我国加入世界贸易组织（WTO）以来签署的双边或多边区域自贸协定进一步扩大了农业开放。从目前来看，我国农业经受住了开放带来的挑战和压力。我国已进入新一轮高水平开放阶段，农业缺乏比较优势的问题逐步显现，未来农业要继续经受住开放带来的挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革。一方面，应调整农业生产的品种结构和区域布局，重塑农业支持保护制度，努力提高我国农业的产业素质和竞争力。另一方面，应谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内外两个市场两种资源的能力，提高开放条件下的国家粮食安全治理能力。
关键词：制度型开放；农业战略性调整；粮食安全治理；加入WTO
以2001年加入世界贸易组织（WTO）为标志，我国进入深度参与经济全球化、全面提高对外开放水平的新阶段。以党的十八届三中全会提出构建开放型经济新体制为标志，我国进入以制度型开放为重要特征、推进更高水平开放的新阶段。在开放进程中，我国农业作为总体上缺乏竞争优势的产业部门，经受住了考验，转型升级稳步推进。随着新一轮高水平开放举措效应的逐步显现、农业自身比较优势的动态变化，未来我国农业实际承受的挑战和压力将进一步加大。应对这种挑战和压力，根本出路在于深化农业供给侧结构性改革，努力提高农业的产业素质和竞争力，同时也需要谋划和实施全球农业战略，提高统筹利用国内外两个市场两种资源的能力和开放条件下的国家粮食安全治理能力。
一、清醒认识加入WTO以来我国农业的发展态势
就加入WTO将给我国农业带来什么影响，在早期是有争论的。加入WTO以来的农业发展绩效一定程度上回应了这些争论，但问题并未终结，加入WTO对我国农业的影响将持续释放，压力和挑战需要逐步消化。
（一）全球领先的开放程度
我国加入WTO时，在农业方面作出了较高的开放承诺。无论是与WTO创始成员和其他新加入成员相比，还是与我国农业自身资源禀赋相比，这种开放程度都是偏高的。我国农业开放已处于全球领先地位，成为全球农产品关税水平较低和贸易自由化程度最高的国家之一。从WTO《农业协定》的三大领域来看，都可以发现我国农业作出了领先于大多数成员的开放承诺。
三是承诺不使用任何出口补贴措施。加入WTO之前的一个时期内，由于国内玉米和棉花出现过剩，我国曾给予过出口补贴。加入WTO时我国承诺不再对农产品出口提供补贴。与此形成鲜明对照的是，美国、欧盟等发达国家成员自WTO成立以来一直为农产品出口提供各种形式的补贴。尽管2015年WTO第十届部长级会议形成具有约束力的决议，同意停止和逐步淘汰农业出口补贴，要求发达国家成员立即取消出口补贴、发展中国家成员2018年取消出口补贴，特定的“加工品、奶制品和猪肉”等产品可延至2020年，25个国家作出了削减出口补贴的承诺，但从实际执行情况来看，出口补贴的削减并未达到预定目标。
加入WTO以来，我国在按加入WTO时的承诺扩大农业对外开放和按WTO规则调整完善国内农业政策的同时，还通过签订双边或多边区域贸易协定实行更大程度的开放。截至2019年底，我国已与25个国家和地区签署17个自贸协定。在这些自贸协定中，农产品市场开放程度比WTO框架下的开放程度更高。例如，中国-东盟自贸区自2004年1月1日起实施早期收获计划，下调农产品关税，到2006年约600项农产品的关税降为零；自2005年7月起，除2004年已实施降税的早期收获产品和少量敏感产品外，双方对其他约7000个税目的产品实施降税。
（二）总体平稳的发展绩效
尽管农业的开放程度很高，但加入WTO以来我国农业发展依然总体平稳，延续了加入WTO之前的向上走势，并未出现加入WTO前夕一些人所担心的农业将受到冲击、农民将大规模失业的情景。
