。问题是建设周期过长，各项手续要反复办理，比较麻烦。
五、新型农村社区集聚式发展可能出现的问题
（一）集聚力度过小或过大的问题
应正确理解集聚力度过大过小的问题是一个相对的问题，原则是尊重群众意愿，符合“引导一部分新型农村社区逐步发展为特色小城镇的目标”。大是一个方向，小可能更多的是群众意愿。要处理两者的关系，科学合理地确定集聚式发展的新型农村社区的规模以及旧村庄的迁并力度。
（二）有利生产、方便生活的问题
有些人可能会认为人是集聚到一起了，公共服务设施配齐了，生活是方便了，可能不利于农业生产的展开。这就需要解决一个问题，农民从事农业生产的出行距离可能加长的问题，实际上这里还有一个基础设施的配套问题。河南省采取的新型农村社区集聚发展的基本思路有两条：一是河南省人口密集。社区到劳动所在地的距离并不会很远；二是我们走的一条路是一个逐步的过程：合村建社区，然后一部分社区再逐步过渡为小城镇。随着农村交通体系的完善，这些问题都会解决。
（三）进行新型农村社区集聚式发展应重视农村产业化发展问题
河南的广大农村目前的产业发展状况仍然是以农业为主，因此农业产业化的发展决定着农民的收入，而农民收入的多少，又决定着新型农村社区集聚式发展的规模和快慢程度。推进农村产业化发展是进行新型农村社区集聚式发展的关键。
农村产业化的发展有一个核心两个根本：核心是农村土地的经营方式，是建立农村土地的合作经营制度，推广农业的企业化经营模式，还是仍然停留在农民各自种好自己的责任田。两个根本是如何在县、市、乡镇建立现代农业科学技术推广体系和建立面向国际、国内的农产品信息及市场销售体系的根本问题。这是政府帮扶农村产业化发展的关键。
（四）关于进行新型农村社区集聚式发展的资金和主体问题
（五）关于新型农村社区集聚式发展的核心问题——土地问题
河南省各地进行新型农村社区集聚式发展除了政府的要求外，群众的积极性也非常高。政府如何鼓励这方面的积极性，事关新型农村社区集聚式发展的大局。我们可以考虑建立一种机制：城市的开发。城市房地产的开发必须取得建设用地指标，这些指标一方面靠国家土地整理项目获得，另一方面要从整合农村建设用地中获得，使新型农村社区建设过程中获得的用地指标在向城市转移的过程中实现价值。搞农村社区建设的集体或企业受益了，才能调动新型农村社区集聚发展的积极性，同时也解决了新型农村社区建设用地的问题。
新农合可持续发展是我国社会主义新农村建设和城乡统筹发展的内在需要，是不断优化和完善其系统结构和功能的过程。对此，本文综合运用多学科经典理论，探讨新农合可持续发展的运行环境、目标、保障以及动态反馈与调控机制，并对其分析框架和调控过程进行剖析，进而构建了新农合可持续发展的运行体系。
关键词：
新农合；可持续发展；运行体系
一、文献回顾与本文拓展
二、新农合可持续发展的运行环境
新农合可持续发展的运行环境主要由政策与法律环境、医疗卫生服务环境、资金环境、信息技术环境、社会文化环境等构成。各种环境相互影响、相互作用，从不同角度影响着新农合可持续发展。
（三）资金环境资金对新农合可持续发展极其重要，“缺钱”正是传统农村合作医疗制度发展艰难曲折并最终瓦解的原因所在。新农合的资金管理包括资金筹集、资金保管和资金支付（报销）三个基本环节。资金筹集的比例分担与顺序、资金保管的透明度与合理性、资金支付的前置条件与程序简易程度等都是新农合可持续发展的重要影响因子。
（四）信息技术环境信息技术是指完成信息收集、存储、加工、、传送和利用等技术的总和[9]，是管理标准化、规范化的核心手段。新农合可持续发展必然是现代化、信息化的管理，参合农民基本资料、医保经办机构、定点医疗机构的信息管理，参与机构之间的即时信息共享，建立在远程通信技术和计算机多媒体技术基础上的农村远程医疗服务以及系统运行过程的监控等都是新农合可持续发展必不可少的支撑，而这些都建立在现代信息技术的基础上。
三、新农合可持续发展的运行目标
（一）社会主义新农村建设视角下的新农合目标管理社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，以科学发展观为指导，加快农村全面建设步伐，最终实现农村“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主”的目标。新农合可持续发展旨在保障农民的基本医疗卫生权利、防止农民陷入“病—贫—病”的恶性循环，进而保障农民在新农村建设中发挥主力军作用。因此，新农合的可持续发展与新农村建设之间存在高度的内在耦合性（见附表）。新农合可持续发展无疑对新农村建设目标的实现具有促进作用。
四、新农合可持续发展的运行保障
（三）资金保障新农合基金基本采用个人缴费、集体扶持和政府资助的三方筹集模式。但是在许多农村地区集体组织功能缺失的情况下，演变成农民缴纳很小部分、政府资助绝大部分的两方筹集模式，造成了地方财政不堪重负，动摇了新农合可持续发展的根基。因此，地方政府应制定切实有效的措施，加快农村新型集体经济组织建设，增强其发展活力和经济实力，补齐新农合筹资短板。要鼓励和引导慈善组织积极参与新农合的资金筹集，拓展筹资渠道。探索将粮食生产补贴款作为参合资金的可靠方法，提高筹资效率、降低筹资成本。对资金的保管与支付，各地要严格按“专户存储、钱账分离、封闭运行”的准则进行；探索新农合基金保值增值途径，将单一的活期存款结构调整为“活期存款+定期存款”模式；规范报销减免程序，降低农民的报销成本。特别强调的是，资金筹集应遵循多方参与的原则，不能由政府独揽，资金的保管与支付要强调公平，否则新农合就失去了可持续发展的基础。
（五）社会文化保障受中华民族讳疾忌医传统文化的影响，我国农民的自我保健意识比较淡薄，“小病拖、大病扛”的观念在部分农民的思想中根深蒂固。因此，地方政府要通过政策宣讲、参合受益农民现身说法等宣传方式，逐步改变农民传统落后的健康观念，帮助农民树立有病早医、大病住院的医疗保健观念和疾病风险分担意识，从而切实提高其参合的积极性和主动性。一定程度上讲，三方筹资模式使农民被动参与了新农合的“合作”，进而奠定了制度的群众基础。但要使农民的合作行为由被动变主动，民主参与和民主管理的意识必须觉醒，这既是社会主义新农村建设的要求，也是新农合可持续发展的内在要求。
五、新农合可持续发展的运行调控
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不断调整放宽农村金融准入
金融是农村经济的核心，完善农村金融市场体系始终是金融改革的重要部分。此次《决定》提出：“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”这标志着降低金融准入门槛的渐进式增量改革再次发力。
