1958年前后，国家把城市里的私有房产中的出租房，统一收归政府经营租赁，由房管部门统一负责经营房屋的管理、收租、修缮等事项，并把租金的百分之二十到四十发给经租房的业主，称之为出租房屋国家经营租赁，简称“经租房”。文化大革命开始后，就不再发房租给经租房业主。“全国纳入改造的私房共六十二万四千一百户，面积一万一千六百四十百万平方米(一亿多平方米)，占私有出租房屋的76％左右。”（1）以北京为例，“经租房有24万问，380万平方米，占北京当时住房总数的40％左右。”（20）
随着城市的发展，原有的经租房大多数位于各大城市的中心，房屋的价值巨大。从法律上来说，经租房的所有人仍然是原经租房主和他们的继承人，但这些经租房却长期由各地的房管部门所占有。半个世纪过去了，经租房的存在情况也发生了很大的变化，有的被作为房管部门的公房：有的被分给其他人居住；甚至有一部分已经为房管部门出售。在拆迁中，经租房主也不被认为是房屋的所有人，拆迁补偿款大多支付给了房管部门或者是经租房的实际居住人。
对于经租房问题如何解决成为了困扰我国司法实践的一大难题，现在法院依据最高法院的批复，对于经租房权属争议所提起的诉讼一概不予受理，将经租房纠纷排除在司法救济之外，导致经租房主只有通过申诉上访等边缘手段维护自己的权利，极端事件时有发生，这不但与建设社会主义法治、和谐社会相悖，而且也是对社会公平正义的破坏。本文拟通过分析厘清经租房产生发展的历史脉络，在理论上澄清经租房权利的归属。根据经租房不同的现实情况，公平、合理的保护各方权益，提出妥善处理经租房权属争议之可行方案。为在司法实践中真正解决经租房权属争议难题提供参考。
第1章经租房的历史起源与变迁
1．1经租房的起源
1.1.1经租房产生的历史背景
经租房产生于1956年中央转批中央书记处第二办公室《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》，在这个意见中，中央书记处第二办公室通过对北京、天津、上海等全国十个主要城市的调查发现，建国伊始全国主要城市的私有出租房屋不同程度存在以下几个问题：
l，“个人占有房产比较集中，即少数的房主占有主要房产，如哈尔滨近三千房主中，占有建筑面积六十平方公尺以下的小房主，占房主总户数的64.5％，占有私房建筑总面积的26.9％；占有六十至一百平方公尺的房主，占房主总户数的21.79％，占有私房建筑面积的19．35％，而占有一百平方公尺以上的较大房主，占房主总户数的13．71％，他们的房产却占私房建筑总面积的13．996%⑽由以上数据可以看出，在建国初期，由于历史、政治等多方面的原因，全国各主要城市的私有房屋出现了集中化的趋势。
2，使用情况来看，多数城市住宅缺乏，如上海每人平均只有三点三九平方公尺的住房，当时有一百万住在棚房中。而在全国的其他城市，也不同程度的存在住房短缺的情况，相当一部人流离失所，对于社会的稳定和秩序产生了较大的冲击。
3，租赁方式上大致有四种，一是自己出租，二是雇佣“经理账房”管事人员，三是通过中介房产公司．四是托国家房产部门经营租赁。以当时的青岛为例，由房主自己出租的占75％，雇人出租的占10％，托房产局经租的占5％。
4，在租赁关系上较为混乱，大部分地方租金畸高或者畸低，如当时上海由于人口骤增，住房严重不足，有的房租竟然超过了房价；欠租金的情况也比较明显，但托由国家房产公司经营租赁的欠租情况较少；出现了一部分靠承租房屋转租营利的“二房东”，如“上海平均每十三户居民中即有一个二房东，上海八万七千六百0六户二房东中就有六千户完全靠此生活。”⑽
5，房屋的修缮情况较差，由于欠租严重，政策形势不明朗等因素，当时出租房主一般不修缮出租房。根据报告的统计，1954年时，对房屋维修的费用仅占房屋租金总数的0．6％。