一是农业增加值平稳增长。2002—2019年，我国第一产业增加值年均增长4.01%，比1979—2001年年均4.62%的增长速度略有下降。这种下降主要是农产品需求增长速度随恩格尔系数下降而下降导致的，是经济发展到一定阶段后的正常现象。与此前的大起大落相比，加入WTO以来的农业增长稳定性得到显著改善。1979—2001年，第一产业增加值增长速度峰谷相差14.4个百分点；2002—2019年，峰谷差仅为3.7个百分点。第一产业增长稳定性的增强，与农业基础设施在防汛抗旱中发挥了支撑作用、举国体制在抗御重大植物病虫害和动物疫情风险中发挥了保障作用等有关，也与国家对农业的调控作用密不可分。粮食最低收购价和重要农产品临时收储政策、缓解生猪市场价格周期性波动调控预案等市场调控政策的制定实施，降低了农产品市场波动幅度，为提高农业增长的稳定性创造了有利条件。
二是农产品生产全面增长。加入WTO前夕，一些研究认为我国缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品，如玉米将面临进口冲击，生产将出现下降。事实是，即使是缺乏比较优势的土地密集型农产品也保持了增长势头。2002—2019年全国粮食产量增加了21120万吨，超过了1979—2001年14787万吨的增长幅度；在2002—2019年的粮食产量增长中，玉米产量增长占69.4%。棉花、油料、糖料等典型土地密集型农产品也都维持了长期增长走势。高度依赖粮食的畜牧养殖业，在玉米产量增长和大豆进口增加的支撑下，同样维持了长期增长走势。具有较强竞争优势的劳动、资金、技术密集型农产品，如蔬菜、水果、茶叶、水产品等，更是实现了较快增长。就连进口大量增加的大豆，国内生产也未明显萎缩。可以认为，加入WTO以来没有一种农产品因遭受进口冲击而明显萎缩。加入WTO以来我国工业化和城镇化快速发展、居民收入水平快速提高创造的新增需求，既容纳了不断增加的农产品进口，又为国内农产品生产增长提供了巨大市场空间。
三是农业现代化进程得到快速推进。在加入WTO以来快速工业化和城镇化的带动下，我国农业现代化也进入快速推进阶段。农业生产规模化水平明显提高，全国农村承包地流转面积从2004年的446.2万公顷提高到2018年的3533.3万公顷。2016年末，全国耕地规模化耕种面积占全部实际耕地耕种面积的28.6%，规模化养殖生猪存栏占生猪存栏总数的62.9%，家禽规模化存栏占比达到73.9%。农业生产机械化程度快速提高，全国农作物耕种收综合机械化水平从2001年的32%提高到2019年的70%，农业已进入全程、全面机械化新阶段。农业生产绿色化迎来转折性变化，全国化肥使用量从2015年6022.6万吨的峰值下降到2018年的5653.4万吨，农药使用量从2014年180.69万吨的峰值下降到2018年的150万吨，2018年全国畜禽粪污综合利用率达到70%、秸秆综合利用率达到84%、农用地膜回收率达到60%。全国农业科技进步贡献率从2005年的48%提高到2019年的59.2%。
四是农业就业份额快速下降。全国第一产业就业人数从2001年的36399万人减少到2018年的20258万人，累计减少16141万人；第一产业就业份额从2001年的50%下降到2018年的26.1%，累计下降23.9个百分点。这种下降是在农业劳动生产率和农业产出上升的基础上实现的，是工业化和城镇化带来的积极变化，与农业生产萎缩情景下的农业就业减少有本质的不同。
（三）悄然发生的深刻转型
观察加入WTO以来的我国农业发展，在看到平稳的一面的同时，也要看到已经和正在发生的深刻转型。既不能夸大加入WTO对我国农业的冲击，也不能对深层次矛盾和问题视而不见。必须清醒地认识到，加入WTO给我国农业带来的挑战会随着工业化和城镇化水平的提高而进一步释放和显性化。目前来看，有两大挑战已经摆在我们面前。
1．农业对外依存度快速上升
加入WTO之前，由于我国工业化和城镇化程度不高，农业劳动力的机会成本低，我国主要农产品的生产成本和市场价格普遍低于国外水平，农业在低水平地满足国内消费需求的同时，甚至还承担着出口创汇的功能。这是我国在加入WTO谈判过程中对农产品市场准入作出偏高开放承诺的“底气”所在。加入WTO初期，这一格局没有发生实质性变化。在这种情况下，尽管农产品市场开放程度较高，农业却未受到进口的明显冲击。但从2004年开始，我国农产品贸易持续出现逆差。在逆差的背后，孕育着深刻的变化。
