1、上海市婚姻介绍机构管理办法立法后评估研究委托方:上海市民政局承托方:上海市行政法制研究所2019年10月目录一、评估背景3二、评估指标4三、评估方法和评估过程5四、总体评估结论6（一）关于立法目的的实现程度6（二）关于主要规定的落实情况7（三）对社会管理规范化的促进作用9（四）关于社会认可度10五、具体评估结论11（一）关于立法的合法性11（二）关于立法的合理性12（三）关于立法的协调性14（四）关于立法的科学性17（五）关于立法的实效性19（六）关于立法技术26（七）关于立法的认同度28五、评估建议29（一）婚姻介绍服务领域的规范，仍然离不开必要的行政监管29（二）适应外部社会环境的变化，
4、现实环境方面，呈现“一减一加”的态势，“一减”，即传统婚介机构经过快速发展，到2012年-2013年到达一个峰值后，后逐渐处于萎缩态势。“一加”，即利用互联网新媒体从事婚介服务的，呈现爆发性增长，但却缺乏相应的管理依据。内外部的环境变化，均提出了新的管理需求，本次评估，运用专门的评估指标体系，通过社会调查的手段，对管理办法的实效性、协调性等问题进行全面评估。二、评估指标评估指标体系是立法后评估制度的重要组成部分，是反映立法文件是否需要修改、废止的检验标尺。本项目将以上海市行政法治研究所前期研究成果地方立法后评估制度研究中构建的8个一级评估指标26个二级评估指标为评估依据。经过前期若干个立法后评
9、认为，办法制度规范性和实施有效性的总体评估结论为“一般”。具体分析如下：表1：总体评估等级及划分标准等级划分标准好立法目的已经实现；主要规定的全部具体要求落实到位；对社会管理产生积极的规范促进作用；社会认可度高较好立法目的基本实现；主要规定的多数具体要求落实到位；对社会管理产生一定的规范促进作用；社会认可度比较高一般立法目的的实现度不高；主要规定的少数具体要求落实到位；对社会管理规范促进作用不大；社会认可度不高较差立法目的基本没有实现；主要规定的少数具体要求基本落实到位；对社会管理规范没有起到促进作用；社会认可度较低差立法目的没有实现；主要规定的具体要求基本没有落实到位；对社会管理规范没有促进
10、作用；社会认可度很低（一）关于立法目的的实现程度办法一共设定了三个立法目的，即“规范婚姻介绍机构的活动”、“保护征婚当事人的合法权益”、“保护婚姻介绍机构的合法权益”。评估组认为，办法立法目的实现程度好于“实现度不高”，但离“基本实现”的标准尚有一定的距离，在评估等级中处于“一般”。理由如下：1.在一定程度上规范了婚姻介绍机构的活动。办法颁布实施后，于2009年颁布了配套的地方标准婚姻介绍机构服务规范。通过办法和配套的规范性文件以及地方标准，在加强社会管理、规范管理相对人行为等方面起到了一定的促进作用。一是，开展行业整顿和清理。2002年3月，市民政局在全市范围组织开展对婚介机构的整顿清理工
12、18年9月开始对全市婚介机构进行督导，对行业主要机构进行督导巡视，及时发现问题、规范行为、提升服务，累计督导70余家婚姻介绍机构。二、在保护征婚当事人合法权益方面，仍有待加强。对婚介机构的投诉逐年上升。据统计，市婚姻介绍行业协会2014年共收到投诉99件（包括有效件和无效件，下同），2015共收到投诉132件，2016年共收到投诉135件，2018年共收到投诉143件，2018年投诉量对比2017年投诉量的投诉增长率为286%，2018民政转的投诉比2017年增长了750%。投诉的机构类别相对集中于网络婚介，主要是在网络征婚中，网络填档很多证件和证明包括人物都无法核实其真实性。投诉的事项方面，
24、先等原则。办法规定的内容，主要是为了规范婚姻介绍机构的活动，目的是保护征婚当事人和婚姻介绍机构双方的合法权益。办法分别就婚姻介绍机构的登记制度、分支机构的设立条件和审批制度、婚姻介绍机构的执业规范和服务流程、对征婚当事人隐私权的保护、对婚姻介绍机构违反职业操守的行政处罚等都作出了具体的规定。办法是一部针对婚姻介绍机构专业领域管理的政府规章，属于地方政府立法事权范围，由地方政府立法，符合法定立法权限的规定。3.法定程序合法性。符合法定程序是指符合立法法中规定的有关立法的程序性规定，包括法律的立项、起草、审查和审议、决定和公布等。管理办法于2001年由市政府按照法定立法程序制定，2004年7月1日