由以上数据我们可以看出，经租房的产生与当时的历史条件和人们的认识水平有着密切的关系：
l，建国初期，百废待兴，在城市私有出租房领域缺乏有效的市场秩序。当时无序混乱的市场秩序难以满足人民急剧增长的住房要求。《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》中列举了大量翔实的数据，反映出当时在我国各主要城市中，私有出租房屋市场秩序较为混乱，大量私有出租房屋向少数人手中集中；人民群众基本的住房要求无法得到满足；部分地区产生大量投机倒把的现象；房租被不适当地抬高；由于欠租等原因导致出租房屋不能得到很好的修缮，房屋失修倒塌的事故频发。以上情况已经超出了市场自身的调控能力，急需一个集中、稳定，强有力的政策以统一全国的私房出租秩序。将出租房屋统一调配，最大限度的利用出租房屋以满足人民群众对于住房的要求成为大势所趋。因此，将大多数的私有出租房屋统一收归国家经营租赁无疑是解决问题的良好方法。经租房的出现也是由当时城市私有出租房屋领域的主要矛盾所决定的。
3，对于经租房主是不劳而获的剥削者的认识。“在没有改造之前，许多房主存在着资本主义的思想，他们只收租，不修房，使房屋得不到正常的保养，倒塌破漏日趋严重；租赁关系混乱，部分房主任意抬高房租，索取额外的费用加重了职工的负担。同时房屋的利用也很不合理，有的房主宁愿把房屋闲置也不肯出租，使房屋的作用不能充分发挥。”⑿在建国初期，对于国家的建设和管理尚处于探索的阶段，由于受到左倾思潮的影响，对于拥有私有财产者长期存在错误的认识，而拥有房屋出租以获利的人从外观上来看，的确拥有不劳而获的情况，因此，在当时的思潮环境下，对于私有房屋进行改造，将私有出租房主改造成自食其力的劳动者也成为顺利成章的事情。
1.1.2经租房政策的具体内容
经租房政策主要由1958年中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》、《中央工商行政管理局商业部关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联合通知》(1961年5月13日(61]工商办字第2号(61)商办联字第217号)和《国务院批转国家房产管理局关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》(1964年1月13同(64)国房字第21号)加以具体规定，主要包括以下几个方面的内容：
l，关于对私有出租房屋的改造方式：一般部采用了国家经租的形式，就是房主把出租的房屋交给国家房产管理部门实行统一管理、统一修缮和统一调配，国家付给房主固定的租息，定租一般占房屋租金的20％到40%。”⑿
2，关于对当时全国经租情况的反映：“改造的起点规定，大城市一般是建筑面积150平方米之间，按照上述办法，全国各城市和1/3的镇进行了私房改”造工作，纳入改造的私房约有l亿平方米。”⒀当时经租房在全国的数量是相当巨大的，全国各大城市基本完成了私有出租房屋的改造。
3，关于对部分私房主抵制改造的阐述：“有些房主认为房屋由国家经租还没有过渡到全民所有制，仍然属于个人所有，往往以人口增加，自有住房不够为理由，要求退还已经由国家经租的房屋；或者以生活困难为由，要求增加定租：有的甚至强收房租，逼迫住户搬家；强占房屋，破坏房屋，这些情况，反映了私房改造工作中存在着尖锐的两条道路的斗争。”⒀