第一，国内外农产品生产成本和价格倒挂幅度不断扩大，价差驱动型进口压力逐步增加。2004年前后，我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农民工工资出现跳跃式上涨，农业生产用工的机会成本随之上涨。土地流转率提高导致地租显性化，农业补贴特别是对新型经营主体补贴的增加导致单位面积土地租金上涨。受此推动，大宗农产品成本和价格逐步超过主要出口国水平，国外农产品逐步翻越运费、关税等贸易成本之墙进入我国市场，价差驱动型进口开始成为常态。目前，配额外最惠国税率已无法挡住棉花和食糖的进口，配额税率也已无法挡住大米、小麦、玉米的进口，实行单一关税管理的大豆、油菜籽、食用植物油、奶粉、肉类等产品早就无法挡住国外产品的进入。
第二，国内生产增长赶不上需求增长，缺口驱动型进口压力逐步增加。加入WTO以来，我国粮食、棉花、油料、糖料、蔬菜、水果、畜产品、水产品等大宗农产品产量都有不同幅度的增长。但我国人均国内生产总值已从2001年的1053美元提高到2019年的10276美元，同期人口总量从12.76亿人增加到14亿人，城镇人口总量从4.81亿人增加到8.48亿人，这些变量共同推动全社会对农产品的需求不断增长。总体而言，尽管目前稻谷、小麦等产品依然存在一定的超出正常值库存，棉花、食糖、玉米等产品一度出现过超正常值库存，但即便剔除这一因素，我国多数大宗农产品的生产增长未能赶上需求增长。2001—2019年，棉花进口从19.7万吨扩大到193.7万吨，食糖进口从119.9万吨扩大到339万吨，大豆进口从1394万吨扩大到8851.1万吨，油菜籽进口从172.4万吨扩大到273.7万吨，食用植物油进口从167.5万吨扩大到1152.7万吨，这种进口增长具有缺口驱动型特征。
第四，农产品进出口结构基本体现了农业资源禀赋特征。2001—2019年，我国农产品进出口贸易总额从279亿美元增长至2300.7亿美元，年均增长12.4%。其中，出口从160.5亿美元增长到791亿美元，年均增长9.3%；进口从118.5亿美元增长到1509.7亿美元，年均增长15.2%。这表明，我国农业对外依存度已步入快速上升通道。在农产品进口结构中，以土地密集型农产品为主，目前主要土地密集型农产品已全部处于净进口状态；在农产品出口结构中，以劳动密集型农产品为主。这种进出口结构，大体符合我国人多地少的农业资源禀赋特征，既满足了全社会对优质农产品不断增长的需求，又减轻了国内资源环境承受的压力。
2．农业国内支持水平快速上升
加入WTO之前，我国部分农产品的政府收购价低于固定外部参考价，农民需要缴纳农业税，农业总体上还是工业化的原始积累者。当时有人认为，国内支持承诺的高低并没有多大实际意义，问题不在于国家有钱担心有违WTO规则而发不出去，而在于如何将有限的国家财政资源用好。基于这种现实，我国在农业国内支持承诺方面作出了较大让步。但随着工业化和城镇化水平的提高，工农和城乡关系开始出现转折性变化，我国农业政策经历了急剧转型。加入WTO以来我国农业国内支持政策的变化呈现以下特征：
第一，国家对农业从攫取转向补贴。以2004年为转折点，农业成为工业化的反哺对象。一方面，从2000年开始实行农村税费体制改革试点，逐步降低农业税税率，最终于2006年废除农业税。另一方面，先后从2004年和2006年起在主产区实行稻谷和小麦最低收购价政策，后来拓展到一度对玉米、棉花、油菜籽、食糖实行临时收储政策；从2004年起对种粮农民实行直接补贴、农作物良种补贴和农机具购置补贴，从2006年起实行农资综合补贴。