近年来，降低农村金融准入门槛的政策不断出台，引发了巨大争论。一方面，有人对此持肯定态度，认为增量改革能够有效改善我国的农村金融生态系统，同时，在农村发展中小银行是为中小企业提供金融服务、优化金融结构的必要条件，有助于构建合理多元的金融体系层次。另一方面，也有人对此提出质疑，认为制度缺失导致金融增量改革无法达到预期效果，民间金融正规化也面临着内部发动力量不足、外部推动容易异化的问题和风险。
降低金融准入门槛从根本上是为了缓解我国农村地区金融供给不足、银行业金融机构网点覆盖率低的困境。但是，新型农村金融机构在发展中也出现了一些问题。按照银监会计划，2009～2011年间要发展1294家新型农村金融机构，而计划结束时，银监会批准组建的新型农村金融机构仅有782家，其中村镇银行726家，资金互助社46家，贷款公司10家。数量目标仅实现六成，且村镇银行一家独大，占比达92.8%。另外，新型农村金融机构在经营过程中，还出现了流动性困难、监管难以达标、“支农支小”政策初衷难以实现等问题，发展陷入了数量和质量“双缺失”的困境。
新型农村金融机构的发展为何会陷入如此困境？新形势下金融准入政策改革会对农村金融组织产生哪些影响？下文将从“金融排异”的视角，对放宽准入后新型农村金融机构的发展现状进行回顾和分析，进而对新形势下新型农村金融机构改革的未来趋势做出展望。
数量与质量“双缺失”困境
新型农村金融机构的出现在一定程度上填补了农村金融服务空白，提高了所在地区的金融普惠化程度。国家在财政、政策等方面对新型农村金融机构给予了很大支持。国家财政部2013年11月11日的数据显示，2012年度中央财政拨付的农村金融机构定向费用补贴资金达41.05亿元。然而，截至2012年年底，银行业金融机构涉农贷款余额为17.6万亿元，而新型农村金融机构包括涉农贷款在内的总贷款余额只有2347亿元，约占前者的1.3%，很难缓解农村信贷市场资金供给不足的困境。在新型农村金融机构发展过程中也出现了不平衡，村镇银行一枝独秀，贷款公司和资金互助社被“边缘化”和“山寨化”。放宽准入时所期待的鲶鱼效应、汤水效应并未出现，新型农村金融机构反而变成了“盆景金融”，仅成为农村金融体系的一道风景，无法解决农村金融服务缺乏的实际问题。
村镇银行一家独大，地区分布不合理
2006年底，银监会颁布实施《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，鼓励各类资本设立主要为当地农户提供金融服务的新型农村金融机构，首批试点选择在甘肃、湖北等六省。截至2007年10月，共成立了12家村镇银行，占成立的新型金融机构数目的50%。试点结束后，银监会扩大了准入政策的试点范围，31个省、市和自治区均可成立新型农村金融机构。与试点阶段相同的是，村镇银行继续受到青睐，表1整理了2013年年初全国799家村镇银行的地区分布情况。
从表1可以看出，虽然照顾了地区均衡，但东部和中部后期增速飞快，东部数量明显多于中西部。虽然国家政策有“东西挂钩、城乡挂钩、发达与欠发达挂钩”的强制措施，但是村镇银行仍呈现明显的“嫌贫爱富”特征。将表中的数据和截至2010年底的对应数据进行比较，中东部地区村镇银行的设立数量增幅达到100%，而西部地区增幅只有50%，设立伊始就出现了意图“支农”而实则“离农”的问题。除了资金互助社大多设立在乡镇和村以外，村镇银行和小额贷款公司基本上都设在城区或郊区。在服务对象方面，为了降低风险、增加盈利，新型农村金融机构也有偏离农村农户群体的趋向。当前，许多新型农村金融机构都无意“高风险、高成本、低收益”的三农服务，纷纷将目标转移到贷款金额较大的小企业及高收入群体，偏离了设立时的初衷。另外，就目前情况看，村镇银行已进入到快速稳定的发展轨道。资产规模不断扩大，风险总体可控，经营可持续性稳步提升，而真正设立在农村的资金互助社的发展却陷入泥淖。
随着支农主力军农村信用社的商业化，合作式的正规农村金融组织逐渐淡出。作为合作金融组织，资金互助社对普遍存在的小农经济具有重要意义。如何引导活跃的民间资本走向正轨，发挥合作金融在农村基层的优势，是亟须探讨的问题。
三重金融排异
新型农村金融机构目前出现的“盆景金融”现象，原因在于金融组织体系、金融监管体系和农村社区这三个金融领域对新型农村金融机构产生的三重金融排异。
监管体系对新型农村金融机构的监管排异
从监管者来看，一方面市场上有放宽金融准入门槛的需求，另一方面还要保证风险可控和商业可持续性，两者的矛盾在成本收益计算下更加突出。银监会2012年的年报显示，截至2012年年底，银监会系统员工总数23838人，其中监管办事处员工3957人，占总员工人数的16.6%。而2012年全国县级区划数为2853个，平均每个县工作的监管办事处员工仅为1.39人。因此目前银监会在每个县设置一个4人左右的监管办事处对新型农村金融机构进行监督管理，也仅限于准入监管，很难对辖域内所有新型农村金融机构的实际运营、风险控制等方面进行监管。新型农村金融机构服务对象的特质性风险较大，难以产生稳定的现金流，盈利能力也较弱，同样对一个正式金融机构进行监管，新型农村金融机构的单位监管成本更大。银监会2011年的披露显示，在2004年至2010年的7年间，银监会向商业银行收取机构监管费和业务监管费共计385.69亿元，但对三类新型农村金融机构暂免征收监管费。没有监管收益，从成本收益计算的角度，监管机构对新型农村金融机构的监管很难有积极性。
银监会和人民银行分别对新型农村金融机构的成立和业务基础设施建设（如支付结算、同业拆借）负责。二者在实际监管工作中，存在监管重复和利益冲突等问题。面对新型农村金融机构较高的监管成本和较快的成长速度，监管体系在自身权责不明确和经济理性的考虑下，要么限制准入、带来准入排异，这是三年规划数量目标只完成六成的主要原因；要么基于“风险可控和商业可持续性”的原则，选择设立较为方便监管的新型农村金融机构，这是村镇银行一家独大、贷款公司和农村资金互助社发展疲软的主要原因。作为被监管者，新型农村金融机构也面临着矛盾的局面：一方面正规化监管意味着需要缴纳各种费用，如存款准备金、提取坏账准备，提高了运营成本；另一方面又希望在法律、制度环境成熟度不高的情况下，通过进入监管体系得到“免死金牌”。监管主体更有主动权，可以选择“计划准入”，而非“市场准入”，带来了明显的监管排异。
组织体系对新型农村金融机构的组织排异
经历数次改革，我国农村形成了政策性、商业性和合作金融分工协作的金融体系。农业发展银行作为政策性金融机构，主要是办理粮棉油的购销储备等；商业性金融机构包括中国农业银行和邮政储蓄银行，其中后者有着广阔的基层网点，但由于是中国邮政集团全资所有，银行股权结构单一，业务品种匮乏。农村信用社长期背负“合作制”的名义，但事实上早已不是合作制的金融组织，银监会明确表明“从2011年开始，五年内完成农村信用社的股份制改革”，作为支农主力军，农村信用社也将逐步走向商业化道路。