4，关于对国家经租房性质的阐述：“国家经租房屋是‘对城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给予固定的租金．来逐步改变他们的所有制’，因此，凡是由国家经租的房屋，除了过去改造起点订得不合理，给房主自主房留得不够喝另有规定的以外，房主只能领取固定的租金，不能收回已经由国家经租的房屋。”“慎重处理房主要求退房的问题，凡已经纳入改造的房屋，只要符合政策规定，应当坚持继续进行改造，一律不能退回。”“对于那些严重失修、房主无力继续经营、愿意出卖的房屋，房管部门可以作价收购。”⒀
1.1.3经租房政策实际执行中的左倾扩大
在经租房政策的实际执行过程中，由于受到左倾思想的影响，并未实际落实经租房文件所规定的政策，而是做了相当程度地扩大，主要体现在以下几个方面：
1．经租起点的降低，直至无起点改造，甚至对于部分房主的自住房也进行了改造。在《国家房产管理局关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》(1963年12月30日)中也指出“同时，我们工作中也存在一些缺点，主要是有些地方改造起点过低，把总共只占有几间房屋的工人和贫、下中农出租的少量房屋也纳入了改造；有些地方取消了改造起点，只要有出租房屋就实行经租；有些地方还将房主一部分自主房也实行了经租；不少地方没有给房主留够自住房。”而在经租房政策的实际执行过程中，地方政府的落实政策则更加具有左倾化倾向，“在记者寻获的一份某市《私有出租房屋社会主义改造工作方案》中。对改造的起点和范围作了这样的规定，如‘凡私人在城区出租房屋的建筑面积达100平方米以上者，出租部分一律纳入经租’，‘地主、富农在城区的出租房屋,不受改造起点的限制，一律纳入经租’，‘工商、资本家在城区的出租房屋，不受改造起点的限制。一律纳入经租’。”⒁由以上材料我们可以看出，在经租房政策的实际执行过程中，其范围已经超越了私有出租房屋的改造，很大一部分的私有房屋甚至是城镇房屋，房主自住房屋都被纳入了改造范围，经租房在一定程度上成为了城市私有房屋改造的产物。
2，改造的过程具有随意性。“武汉市江汉区居民朱惠芬向记者反映，他父亲是在湖北省轻化公司工作的普通知识分子。1949年以前凭劳动所得修建了一座三层楼的砖木结构的私有住房，位于武汉市洪益巷号，房子完全供自家居住使用，然而，1958年7月5日，一张‘红喜报’将她家的房子强行占有，收归国家经营租赁的行动没有履行任何手续，只是在她家大门口贴上了那张‘红喜报’，产权交易就算完。改革开放以来，朱惠芬女士不断与房管方面交涉，1990年11月20日，江汉区落实私房政策办公室报经武汉市落实政策办公室审查批准，撤销了年的错误改造，拿出的解决办法是除原业主自住二楼一号房已作留房外，其余他人租住的125.55平方米，按每平方元作价120元收购，不能退还产权。朱惠芬女士对这个决定非常不满……”。⒂从以上史料我们可见一斑，当时私有房屋的改造在程序上具有较大的随意性，由于当时特殊的历史环境和人们的认识水平，对于私房改造追求快、全，在实际的操作过程中已经失去了程序保障，导致大量的历史遗留问题，对于大量不属于改造范围的房屋也进行了改造。
12经租房所有权的历史变迁
1.2．1经租房所有权国有化运动
1.2.2部分经租房所有权的政策落实
十一届三中全会以来，中国推行改革开放政策，尤其是从二十世纪八十年代初开始，招商引资成为各级政府的中心工作。要吸引海外投资，一个重要前提是必须让人相信中国政府是尊重私人财所有权。“华人华侨在二十世纪五十年代被国家经营租赁的房产能否发还，成为一个可能影响改革开放大局的问题”⑼。因此，对于经租房所有权的返还，在华侨华人群体上首先得到了落实。1984年12月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于加快落实华侨私房政策的意见》的通知(中办发(1984)44号)，其中规定，“凡对我国四化建设及祖国统一大业有贡献和在海外有较大影响的华侨，其改造起点以上的出租房屋，如本人要求发还的，由省、自治区、直辖市人民政府决定，可按适当放宽的原则处理”。依据该政策，1987年最高人民法院在《关于复查历史案件中处理私人房产有关事项的通知》中提出了退还文革中被挤占的私人住房问题，并提到对于经租房的所有权“对于中央和国务院明确的对于祖国统一大业有重大贡献的人员，本人要求发还的，由省、自治区、直辖市人民政府审。”