第二，农业国内支持总量持续快速增长。根据我国向WTO的通报，我国农业国内支持总量从2001年的885亿元增长到2016年的15070亿元，年均增长16%；同期全国农林牧业总产值从23364.87亿元增长到87213.11亿元，年均增长9%，农业国内支持总量占农林牧业总产值的比重从7%提高到17%。
第三，农业国内支持结构发生较大变化。在“绿箱”政策持续快速上升的同时，“黄箱”政策的力度也逐步加大，2016年首次出现了“蓝箱”政策。尤其是自2011年起出现了特定产品现行综合支持量（AMS）越过了微量允许上限的问题。这表明，虽然加入WTO后我国对WTO规则的熟知程度在提高，但在政策设计过程中运用WTO规则的意识和能力依然不够。
二、从两个维度研判新一轮高水平开放
对我国农业的深远影响
（一）经贸规则之变对农业的深远影响
1.自主谋变
构建开放型经济新体制对农业的影响。党的十八届三中全会强调，“构建开放型经济新体制”，“促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合”。党的十九大报告指出，“推动形成全面开放新格局”，“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”。2018年中央经济工作会议指出，“要推动全方位对外开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2019年中央政府工作报告强调，“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化”。党的十九届四中全会提出，“建设更高水平开放型经济新体制”，“实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放，推动制造业、服务业、农业扩大开放”。在中央作出的这一系列重大开放决定中，制度型开放居于核心位置，对我国经济社会各领域都将产生深远影响。推进制度型开放，需要借鉴和对标国际先进规则，主动和自主完善我国经贸法律和规则体系。我国农业目前实行的规则、规制、管理、标准等，不少需要与国际先进水平看齐。为此，既要完善价格、收储、投资、信贷、保险等农业支持保护制度，又要完善动植物新品种保护制度，还要完善检验检疫、生物安全管理等农业技术性壁垒措施。
签订区域贸易协定对农业的影响。在WTO最惠国待遇基础上，为了实现更高水平的贸易和投资自由化便利化，达成双边或多边区域贸易协定是一个流行趋势。我国也主动通过这种方式促进区域经济一体化。从我国已经签订的17个自贸协定来看，其对农业带来的影响是非常明显的。以《中国-新西兰自由贸易协定》为例，自2008年10月1日生效以来，我国分阶段降低新西兰全脂奶粉进口关税税率，2019年降至零关税，这导致我国全脂奶粉进口持续增长，挤占了国内奶业增长空间。由于新西兰占据我国进口全脂奶粉的绝大部分市场份额，2018年达到89.7%，国内客户也逐渐把新西兰全脂奶粉的风味当作了衡量其他产品的标准。《中国-新西兰自由贸易协定》的影响并没有完全释放出来，根据该协定，我国对全脂奶粉的特殊保障措施到2024年将失效，届时我国奶业将承受更大竞争压力。目前我国正与27个国家和地区进行12个自贸协定谈判或升级谈判，与8个国家就建立或升级双边自贸协定进行联合可行性研究。在这些国家和地区中，不少在农业方面具有较强竞争优势，如加拿大、挪威，一旦达成自贸协定，我国农业将面临更大压力。
2.积极应变
（二）产业优势之变对农业的深远影响
1.土地密集型大宗农产品的成本和价格倒挂幅度将进一步扩大
我国具有典型的人多地少水缺的资源禀赋特征。在工业化和城镇化的早期阶段，一方面由于人工和土地成本尚未明显上涨，我国主要土地密集型大宗农产品的生产成本和国内市场价格低于全球主要农产品出口国水平，土地密集型大宗农产品的价差驱动型进口尚未发生，仅在个别年份因国内供给不足出现过缺口驱动型进口；另一方面，由于国内长期供给不足，加之受出口贸易管制影响，即便国内价格低于国际市场价格，除个别年份国内供过于求、需要为消化库存而组织少量出口外，土地密集型大宗农产品也不可能长期大量出口。因此，在这个发展阶段我国土地密集型大宗农产品与全球市场的关联度较低，处于自然隔绝和制度隔绝状态。