农村社区服务对象对新型农村金融机构的社区排异
内生于农村社区的资金互助社，受到的社区排异程度较小，可以更方便地为所在地的农户提供融资服务。但是，由不同主体设立的资金互助组织参差不齐，影响了监管机构对农村资金互助社的审批，其正规化进程并不顺利，生存环境令人担忧。笔者曾调查多家专业合作社资金互助部，多数资金互助部非常愿意正规化，认为正规化有利于提高人们的认同度，进而拓展融资渠道，规范合作社运营。但是在目前无法得到金融许可证的情况下，日趋精英化的资金互助组织更多依靠当地政府的力量，通过精英和政府的合作，实现资金互助组织的合法化，社区排异的问题也开始显现。
发展普惠金融，舒缓金融排异
扩大金融业对内对外开放，发展普惠金融
建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制
2013年6月，中国人民银行在其的《2013年金融稳定报告》中明确表示，我国推出存款保险制度的时机基本成熟。为确保金融市场安全高效运行，完善金融监管机制，《决定》中明确提出要“建立存款保险制度，完善金融机构市场化退出机制”。作为商业机构，银行也可能会出现破产和倒闭的现象，这就需要存款保险制度来保障存款人利益。对于新型农村金融机构，存款保险制度可以有效缓解社区排异造成的吸储难题。笔者对浙江长兴联合村镇银行的调研发现，当农民能够通过新型农村金融机构获得贷款机会时，他们会积极参与，但当被问及存款意愿时，他们还是更愿意到信用社或者农业银行存款。这种现象表明，农民仍然不信任新型农村金融机构。如果建立了存款保险制度，明确了金融机构市场化退出机制，当法定可以吸收存款的新型农村金融机构出现经营危机或者倒闭风险时，就可以从存款保险机构得到救助，或者依法破产退出，这都能保证存款人的利益不受损失，同时也可以维护银行的信用，提高人们对新型农村金融机构的信心。
鼓励农村发展合作经济
正规化的合作金融形式逐渐淡出已是事实，如何培养农村合作组织发展、合理开展信用合作就成为关键。《决定》鼓励农村发展合作经济，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。这为新型农村金融机构（尤其是农村资金互助社）的发展提供了新的思路。事实上，由地方政府和农民自发设立的，在民政部门登记为农民资金互助合作社或者在工商部门登记为农民专业合作社，而实际却开展资金互助业务的资金互助社早已存在。这种在合作社内部的互助型金融组织奠定了合作金融从民间自下而上发展的基础，不仅填补了由于正规化金融合作组织退出造成的空白，还为民间资本发展合作金融提供了可行的方式。
建立健全社会征信体系，赋予农民更多财产权利
信用体系一直是农村金融体系建设的重点。截至2011年年底，共有1.4亿农户建立了信用档案，9300万信用农户得到评定，8100万农户获得贷款，余额达1.5万亿元；20多个省（市）与100多个区（县）开展了中小企业和农村信用体系试验区建设。建设有效的信用评价体系可以改善当地的信用环境，为企业、个人和金融机构了解农村的信用状况提供渠道。对于新型农村金融机构，通过信用体系建设可以有效降低信息搜集成本，避免借贷人的道德风险和逆向选择带来的损失；对于农民个人，通过宣传、教育和舆论监督等手段可以提高农民的诚信意识。《决定》还表明，将“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，这将有效改善农民贷款时缺乏抵押物的情况，提高了农民获得贷款的可能性，也降低了新型农村金融机构放贷的风险。
由金融排异走向金融普惠
放宽农村金融市场准入后，新型农村金融机构未能按照预期解决金融支农问题，反而在发展过程中出现了质量和数量的“双缺失”，这是金融监管体系、金融组织体系和农村社区对新型农村金融机构产生“金融排异”的结果。当前改革新形势下，新型农村金融机构的发展方向逐渐明晰，在继续放宽农村金融准入的基础上，建立存款保险制度、发展合作经济、健全信用体系等改革措施，将引导新型农村金融机构走向良性发展的道路。
因此，新型农村金融机构应正确定位自己的服务群体，村镇银行和贷款公司的门槛应高于资金互助社，客户定位可扩展到县域、镇域的中小型企业；而资金互助社则应定位为所在的农村社区，在合理的信任半径下更好地发挥自身优势。同时，监管体系应坚持“严监管、宽处理、促发展”的原则，对新型农村金融机构实施分类监管。政府也应加大政策扶持力度，除了为新型农村金融机构提供财税政策、保险政策等方面的扶持外，还应拓宽新型农村金融机构的融资渠道，鼓励新型农村金融机构从大中型金融机构拆借资金，建立大中型金融机构向新型农村金融机构批发贷款的机制。此外，还要允许新型农村金融机构之间的合作，真正实现农村资金为“三农”所用。
关键词：潍坊滨海经济开发区；农村社会保障；制度建设；措施
（一）社会保障制度的概念
一般而言，所谓的社会保障制度指的是国家借助于立法与行政等措施来设立的保护社会各成员基本生活安全的项目综合。具体而言，社会保障制度是为了维护国家的经济与社会的稳定，根据保护与激励相互统一的原则，针对于公民在面临年老、疾病或者是遭受灾害而面临的生活困难的情形下，通过对国民收入的分配与再分配工作，政府根据收入分配的情形，来对这些满足条件的公民分配一些必要的物质帮助与社会服务，进而来保障公民的基本生活的一种制度。
（二）农村社会保障制度的概念
所谓的农村社会保障制度，指的是其面向的对象是农村的居民，在农村推动的一种社会制度，本质上还是隶属于社会保障制度的范围。通常来说，农村社会保障制度被界定为是一种国家或政府主导的行政行为。国家或政府为了维护经济的发展与社会的安稳，针对于农村居民在伤残、失业、疾病或者是面临生活困难等等情形下，由政府和社会来共同参与组织调配，给困难农民物质支持，从而来维系农民的基本生活的一种社会保障制度。
二、经济开发区社会保障制度建设的现状与不足之处
（一）农村社会保障的水平较低
从当前来说，我国农村社会保障制度主要是针对于弱势群体的救济和扶持，包括对受到自然灾害威胁的灾民的救治与安置。当前，我国针对于一般农民的社会保障制度以及养老制度等还不够完善。随着新农村建设的推进，农村经济有了极大的发展，但是由于对社会保障制度的认识水平不足，无法从多方面、多层次来提高农村社会保障的水平，使得农村的社会保障与城市相比差距大，且发展极不平衡。现有的农村社会保障制度，只是一时扶持农民的生活，并不能够从根本上来保障农民的生活。潍坊滨海经济开发区近几年来不断提高对社会保障制度的资金支持力度，但是从整体上来看，整个资金的规模还不足以满足群众的意愿，做到足额的保证。除此之外，随着经济的发展，物价总体水平不断上升，但是农村社会保障体系的补助资金并没有呈现出相应的增长，这样，不仅无法满足保障群体的生活，反而会使得他们的生活水平下降，基本生活出F问题。