其后尤为重要的，是2008年12月18同，最高人民法院发布《关于废止2007年底以前发布的有关司法解释(第七批)的决定》[法释(2008)15号]以“情况已变化，不再适用”为由将1964年9月18日《关于国家经租的房屋不允许继承问题的批复》予以废止，但实际上，1964年9月18日的批复包涵两个方面的内容：其一，“国家经租房屋的性质是对于城市房屋占有者用类似赎买的办法，即在一定时期内给以固定的租金，来逐步地改变他们的所有制。这就是说国家经租房屋的业主实际上已经丧失了所有权。”其二，基于以上理由，“因此业主死后，经租房不能允许他的家属继承，”原批复中明确提出经租房主已经丧失了经租房的所有权，但现在最高人民法院又已经将其废止，从中我们可以看出，从国家的法律层面上来看，对于经租房所有权的态度从整体上还是承认经租房主对于经租房的所有权。
在具体的实践中，经租房所有权的返还在广东、福建等沿海省份首先得到了具体执行。1988年4月17日粤发(1986)22号《中共广东省委、广东省人民政府关于退还私改侨房的通知》其中第四条规定：“退还华侨经租房”在“国家经租期间，与业主不作经济结算。”而且，进入珠海市海珠区国土资源和房屋管理局的网站，可以看到上面有“申请经租房发还办理程序”，其中需提供的材料中．将房屋类别分为侨房和私房(国内业主)，并规定了其需要提供的不同文件，可见除了对华侨经租房主所有权的承认，珠海已承认国内经租房主的所有权，并开始返还了。其后各地也都纷纷出现了经租房所有权返还或者部分、变相返还的做法：“之后国内业主也自广州开始逐步落实(经租房产权返还)在上海和南京，虽然落后于广州很多，但至少己承认经租房的私有所有权，并体现在当地的《拆迁条例》拆迁补偿中……广州市落实房屋政策办公室的文件规定，凡是房屋代管和经租时所有权人已经具备华侨、港澳同胞身份的，只要房主或者代理人提出申请，提供有效证件和房契．房屋所有权全部发还给业主。广州市海珠区、越秀区国土和房屋管理局的文件还规定，无论华侨还是国内业主，只要能提供有效证件，都可以发还经租房所有权。”⒃
在浙江、安徽、湖南的部分地区，也提供了成功地解决经租房纠纷的先例。“在浙江省台州市椒江区，记者拿到了一份《椒江区落实城镇私房政策工作专题介绍》。据介绍，1983年8月，原椒江市委成立椒江市落实城镇私房政策办公室开展此项工作。这份材料中说‘30多年来，这些住户大部分人口已经增加，居住拥挤，对照本市居民住房水平显得更为紧张。如按照1958年对海门镇(椒江市是原海门镇发展而来)所定的改造起点柬落实私房政策，仅有20多户可以退房，解决不好私房改造户住房紧张问题，落实私房政策也就难以进行’，‘市委反复讨论认为，落实城镇私房社会主义改造政策起点以国务院国房字(1964)21号文件为宜，一次性解决不留尾巴。’有关的办公室专门印发了《准退房张榜公布征求意见分户表和通告》接受经租房主的监督和意见，对有异议的房户，办公室进行复查和纠正。到1992年，对私房出租社会主义改造遗留问题已基本处理结束，退房530户，占改造户总数的80％，折价补偿l119389元。”
1.2.3现有返还政策的缺陷
1.2.4民间经租房返还的诉求活动