然而，随着工业化和城镇化程度的提高，我国土地密集型大宗农产品的比较劣势不断暴露，未来还可能会进一步加剧。
2.劳动密集型农产品的出口增长速度将进一步放缓
加入WTO以来，我国具有较强比较优势的劳动密集型农产品出口增长较快，出口规模和贸易顺差持续扩大。但近年来，出口增长速度明显放缓。一方面，受全球经济和贸易增长放缓影响，国外市场对我国劳动密集型优势农产品的需求增长放缓；另一方面，我国劳动密集型优势农产品在生产成本快速增长的同时品质没有大的提高，削弱了其国际市场竞争力。
3．农业贸易竞争优势将进一步衰减
加入WTO以来，以贸易竞争力指数表示的我国农业比较优势发生了转折性变化。从2004年起，农业总体上失去了贸易竞争优势，且不断下降。在土地密集型农产品中，谷物一度具有贸易竞争优势，但2009年以后其贸易竞争力指数持续为负；油籽、植物油、食糖、棉花等土地密集型农产品一直缺乏贸易竞争优势，且不断下降。在劳动密集型农产品中，蔬菜、茶叶一直具有明显的贸易竞争优势，畜产品的贸易竞争力指数不仅早已于2000年转负，而且此后急剧下滑；水果的贸易竞争力指数已于2018年转负；水产品的贸易竞争优势也已开始下降，即将转负。
面向未来，我国农业将呈现以下三个趋势：第一，我国人口总量、城镇化率、人均收入水平等将继续提高，食物消费结构的转型升级过程远未完成，食物需求峰值也远未到来。第二，我国农业超载的边际产能将继续主动退出，低效的边际产能将继续被迫退出，可持续、有竞争力的产能难以等量跟进。我国棉花和糖料先后于2007年和2008年达到产量峰值，奶类产量已连续7年未能超过2012年的历史最高水平，猪肉产量也已连续5年未能超过2014年的历史最高水平。从日本的历史经验来看，工业化程度越高，跨过产量峰值、步入下降通道的农产品种类也越多。第三，我国主动推进的高水平开放和多边贸易体制改革，将使农业的边境保护和国内支持受限。在这三大趋势性力量的作用下，未来我国农业承受的缺口驱动型进口压力和价差驱动型进口压力将长期叠加，农业贸易竞争优势将进一步衰减。
一个时期以来，对我国工业化和城镇化进程中农产品成本和价格走势的认识滞后，对国内外农产品成本和价格比较的转折性、趋势性变化认识不足，导致一些人对我国土地密集型大宗农产品生产经受住了加入WTO冲击的本质原因认识不清，对我国农业的竞争力过于自信，从而导致我国农业发展政策设计一度缺乏前瞻性。必须清醒地认识到，成本倒挂幅度扩大、价格上升遭遇“天花板”封顶是未来我国土地密集型大宗农产品生产发展的基准情景，成本继续上升、出口竞争力下降是未来我国劳动密集型大宗农产品生产发展的基准情景，需要据此重塑我国农业发展战略和政策体系。
三、适应高水平开放新形势推进我国农业战略性调整
面对经贸规则之变和产业优势之变，我国必须对农业进行战略性调整。这种战略性调整，应面向农业现代化，以有利于遵循WTO规则和区域贸易协定、更好发挥我国农业比较优势为原则，以持续推进农业供给侧结构性改革为主线，既包括促进农业发展从增产导向转向竞争力导向、对农业支持保护制度进行重构，又包括更加积极主动地利用全球农业资源和农产品市场。
（一）按照“突出重点、有保有放”的思路调整农业生产结构
在我国未来现代化进程中，全社会对农产品的消费需求结构会继续发生深刻变化，农业的整体对外依存度也会逐步上升，但部分农产品所具有的社会和政治敏感性也会长期存在。这就需要在保住重点的前提下，对农业生产结构进行前瞻性、战略性调整。