（二）社会保障体系不够完善
（三）社会保障的资金不够充足，渠道较少
农村社会保障资金是否充分会直接影响着社会保障制度实施的效果。通常来说，社会保障制度运行的资金主要是来自财政的专项拨款、社会组织的筹集以及个人的缴纳等三个方面。长久以来，我国在农村社会保障制度的财政支出上十分有限，在一定程度上影响着社会保障制度的实施。而社会单位组织对于农村社会保障的支持并不积极，不愿意提供大量的资金来帮助农村经济发展。对农民个人来说，由于收入水平有限，在一定程度上也无法支撑自己去缴纳多余的款项，进而使得农村社会保障的资金面临紧缺的情况。这种情况普遍存在于我国农村地区，即便对于经济开发区来说，社会保障制度的资金仍不丰裕，这也是实施时面临的一大难题与挑战。
三、解决潍坊滨海经济开发区农村社会保障制度不足的措施
（一）拓宽资金筹集的渠道，提高农村社会保障的标准
面对农村社会保障制度资金不足的问题，就需要有关部门与政府能够意识到这一问题的严重性，拓宽社会保障制度资金筹集的渠道，增加资金的投入量。一是，对经济开发区的政府来说。要增加对农村社会保障制度的财政投入比例，用财政拨款来满足资金的需要。二是政府还需要开展多种方式的筹集资金活动，鼓励企业、社会组织提高对社会保障制度参与的积极性，如通过募捐、赞助等等形式来吸引资金。三是从农民个人角度来说，要通过政策、技术支持等工作，来增加农民的收入，进而增强农村社会保障体系的建设力度。另外，潍坊滨海开发区政府在增加对农村社会保障工作资金投入的时候，还需要借助于政府性文件，颁布有关的条例，提高农村社会保障制度的标准，从而使得农村社会保障制度能够发挥出效用，保障农民的基本生活。
（二）加强对农村社会保障制度的宣传工作
从当前来说，要提高经济开发区农村社会保障制度的实施成效，就先要强化对社会保障制度的宣传工作，提高农民的社会保障意识。如果有关的社会保障政策不能及时准确的传达给农民，让农民了解政策的内容，则容易出现农民对政府、对社会保障制度不信任的情况，从而影响社会保障政策在执行中的效率，而有关的社会保障政策也会失去推行的意义。所以，应当加强社会保障制度的宣传工作，强化善法教育，提高广大农民对自身权利的认识，提高他们维护自身合法权益的意识。并积极采取各项措施，来调动农民参与社会保障工作的积O性，在宣传的时候，要采取多种方式同时进行，如广播、报纸、电视等方式或者是深入到农民家中进行深层次的交流等，以提高农民对农村社会保障制度的理解程度，提高他们的接受能力，进而提升农村社会保障工作的实施效果。
（三）完善农村社会保障的管理机制
为进一步提升农村社会保障工作的效率，发挥出社会保障制度的作用，就要从管理机制入手，改善管理中存在着不足之处。对于农村社会保障制度来说，在具体的社会保障工作中需要有统一的规划与管理，并且还需要细化社会保障之策实施中的细则，使之在实施中能够更加明确。此外，还需要完善管理的监督机制，发挥监督的效用，构建出完善的社会保障体系。对于经济开发区来说，就要将农村的最低生活保障、新型农村保险以及新型农村合作医疗等工作统一的集中到同一个部门中，将原有的多头管理的模式转化为单一管理，进而提高管理的效率。
四、结语
从当前来说，潍坊滨海经济开发区的农村社会保障制度虽然取得了一定的成效，在一定程度上保障了农民的基本生活。但是，农村的社会保障工作还存在着一些不足之处，如社会保障体系不够完善、资金不够充足等，这极大的影响着农村社会保障工作的顺利进行。为此，就需要从这些方面入手，采取多种措施，如拓宽社会保障工作资金的筹集渠道，完善有关的管理机制，加大对社会保障制度的宣传力度，从而有效提升社会保障制度的水平，促进经济开发区的经济发展。
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关键词：新型农村金融；SWOT分析；民间资金
中央多次提出推动农村地区民间资金进入金融服务领域，通过参股、设立和组建新型农村金融机构，激活农村金融市场，构建多元化、广覆盖、可持续的农村金融体系。在此背景下，以村镇银行、贷款公司、资金互助社和小额贷款公司为代表的农村新型金融机构得到了快速发展。本文通过其进行SWOT态势分析，探寻新型农村金融机构的可持续发展战略。
一、新型农村金融机构的产生与发展
为解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，2005年开始，中国人民银行在山西、四川、陕西、贵州和内蒙古五省(区)开展商业性小额贷款公司试点，拉开了农村金融组织创新的序幕。2006年，中国银行业监督管理委员下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准人政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，并选择在四川、内蒙古、甘肃、青海、吉林和湖北等六省(区)农村地区开展试点，提出在农村地区组建村镇银行、农村社区性信用合作组织(农村资金互助社)和贷款公司等三种类型的新型农村金融机构；2007年10月，试点范围扩大到全国31个省份。2008年，银监会、人民银行共同的《关于小额贷款公司试点的指导意见》，具体指导和部署各省市开展商业性小额贷款公司试点。2009年中国人民银行的《金融机构编码规范》中，明确将小额贷款公司纳入金融机构范畴。
据中国人民银行《中国农村金融服务报告(2010)》显示，截至2010年末，全国共组建新型农村金融机构509家，其中已开业395家(村镇银行349家，贷款公司9家，农村资金互助社37家)，筹建114家。设立小额贷款公司达到2451家，比上年末增加1280家；贷款余额1975.05亿元，比年初增加1201.8亿元。截至2010年11月末，全国有30个省份实现乡镇金融服务全覆盖，有10个省份实现乡镇金融机构全覆盖。
二、新型农村金融机构的SWOT分析
(一)村镇银行
村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。村镇银行可经营吸收公众存款，发放短期、中期和长期贷款，办理国内结算等业务。
优势(strength)：由金融机构作为发起人，具有起点高、产权清晰的特点，可以保证其按商业银行经营模式开展经营活动，有效防范违规经营风险；按现代企业制度构建一级法人机构的村镇银行，结构扁平化，决策链条短，能够根据区域经济发展状况创新金融产品，按照市场化原则开展经营；在贷款利率上具有较大的灵活性，为其细分市场、开展差异化服务、构建核心竞争力提供了成本覆盖可能；可以借助发起银行的IT资源，减少信息投入成本，加快信息化建设。