总之，现在全国范围内，对于经租房所有权问题各地有不同的认识与做法，在不同地区之间、侨产与非侨产之间的政策不一致，反而激化了经租房问题的矛盾，不同地域之间的不同待遇则导致了更多的不满。在法理上，我国作为一个统一的大陆法系国家，不能允许因当事人的身份、所处地域不同而适用不同的法律条款和存在政策的差异的。经租房主的合法所有权长期以来受到侵害而无法保护，现实存在的种种情况又导致其不满情绪倾向于激化，这与我们建设和谐稳定的法治社会是有所偏差的，也与社会的公平正义相背离。
第2章经租房问题解决的迫切性
2.1经租房政策的评述
2.1.1房屋的国家经租形式上具有强制性
经租房是将改造起点以上的私有出租房屋统一交由国家经营租赁，并由国家在收取的租金中按固定比例付给房主以定租，这种将使用权交付给国家的行为具有强制性。在《中央工商行政管理局商业部关于加速城市私人出租房屋社会主义改造工作的联台通知》(l961年5月13同(6l)工商办字第2号(61)商办联字第217号)和《国务院批转国家房产管理局关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》(1964年是“反映了私房改造工作中存在着尖锐的两条道路斗争。”“情节轻微的，进行批评教育，有严重违法行为，造成损失．民愤很大的，应当经过法院给以必要的制裁。”由此可以看出，这种将私房收归国家统一经营租赁是以国家强制力为后盾的，从该政策实施之日起就受到了房主的质疑与抵制。
2.1.2房屋的国家经租方式上具有随意性
2.1.3房屋国家经租的内容上只局限于使用权
我们发现．经租房的文件只局限于经租房的使用权，并且《国务院批转国家房产管理局关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》中还提到：“对于那些严重失修、房主无力继续经营、愿意出卖的房屋，房管部门可以作价收购。”表明当时强制收归国有的只是经租房的使用权，其所有权从个人转移至国家仍然需要经过作价收购的程序。
2．2妥善解决经租房所有权纠纷的实践意义
2.2.1维护社会稳定的迫切要求
2.2.2保障基本人权维护、社会公平正义的体现
2.3妥善解决经租房问题的深层理论意义
2.3.1有利于科学界定私有财产权与国家权力的关系
在财产权关系上，中国历史历来缺失保护私有财产权的观念和制度，国家的公权力可以任意进入公民的私人领域。在中国的古代，以国家权力获取的财富却与私产不分，天下都是帝王的私产。中华人民共和国成立以后，在对待私有财产权问题上，我们也走过一段弯路。“斗私批修”和“私有财产是万恶之源”，曾经是某些时期主导性的意识形态。因此，从我国的历史和文化的传统来看，私有财权最大的威胁来自于国家公权力的侵害，1949年以来我国有关财产权保护的司法史也说明，所谓“私有财产权不可侵犯”，核心内容不是指向个人不得侵犯他人私有财产权，而是指财产权不应被国家权力所侵害。而经租房问题则是国家公权力披上合法外衣侵害公民私有财产所有权的典范。因此，从这个意义上来说，妥善解决经租房所有权纠纷也是对于国家公权力无限扩张约束的体现。
2.3.2有利于推动我国法治理念现代化
法治的基本精神在于对权利的合理确认和充分保障，政府必须对私有财产持一种尊重乃至敬畏的态度。而不动产作为人们主要的财产，加强对于不动产的保护就是加强对于人们主要私有财产的保护，而在过去的日子中，由于受到左倾思潮的影响，把拥有私有财产视为一种罪恶，这已经由实践所证明对于我国的社会经济发展造成了极大的阻碍，而经租房则是受左倾思想影响下剥夺公民合法私有财产使用权的产物，从法理上看，加强对于公民私有财产的保护具有重要的意义。因此，在经租房没有完成从个人到国家的产权转化手续时，承认经租房主是经租房合法的产权人，并根据不同情况将经租房完整的产权发还给原经租房主，也是我国法治理念现代化的重要表现。