第二，对区域结构进行战略性调整。受全国农产品市场一体化程度提高的影响，农业生产向优势产区集中的趋势已经形成。由于各地工业化和城镇化水平不同，受农产品进口冲击和农产品出口带动的程度不同，农业增长的区域分化特征也较为明显。农业生产区域结构的这种深刻调整，是市场配置资源的必然结果，与政府的农业区域布局政策也有密切关系。未来政府对农业生产区域结构的调整，应在遵循市场规律、顺应对外开放趋势的基础上，把着力点放在以下方面：合理划定粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，合理确定其政策定位，将“绿箱”措施和非特定产品“黄箱”措施向这些地区倾斜，增强其应对进口冲击的能力；保持战略定力，进一步加大边际产能退出的力度，扩大土壤污染区、地下水超采区治理范围，降低生态环境承载力低地区的畜牧和水产养殖强度；稳慎推行粮食安全省长责任制、“菜篮子”市长负责制，把握好政府与市场的边界，鼓励各地在保护好基本农田的前提下充分发挥比较优势，不宜过分强调各地在具体品种上必须达到的“自给率”，更不宜层层分解种植面积、养殖头数等计划指标。
（二）按照“突出优势、两手并举”的思路重塑农业竞争力
在价格倒挂拐点到来之前，我国农业凭借丰富的劳动力资源和较高的土地生产率维持着较强的国际竞争力。随着工业化和城镇化程度的提高，尽管农业劳动生产率在快速提高，但仍赶不上农业劳动力机会成本的上涨，导致单位产品人工成本持续提高，无论是土地密集型农产品还是劳动密集型农产品，都开始逐渐失去国际竞争力。在边境保护之墙不高、国内支持之量不足的约束条件下，必须寻求提高我国农业竞争力的有效途径。综合考虑我国发展阶段、农业资源禀赋、他国有益经验，未来提高我国农业竞争力应坚持“两手抓”。
（三）按照“黄”“蓝”相济、以“绿”为主的思路重塑农业支持保护制度
以2004年为转折点，我国农业富余劳动力转移迈过刘易斯第一拐点，农业劳动力机会成本跳跃式上升，与此同时，我国开始对农业实行支持保护政策，陆续出台粮食最低收购价、重要农产品临时收储、种粮农民直补、农作物良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等政策，并取消了农业税。在增产导向压力和成本抬升推力的共同作用下，上述农业支持保护政策的力度持续加大，我国迅速成为农业补贴大国。这套政策确实促进了农业增产，但也催生了价格倒挂拐点提前到来、托市收购库存增加、“黄箱”政策触顶等新问题。为解决这些新问题，从2014年开始，我国陆续出台东北地区大豆和新疆棉花目标价格补贴试点、取消油菜籽和食糖临时收储以及玉米生产者补贴、推行价格（收入）保险和“保险+期货”、增强稻谷和小麦最低收购价政策弹性等调整措施，以及将种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴合并为耕地地力保护补贴。总体而言，这些探索是碎片化的，对如何处理好“保产能”与“保收入”的关系缺乏整体考虑，在WTO合规性方面也存在隐患。应综合考虑对国计民生的敏感性、国际竞争能力、WTO农业改革走向等因素，重构我国未来的农业支持保护制度。
第一，对边境保护进行结构性调整。我国加入WTO谈判中争取到的边境保护总体不高，未来不仅不可能总体加严，而且鉴于WTO农业改革走向、我国发展中国家地位等方面存在的变数，现有的边境保护面临削减的压力。如果未来不得不进行削减，就应统筹考虑主要粮食品种敏感性的时代变化、粮食进口与畜产品进口之间的替代关系，确定优先削减的品种。
第三，对“绿箱”措施进行结构性调整。按向WTO的通报，2016年我国“绿箱”措施总量为13131.52亿元，占农业总产值的13.07%；美国为1194.92亿美元，占其农业总产值的33.6%；日本为19045亿日元，占其农业总产值的20%；欧盟为617亿欧元，占其农业总产值的17%。由此可见，我国“绿箱”措施运用得还不够，只要国家财力许可，今后我国应尽可增加这方面的投入。同时，应注意调整优化我国“绿箱”措施的结构。将我国向WTO通报的2016年“绿箱”措施与WTO《农业协定》附件2规定的12类“绿箱”措施对比，可发现我国在“收入保险和收入安全网计划中的政府资金参与”“通过生产者退休计划提供的结构调整援助”“通过投资援助提供的结构调整援助”等三类措施中没有任何投入。将我国“绿箱”措施结构与美国、日本、欧盟进行比较可以发现，我国在粮食安全公共储备等方面的支出明显较多，而在营销和促销服务、国内粮食援助等方面的支出明显偏少。从这两个参照系来看，未来我国加大“绿箱”措施力度的着力点应当是：加强农业科研和推广、开展高标准农田建设、加强农田水利建设、加强病虫害防治、促进土地承包权退出和经营权流转、生产结构调整、农业收入保险等。