劣势(Weakness)：多数农村地区属于经济欠发达区域，农业产业弱势明显，风险偏大，盈利空间较小；村镇银行机构小型化、业务分散化、存贷款结构不对称等，业务竞争力不强；人力资源缺乏，专业化管理与低成本运作矛盾突出。
机会(Opportunity)：市场准入门槛较低，为金融机构扩张业务范围提供了宽松的政策支持；国家政策支持和引导，财政贴补等优惠政策较多；央行支农再贷款等为其发展提供了部分后续资金支持。
威胁(Threat)：相对建立直接管辖的分支机构，发起银行积极性不高，特别是大型金融机构发起、设立村镇银行意愿不足；政策的连续性有待考验；村镇银行业务与网点延伸到农村村镇与规模效益背离。
通过对村镇银行的SWOT分析，笔者认为应该按照S-O的发展战略(见图1)，即增长型战略规划村镇银行的发展，依靠自身的优势去抓住外部机遇，利用对当地中小企业的信息优势积累，采取金融服务的差异化竞争策略，参与到市场机会的竞争中去。在当前的政策支持下，要大力引导现有金融机构组建村镇银行，特别是通过组建村镇银行总部、建立区域性的总分行制村镇银行等模式，引导大型商业银行进军农村金融领域；同时，在村镇银行定位上，要根据村镇银行经营管理层的风险偏好、价值取向和区域社会经济发展决定，将客户群体定位于国家产业政策鼓励发展、具有自身特色和市场发展前景、资信良好的农村地区小企业客户群。
(二)贷款公司
贷款公司：指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。贷款公司主要经营各项贷款、票据贴现、资产转让等业务。
优势(strength)：发起银行全资子公司，产权清晰，结构简明。
劣势(Weakness)：对发起银行要求较高，总资产50亿元以上且公司治理良好，内部控制健全有效；“只贷不存”限制商业银行发起组建。
机会(0pportunity)：市场准入门槛低(注册资本50万元以上)；享受中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金。
威胁(Threat)：商业银行发起意愿较低，目前仅有8家。
在对贷款公司的SWOT分析中，笔者认为其市场前景并不乐观，银行业金融机构对发起组建全资贷款公司的认可度不高，因此，对其实施W-T战略，即防御战略，逐步退出新型农村金融组织体系。事实上，贷款公司在组建与经营管理上，远没有小额贷款公司灵活，加上对其实施审慎性监管，商业可持续性一直受到社会各界的怀疑。
(三)农村资金互助社
农村资金互助社指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿人股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。农村资金互助社以吸收社员存款、发放社员贷款为主要业务。
优势(strength)：从市场定位上，资金互助社以合作与互助为基础，具有明显的合作金融特色；从市场细分上看，资金互助社能够满足农户信贷需求的额度小、多样性和灵活性特点，是适合农村地区信贷的重要金融形式；从经济效益上看，资金互助社通过“熟人信贷”有效降低风险，信贷交易成本较低。
劣势(Weakness)：资金短缺，规模较小，难以达到资金保本边界；不难设立分支机构，难以形成服务网络，缺乏系统组织体系支持；与其他银行业金融机构的合作与资金批发、拆借渠道不畅。
机会(Opportunitv)：市场准入门槛低；农村经济的快速发展，特别是农村经济组织化程度的提高，为农村资金互助社提供了有效的载体；国家支持农民专业合作社开展多样形式的信用合作。
威胁(Threat)：实施审慎性监管，经营成本上升，对于不以盈利为首要目的的合作金融而言难以承受；缺乏专业的合作金融法规，现有的《农民专业合作社法》尚未提及信用合作；在防止互助社办成农村信用社“第二”或者农村基金会上，监管政策尚不明朗，监管者对资金互助社的发展持保守态度。
在对农村资金互助社的SWOT分析中，笔者认为其市场前景也不容乐观，经营成本偏高、资金筹资渠道狭窄是其发展的主要障碍。在对众多农村合作金融案例研究中，笔者认为当前农村经济中已具备了开展资金互助与信用合作的基础，特别是农民专业合作社的快速发展为信用合作提供了操作平台与载体。但目前由于信用合作的规模偏小和非盈利性，应该实施“W-O”发展战略，即扭转战略模式。通过政策支持和资金引导，鼓励农民专业合作社开展多种形式的信用合作，依靠其生产合作的内生力推动信用合作的发展，实现生产、信息、资金的互动与共赢，而不用急于向农村资金互助社改造和转化。
(四)小额贷款公司
小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，只经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司实行“只贷不存”，严格地说只能属于准金融机构。
优势(Strength)：是目前民营资本进入金融业的主要渠道；小额信贷需求旺盛，市场广阔；公司治理结构短平，经营灵活，能够有效增加农村信贷投入，推动竞争性农村金融市场的形成。
劣势(Weakness)：只贷不存，后续资金难以保证；风险控制能力有待提升；身份与性质有待规范，法律法规还不健全。
机会(Opportunity)：由各省市负责审批与管理，得到地方政府部门的推捧与支持；有机会改造为村镇银行、金融公司等正规金融机构；部分省市可以享受到新型农村金融机构定向费用补贴资金。
威胁(Threat)：发展方向尚不明了，改造为村镇银行要放弃投资者的控制权，限制了小额贷款公司的积极性；监管意见尚不明确，先经营、后规范有可能造成行业发展大起大落。
通过对小额贷款公司的SWOT分析中，笔者认为其市场前景广阔，是目前新型农村金融机构中最具活力的一类，但资金筹资渠道狭窄、发展方向不明也限制了其发展的可持续性。对此，笔者认为在小额贷款公司的发展规划上，可以采取两种策略，一是按“S-O”即增长战略，通过大力引导和支持，鼓励更多的民间借贷资本“阳光化”，为农村地区的经济发展提供更多的资金支持；二是按“S―T”发展战略，即多种经营战略，适当扩大小额贷款公司的业务范围，如开展中小企业咨询服务、委托贷款业务等，在风险可控的前提下使之能够经营更多的信用产品，增强其可持续发展能力。
三、对新型农村金融组织可持续发展的建议
通过SWOT方法，本文提出对村镇银行实行增长战略、贷款公司实施防御战略、资金互助社实施扭转战略、小额贷款公司实施增长战略和多元经营战略的思路。基于此，笔者认为，“十二五”期间我国发展新型农村金融可以分为两步走：
[1]张雪娥，发挥政策在新型农村金融机构发展中的作用[J].市场论坛，2009，(8).