（四）按照“多元、均衡、可控”的思路扩大农产品进口
第一，进一步明确进口品种优先序。应继续根据不同产品比较优势的差异，优先进口缺乏比较优势的土地密集型大宗农产品。在遵循比较优势原则的基础上，确定未来农产品进口优先序时还应考虑三个因素：一是不同产品自给率的敏感性。根据“谷物基本自给、口粮绝对安全”的原则，大米和小麦自给率的敏感性最高，未来将继续保持100%的产能自给率；其他产品可以更多地利用国际市场和全球农业资源。二是产品可贸易性。耐储存、均质化程度高的农产品，应为优先进口产品。对蔬菜、水果、畜产品等生鲜产品和易受疫情影响的产品，则应保持较高的自给率。三是产业利益。大豆和植物油都是我国缺乏比较优势、需要进口的产品，进口大豆不仅相当于进口了植物油，还相当于进口了蛋白饲料，也有利于发展大豆压榨产业。从长远来看，进口玉米、大麦、高粱等饲料作物，为畜牧业提供低成本饲料，增强畜牧业竞争力，是符合我国利益的战略选择。
（五）按照“务实、低调、依规”的思路扩大境外农业投资
保障重要农产品进口的稳定性、可靠性，需要提高对国外农业资源和农产品市场的掌控能力。为此，需要从战略上进行总体布局，按照务实、低调、依规的思路，加强和改进境外农业投资，拓展我国农业参与全球化的广度和深度。“务实”，就是要遵循商业可持续原则，投资要有足够的回报，避免只算政治账、不算经济账；“低调”，就是要踏踏实实开展对外农业投资，多做少说，避免炒作和被炒作；“依规”，就是要遵守投资目的国的法律和文化习俗、注重保护生态环境、履行社会责任，避免法律和社会风险。
第一，注重对产业链关键环节的投资。我国农业“走出去”，已不可能像部分国家早期那样去海外大规模“种地”，而应注重加大对重点领域和关键环节的投资。应借鉴国际知名大粮商的经验，从全产业链布局出发，在种子、农化、收购、加工、仓储、码头等环节合理布点，形成对全产业链的掌控能力。应加强战略性物流通道建设，探索以合资、合作等形式投资“一带一路”沿线国家仓储、港口、船运等物流体系，以整合现有农产品物流资源为主建设一批骨干农产品物流节点，实现骨干农产品物流节点与国际铁路水路公路运输的有效衔接。应加强投资平台建设，鼓励有国内园区开发建设经验的农垦企业等在境外投资建设生产基地，对现有的境外农业合作资源进行适度整合，逐步建立由农场、农机具制造出口、仓储、物流、农产品加工及交易市场等组成的现代化境外农业产业体系。
第二，注重发挥企业的主体作用。鼓励涉农大型企业集团“走出去”，发挥其在投资管理、农业技术、市场渠道等方面的优势。鼓励农垦企业在东道国投资建设农业基础设施和农业园区，鼓励中粮集团等粮食流通企业在东道国建设仓储物流设施，鼓励中远集团等大型运输企业在东道国建设港口设施，共同打造从生产、收购、仓储、运输到贸易加工的全球农产品供应链，切实解决我国在主要出口国缺乏农产品出口渠道控制能力的问题。鼓励企业集群投资，引导龙头企业和产业基金组建合作开发联盟，以贸易合作区、农产品加工园区等为平台，以产业链为纽带，组织国内各类企业赴投资国开展投资，带动上下游企业入园集聚发展。
四、提高开放条件下的国家粮食安全治理能力
（一）把提高国家治理能力作为提高粮食安全保障能力的基础