[2]赵天朗，关于新型农村金融机构若干问题的深层思考[J].华北金融，2010，(1).
[3]年志远，马宁，我国新型农村金融机构制度安排的缺陷及其完善[J].经济纵横,2009,(9).
[4]曹书华，陈菁菁，小额贷款公司SWTO分析及可持续性研究[J].企业导报,2010,(2).
[5]秦汉锋，新型农村金融机构的制度变迁与演进[J].中国金融,2009,(23).
[6]人民银行宿迁市中心支行课题组，新型农村金融机构可持续发展问题研究――以宿迁市为例[J].金融纵横,2009,(3).
扎实做好新形势下农村金融服务工作
在新形势下如何做好风险控制，在刚才的专题上有很多专家已经谈到了，在这里我只说怎么做好农村金融服务工作。
积极贯彻落实国家振兴经济政策。农村中小金融企业在有效控制风险的前提下，加大投放，加大支农的力度。
及时谋划部署农村金融机构服务工作。围绕农业产业链细分农业市场客户群，认真论证业务发展的特点，加强市场营销，牢牢占领农村市场。在风险防控情况下，做自身能够接受和识别的业务。
大力推进金融产品服务创新。从银监会来讲，凡是有利于改进支农服务的方法和方式，都要大力推荐。凡是支农服务创效明显的机构，都予以大力支持。
营造良好的外部环境，建立长效扶持机制。我国目前城乡二元结构非常明显，农民是弱势群体，农业是弱势产业，从客观上讲，这与金融机构商业化经营目标确实存在一定的矛盾。为此需要积极借鉴国际上有效的经验和做法，积极协调出台各项扶持政策，综合发挥货币政策、财税政策和监管政策的扶持作用，要研究落实十七届三中全会提出的综合运用财税杠杆和货币政策工具，引导更多信贷资金投向农村的政策目标。适时、适度调整准入门槛，吸引符合条件的资金去农村投资，鼓励符合条件的农村金融机构按照市场的运作投资、收购、兼并、重组农村金融机构，提高农村金融体系健康度的同时，加大对西部农村金融的投入。加大对银行业犯罪打击的力度，从严打击逃废债行为，加强信用村、信用镇的建设，尽快建立覆盖所有农户和农村企业的征信体系，积极推进信用
文化建设，引导农村中小金融机构配制优质的企业文化。
规范发展新型农村金融机构
从许可要求来看，已经纳入2008年第3号规章，但只有国务院规定的试点地区才可以参与。关于新型农村金融机构下一步工作，我们目前主要五方面推进，第一是主要争取通过三年的努力跟现有农村金融机构一起实行县乡镇基本覆盖。2007年公布的数字空白乡镇是2688个，银监会目前对2688个乡镇进行了摸底调查，其中有40%是通过现有金融机构的延伸服务来实现，还有将近10%～20%是通过2008年以来金融机构到空白乡镇增设网点方式实现的，还有个别的地方确实是不具备商业可持续的问题，这一点应该通过国家政策扶持来实现的。第二是加强推进，如期完成第二阶段的试点任务。第三是加强宣传，积极引导各类资本参与试点。第四是加强协调，努力营造良好的试点工作范围。第五是加强监管，切实防范金融风险。
关键词:新农村村镇银行发展对策
一、村镇银行概念和兴起原因
(一)村镇银行概念
银监会的《村镇银行管理暂行规定》中对村镇银行概念作了界定,村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。
(二)村镇银行兴起原因
现在国家正大力推行新农村建设计划。在此过程中,农村生产方式和农业产业结构都将发生重大转变,需要增加对农村固定资产的投资,因此农村金融市场将获得较大发展。
但是现有的农村金融市场存在以下两个问题:一是流向农村的固定投资数额较少。2010年,农、林、牧、渔业固定资产投资总额达到了3966亿元,同比增长18.2%,只占了2010年中国固定资产投资总额的1.6%,大部分固定投资都流向了城市。二是原有金融机构贷款审批要求高,一般农户很难借到款项。
在此情况下,国家扶持发展村镇银行就可以解决两个问题。一是吸收农村区域存款,用于新农村建设投资;二是发挥自身优势,为农户提供差异化的信贷方案,支持正常的农业生产。自2006年,银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)以来,村镇银行发展势头不减,截至2010年底全国开设的村镇银行的数量达到了349家。
二、我国村镇银行的发展问题
虽然村镇银行发展形势不错,根据银监会的《新型农村金融机构2009—2011年总体工作安排》,计划在2011年底全国设立1027家村镇银行,但计划和现实之间还存在着非常大的差距,造成这种情况的因素有很多,主要有以下几点原因:
(一)缺乏政策扶持
现在各级地方政府没有系统地出台对村镇银行的扶持政策,村镇银行相较于农村信用社在税费减免、财政支持和农贷贴息上都缺乏优惠政策。目前,村镇银行在资金规模、团队建设和产品创新能力上都与农村信用社有较大差距,而且农村信用社享受的税收优惠政策也优于村镇银行,显然不利于营造一个良好的竞争氛围。这种差异化的扶持政策,也将进一步削弱村镇银行支持新农村建设的能力,某种程度上背离了开办村镇银行的初衷。
(二)团队建设不足
(三)产品缺乏创新
目前,开展小额信用贷款和农户联保业务的村镇银行数量还不多,绝大多数村镇银行在仍采用传统金融机构的贷款方式,导致农户在村镇银行贷款的意愿不高。虽然农业生产具有较强的周期性和不确定性,很容易受到自然灾害的影响,为村镇银行带来较大的经营风险,但有些村镇银行在风险防范上呈现出过度敏感的情况。个别银行在办理贷款业务时,在已有住房抵押的情况下,还需要担保人担保,既增加了银行和借款人之间的交易成本,又引起借款人的反感,导致优质客户流失,不利于信贷业务的开展。并且,村镇银行在信贷管理方式上也存在问题,审批模式陈旧,仍沿用过去的运作模式,审批权集中于贷审会,使得审批流程繁琐而无效率。
(四)缺乏农户信任
就现阶段情况来看,绝大部分村镇银行只有1-2家营业网点,因为营业网点较少,所以村镇银行不能形成区域优势,无法发展和壮大自身力量,更不利于客户办理金融业务,导致客户满意度低。网点少,还会降低村镇银行吸收存款的能力,资金规模不大又会影响信贷业务的扩展,最后陷入无法扩张的怪圈。究其原因,也是由于村镇银行缺乏政策扶持、团队建设不足、产品缺乏创新和缺乏农户信任等一系列问题造成的。
三、我国村镇银行的发展对策
(一)寻求政府政策支持
(二)加强团队建设工作
(三)提高产品创新能力
(四)提高自身的公信力
(五)提高网点拓展能力
前文已述,现在村镇银行营业网点少,服务范围小,导致客户满意度低,村镇银行各方面竞争力都不足。而网点拓展能力的不足是由综合因素造成的。为了改变这一现状,村镇银行应该努力从寻求政府支持、加强团队建设、提高产品创新能力和提高自身公信力上下苦功。在运营好单个营业点的基础上,努力提高运营管理能力,加强银行信息化建设,往周边村镇延伸,扩大营业辐射半径,提高自身影响力。改变农户对村镇银行的原有观念,增强他们存贷款意愿,增强自身的生存空间,改善农村金融服务现状。参考文献:
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[6]银监会.村镇银行管理暂行规定.2011-2-17.
2006年12月20日,中国银监会下发了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策,更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》提出,按照商业可持续原则,在农村地区建立村镇银行、农村资金互助社和贷款公司等新型农村金融机构;要求各地积极引导包括境内外银行资本、产业资本和民间资本在内的各类资本投入到农村金融体系的建设中,并决定在吉林、四川、青海、甘肃、内蒙古、湖北6省(自治区)的农村地区进行试点。2007年1月22日,中国银监会又出台了“三项规定”:即《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。2007年10月12日,经国务院批准,中国银监会决定将新型农村金融机构的试点由原来的6省(自治区)扩大到全国31个省(市、自治区)。截至2008年底,全国已有105家新型农村金融机构获准开业,其中,村镇银行89家,农村资金互助社10家,贷款公司6家;105家新型农村金融机构共吸纳股金40.4亿元,吸收存款42.8亿元,贷款余额27.9亿元,累计贷款39.7亿元,96.8%的贷款投向农村小企业和农户。数据表明,新型农村金融机构拓宽了农民、农业和农村的融资渠道,有利于“三农”问题的解决。
二、我国新型农村金融机构制度安排的特点
(一)服务于当地农民、农业和农村经济发展
村镇银行定位于经中国银监会有关机构批准,由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。农村资金互助社定位于经中国银监会有关机构批准,由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成的,为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。贷款公司定位于经中国银监会有关机构批准,由境内商业银行或农村合作银行在农村地区设立的专门为县域农民、农业和农村经济发展提供贷款服务的非银行业金融机构。新型农村金融机构的资金不能用于“三农”以外的其他领域,服务对象限制在县级行政区,或乡(镇)和行政村一级的社区,不准许跨区经营,村镇银行不能发放异地贷款。
(二)注册资本金较低
在县(市)设立的村镇银行,注册资本不低于300万元人民币;在乡(镇)设立的村镇银行,注册资本不低于100万元人民币。农村资金互助社的注册资本:在乡(镇)设立的农村资金互助社,注册资本不低于30万元人民币,在行政村设立的农村资金互助社,注册资本不低于10万元人民币。贷款公司的注册资本不低于50万元人民币。
(三)股东持股比例一定
村镇银行应由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资,其最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%,单个自然人股东及关联方持股比例不得超过股本总额的10%,单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及关联方持股比例也不得超过股本总额的10%。对于贷款公司,制度规定应由境内商业银行或农村合作银行全额出资。贷款公司不得吸收公众存款,其营运资金为实收资本和向投资人的借款。
(四)治理机构设置灵活
“三项规定”提出,新型农村金融机构的治理机构应具有灵活性和有效性。不同形式的金融机构可以根据自身的实际情况建立不同的治理架构,不必拘泥于固定的“三会”形式,应注重组织制度的有效性和股东的真正到位。
(五)监管指标明确
三、我国新型农村金融机构制度安排的缺陷
(一)准入门槛过低
新型农村金融机构的制度安排是低注册资本,即低准入门槛。低准入门槛有利于新型农村金融机构的设立,但准入门槛过低,将会使新型农村金融机构出现“先天不足”——资金不足,进而抵御经营风险的能力较弱。而且,新型农村金融机构的贷款方式以信用贷款为主,信贷资产的风险系数较大,同时还要应对自然灾害、动物瘟疫等不可抗力导致的违约风险。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,适当提高准入门槛。
(二)限制资本投入
新型农村金融机构的制度安排限制了资本的投入,所以在其运行过程中,极易出现资金不足的问题。如,村镇银行各类股东的持股比例制度安排,限制了具有较强资金实力的单个自然人、单一非银行类金融机构和单一非金融机构企业法人向
村镇银行投入资本;农村资金互助社各类股东的持股比例制度安排,也限制了具有较强资金实力的单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社投入资本;贷款公司的营运资金为实收资本和向投资人的借款。贷款公司“只贷不存”的制度安排,也使其资金实力受到限制。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,鼓励资本投入。
(三)忽视债权人权益保护
新型农村金融机构的主要任务是为农民、农业和农村提供贷款,而贷款制度的安排,又不要求贷款人提供担保品。所以,如果新型农村金融机构发生支付危机或破产倒闭,不仅难以偿还存款人的存款本金和利息,损害存款人的权益,而且投资人也难以收回投入的资本,损害投资人的权益。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,加强债权人的权益保护。
(四)监管指标不合适
新型农村金融机构的监管指标,主要是资本充足率和不良资产率。不良资产率监管指标是不合适的,它可能会影响新型农村金融机构发挥作用。因为新型农村金融机构的任务是为“三农”提供金融服务,尤其是贷款服务,而服务对象又是风险较大和不确定的对象,所以新型农村金融机构的不良资产率有时可能会较高。如果严格按照制度规定的不良资产率来衡量,则新型农村金融机构就可能难以充分发挥应有的作用。因此,应完善新型农村金融机构的制度安排,调整监管指标。
四、完善我国新型农村金融机构制度安的对策
目前,我国新型农村金融机构制度安排的法规,主要是中国银监会的《村镇银行管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》和《贷款公司管理暂行规定》。因此,完善我国新型农村金融机构制度安排,主要是结合新型农村金融机构的特点,修改完善这三部法规,维护新型农村金融机构的正当权益,促进新型农村金融机构的发展,实现为农民、农业和农村经济发展服务的目的。
(一)适当提高准入门槛
适当提高准入门槛,既不会太影响新型农村金融机构的设立,又可较好地解决新型农村金融机构的资金不足问题,增强其抵御经营风险的能力。进一步来说,就是适当提高注册资本最低限额。这样,新型农村金融机构才能满足当地农民、农业和农村经济发展的资金需要。
(二)鼓励资本投入
(三)保护债权人权益
新型农村金融机构的制度安排,必须保护股东和存款人的合法权益。在制度安排上,要保证存款本金和利息的支付;实行审贷分离;对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等进行严格审查,要求借款人提供担保;对保证人的偿还能力、抵押物、质物的权属和价值以及实现抵押权、质权的可行性进行严格审查;借款人到期不归还担保贷款的,要依法要求保证人归还;经审查、评估,确认借款人资信良好,确能偿还贷款的,允许不提供担保。
关键词：农村养老保险;劳动法;建立;完善
养老保险,是指劳动者在因年老或病残而丧失劳动能力的情况下,退出劳动领域,定期领取生活费用的一种社会保险制度。除职工养老保险外,我国农村的养老保险也有了一定的发展,而且农民工的养老保险体系也正在构建之中。但是从总体来看,我国农村养老保险的实施还没有到位。尽管国务院了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》,很多政府也都制定了城乡居民养老保险办法实施细则,但由于各方面的原因,这些并没有真正在农村普及;特别是落后地区的农民,“养儿防老”的观念仍然根深蒂固。
建立农村社会养老保险是有必要的。作为农村社会保障的重要组成部分,它的建立对保障老年农民的利益,促进农村经济的发展和改革的深化,保证社会秩序的稳定都有积极意义。而且,它还有助于减轻农民“养儿防老”的思想,从而有利于计划生育政策贯彻执行。许多学者认为计划生育政策在中国西部农村难以贯彻执行,主要问题就在于社会保障体系残缺不全,农民养老问题难以保障。由于农村家庭的小型化,大量青壮年农民流向城市,老年农民社会地位下降等原因,近年来农村家庭养老功能正逐步淡化、弱化。而土地、家庭储蓄和农民自身的养老能力都难以担负起老年农民的生活保障。
我国养老保险制度的建立经历了三个阶段,第一阶段是从1986-1992年,为试点阶段。1986年,民政部和国务院有关部委在江苏沙洲县召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议根据我国农村的实际情况决定因地制宜地开展农村社会保障工作。一些经济较发达的地区成为首批试点地区。第二阶段是从1992年―1998年,为推广阶段。第三阶段是从1998年以后,此阶段为衰退阶段。1998年政府机构改革,农村社会养老保险由民政部门移交给劳动与社会保障部。这个阶段由于多种因素的影响,全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难,一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇。1999年7月,国务院指出目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定对已有的业务实行清理整顿,停止接受新业务,有条件的地区应逐步向商业保险过渡。从以上几个发展阶段来看,可以说到目前为止,农村社会养老保险在实践上是并不成功的。
而且一些文献对建立农村社会保障的约束性进行分析后指出,由于我国资金有限,而城市又处于经济改革的中心,在资金的竞争性使用中具有优势;而且福利国家的困境对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多,因此现阶段我国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度,只能以局部地区的社会保障作为替代。
当然,养老保险制度也有其发展的一面,随着社会经济发展与城市化进程的加速,农村传统的家庭养老模式面临巨大挑战,农村居民逐渐提高了对社会养老保障的需求。零点研究咨询集团的《2009年零点中国公共服务公众评价指数报告》中关于新型农村养老保险的调查显示,76.8%的农村居民对新农保表现出积极的参保意愿,可见农村居民参保的热情很高。新农保目前的缴费标准设为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次,参保人自主选择档次缴费,多缴多得。已经参加新农保的农村居民中有74.3%的人认为,新农保所缴纳的费用给生活带来的压力较小。而且调查显示,已经参加新农保的农村居民中优先选择中高档次的居多,60%的农村居民选择300元及以上档次。这也从侧面反映出了新农保缴费的合理性。
由劳动和社会保障部法制司、社会保险研究所和博时基金管理公司共同的《中国养老保险基金测算与管理》报告书中指出,我国养老保险正面临着比较严重的财务危机。主要包括基金收不抵支且缺口逐年上升,风险赔付能力下降以及养老保险基金陷入危机的省市正逐渐蔓延和加重等。尽管当前养老保险的财务危机是全世界养老保险制度面临的共同问题,但比较其他国家而言,由于我国特殊的历史根源以及目前的现实条件,我国的这一财务危机显得尤为严重。而职工基本养老保险基金征缴不足、提前退休带来的养老保险基金的收支剪刀差是其中的重要原因。值得注意的是,在有些农村,近90岁的老人仍然没有养老保险,他们甚至从来都没听说过这个名词。一般来说,男职工60岁,女职工55岁,女工人50岁就可以退休,提前退休的国家公务员更是还要提早5年。而在农村,许多60多岁的老人还在田间劳作,种七八亩地。他们起早贪黑,希望给同样作为农民的儿女减轻负担。相比来说,农村的老年人晚年要辛苦的多。如果碰到不孝的子女而又不再从事劳动的话,吃不饱穿不暖不说,甚至还会被打骂虐待。如果养老保险得以在这些地区普及,不仅使老年人有了基本的生活保障,对他们的心理、精神也会有好处。
近两年,我国的养老保险制度获得了长足的发展,但是,建立完善的养老保险制度,特别是农村的养老保险制度还任重而道远,需要政府和社会各方人士的共同努力。更重要的是,要将该制度规范化,通过《劳动法》等法律、法规将养老保险制度提升到法律高度并进行完善。这样才能更好的实施这一利民的社会保障机制。