放眼全球，各国实现粮食安全有三种模式，即自给安全（self-sufficiency）、自立安全（self-reliance）和合作安全（cooperativesecurity）。粮食自给安全，就是依靠国内的耕地资源、水资源和农业技术，生产出足够的粮食，以满足本国不断增长的粮食需要。粮食自立安全，就是发展经济，提高粮食购买力，通过自由贸易实现粮食安全。粮食合作安全，就是把自给安全和自立安全结合起来，建立国家间的粮食合作安全模式。在自给安全模式下，并不一定意味着该国的居民都能获得充足的粮食，一些粮食净出口国的居民也存在营养不良问题，例如印度、巴西。而随着全球市场越来越开放，一些缺少粮食的国家运用国际合作的策略，很好地保障了国家粮食安全，例如新加坡、日本、韩国。事实表明，如果经济发展滞后，收入差距过大，国家调节能力太差，即使粮食自给率很高甚至净出口，也并不能保障国家粮食安全；只要国家治理能力提高了，即使粮食自给率降低了，粮食安全也能得到保障。在开放条件下，我国应把提高经济发展水平、改善收入分配、增强国家治理能力作为保障粮食安全的基础，将自给安全、自立安全两个策略结合起来，走合作安全之路。
（二）培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团
企业是建设稳定可靠农产品贸易体系、实施农业“走出去”战略的主体。从世界各国经验来看，大型农业企业在保障本国农产品国际贸易权益、保障和提升供应链等方面，发挥着极为重要的作用。我国应鼓励有条件的企业，加强企业间合作，探索农业对外合作新途径，形成对外合作整体优势，通过海外并购、资本运作等形式，实现做大做强，参与到世界农业资源配置的产业链条中，重点在产业链关键环节加大投入、加速布局，建设若干在国际上有影响力的大粮商和农业企业集团。同时，应鼓励我国大型农业企业提高国际化水平，与其他世界大粮商开展国际合作，在全球粮食贸易体系中发挥引领作用。
（三）以全球农产品贸易监测体系建设为依托，提升重点农产品贸易的监测预警和贸易政策管理水平
充分的信息是科学决策的基础和前提。应以全球农产品贸易监测体系建设为依托，加强对重点产品、重点区域、重点国家生产、消费、价格、储备等方面数据信息的收集和积累，加快建设覆盖全产业链的农业信息采集平台，建立以市场为核心的大宗农产品市场信息搜集、研判和发布机制，及时发布国内外大宗农产品供求、贸易和价格信息，为农业生产决策和政策制定者提供面向全球市场的形势变化预警、科学决策支撑等农业大数据辅助决策服务。应支持各类智库加强对全球农产品供求状况及贸易政策应对方面的研究，提升农业贸易政策制定及决策的科学化水平。
（四）抓紧培育全球化的农产品交易市场
我国是全球大宗农产品的主要买家，但还不是价格的主导者；是全球大宗农产品市场的主要参与者，但还不是规则的制定者。我国迫切需要在全球大宗农产品交易规则制定和价格形成中发挥主导作用。为此，需要推动我国大宗农产品交易市场融入世界平台，吸引全球买家、卖家和投资者参与。在成为国际大宗农产品定价中心的过程中，我国还有很多事情要做。应把大宗农产品交易市场的培育发展上升到国家战略的地位，支持发展国际化的农产品交易所。应支持现有农产品交易所积极探索通过稳健可靠的方式引进境外企业参与交易，用离岸账户的方式为境外客户服务、为国内客户的国际贸易服务，待市场有一定规模后再顺应市场需求增加其他服务，最终形成具有世界影响力的中国价格，推进国际贸易人民币结算。
（五）积极参与全球和区域粮食安全治理
在全球层面，应积极参与WTO框架下的农业改革，在粮食安全公共储备、出口限制等议题上发挥引领作用，争取达成有利于维护我国农业发展利益的谈判成果；积极参与联合国粮食及农业组织、国际农业发展基金会、世界粮食计划署等联合国涉农机构的改革，推动这些组织提高效率、焕发活力，在帮助发展中国家提高粮食生产能力和粮食安全保障水平方面发挥建设性作用；参与和推动联合国粮食安全委员会倡议建立的全球和区域粮食储备体系、禁止粮食禁运等行动计划，以及G20粮食安全和营养框架、G20粮食安全与可持续粮食行动计划，主动承担国际责任，促进全球粮食安全形势改善，增强全球粮食安全政策的一致性和协调性。在区域层面，参与和推动APEC粮食安全政策伙伴关系机制、东盟与中日韩“10+3”大米紧急储备等机制，加强与南美国家、“一带一路”沿线国家的农业合作，加强农业发展战略和粮食安全政策的沟通交流，增进农业贸易和粮食安全互信，共同维护全球粮食市场稳定。