26、题。（二）关于立法的合理性立法的合理性，是立法的核心理念之一，主要是指立法规定在无法与上位法依据一一对应时，立法应当从符合法治的基本精神和原则的高度去考虑和规定。本次评估将合理性指标细化分为以下三项二级指标：1.立法的正当性。正当性，即立法内容符合公平、正义的基本价值观念，符合社会公共利益。办法的立法目的是为了规范婚姻介绍机构的活动，保护征婚当事人和婚姻介绍机构的合法权益。评估组对办法的条款逐一进行评估后认为，办法的主要规定都较好地体现了立法正当性的要求。比如：第16条规定了隐私权保护，“婚姻介绍机构或者媒体应当保护征婚当事人的隐私权。未经征婚当事人同意，不得将征婚当事人的信息资料用于征婚以
31、法文件与公共政策之间的协调性时，应当根据公共政策的指引适时地废止一些过时的法律规范，确认和保障一些新生的利益，合理地调整利益格局。1.上下位法及同位法之间的协调性。从国家层面上看，民政部只对涉外婚姻介绍做出过零星的规定，并无规范婚姻介绍机构的部门规章出台。从地方层面上看，出台过婚介机构管理的地方政府规章的有上海、兰州、成都和吉林省。其中，兰州市婚姻介绍管理办法和吉林省经营性婚姻介绍和婚姻登记管理办法都已被废止。济南市人民政府也于2015年废止了济南市婚姻介绍机构管理暂行规定。2.配套规范性文件的协调性。上海市政府发布的与办法相配套的规范性文件并不多。2009年，为了配合办法的实施，上海市民政局
33、量基准内，给予不同的处罚。3.立法文件与其他公共政策之间的协调性。目前，关于婚姻介绍机构，国家层面只有一部推荐性标准。2008年初，由中国社会工作协会婚介行业委员会、上海市婚姻介绍机构管理协会及婚姻介绍行业代表机构共同起草的婚姻介绍服务标准上报中国国家标准化管理委员会，在听取了行业内外各种建议并经多次讨论修改后，最终由国家质量监督检验检疫总局、中国国家标准化管理委员会于2009年5月4日发布，并于当年12月1日实施。该标准规定了婚介机构服务的基本原则：不向征婚者提供虚假信息，保障征婚者的个人信息安全，禁止提供无限期的服务，以及征婚者必须实名登记等。从业人员的行为准则和专业标准：“红娘”必须持
34、证上岗，推广使用婚介服务合同，杜绝虚假信息和“婚托”等。婚姻介绍服务国家标准规定，经营者不得对消费者作出任何有肯定结果的承诺，婚介服务应规定服务期限、不应提供无限期或介绍到成功为止的服务。鉴于该标准出台的上海背景，其与办法的立法精神是一致的，在内容上也基本是一脉相乘。中国社会工作联合会婚介行业委员会制定的全国婚姻介绍行业服务细则全国婚姻介绍行业从业守则全国婚姻介绍行业服务公约，这些公共政策的颁布，反应了在立法缺失的情况下，从业者通过守则、公约进行自律管理的意愿与努力，也取得了一定的成效。今年4月20日，“2019婚庆婚恋及婚姻家庭行业诚信服务体系建设暨诚信服务标准启动大会”在北京举行。大会的主
42、在实施中的实现程度。我们拟采取以下三项二级指标来评价立法的实效性：行政执法的有效性、守法的有效性、与社会经济发展的相适应性。1.行政执法的有效性。行政执法的目的是为了实现立法意图，具体实施法规规章的规定，使法律规范的要求在现实生活中得以实现，促使社会活动按照法定规则运行。反之，行政执法触及的各种社会利益更直接，立法水平的高低也直接影响行政执法的质量和效率。目前办法的主要由民政部门实施，具体由民政部的婚姻登记管理处负责。婚介机构的设立登记因为存在民办非企业组织的审批，所以由社团局负责。存续后的管理由婚姻登记处负责。由此产生的如下一些问题：一是，婚姻登记工作与婚姻登记前的婚介介绍工作，在工作内容上
43、关联度不高。婚姻登记部门掌握的是接受婚介服务的人员的婚姻情况，除此之外，婚介服务所涉及的服务合同的内容、服务标准的确立与执行、发生争议后的调解与解决、对婚介机构违法行为的处置，与其婚姻登记管理的业务关联度不高。二是，对婚介机构投诉处理占用了民政部门大量的行政资源。在属地管理模式下，区民政部门承担了大量的管理任务。而每个区的婚姻登记部门的人员有限，为满足两个执法人员执法的要求，外出执法需要拉上社团局的人一同前往。很多工作人员没有执法证，执法力量十分有限。民政系统内，其主要从事的优抚求助等工作，也缺少一支专业的执法队伍。以徐汇区为例，我们在调研中了解到，“珍爱网”的一家门店在其辖区内时，处理此机构
44、的投诉就占到其全部投诉处理工作量的70%。三是，民政部门对市场化运作的婚介机构，缺乏有效的监管手段。现代婚介服务行业的市场体量早已非办法出台时可比。并且，大型互联网婚介服务机构的出现，也使得无论服务主体与被服务主体，按照传统的属地化管理方式都很难进行。办法确立的行政处罚在实践中很少付诸实施。民政部门对市场化运作的婚介机构，缺少有效的监管手段和监管力量。2.守法的有效性。任何一个社会，法律实现的最主要形式乃是法律的遵守，因为法律不是靠单纯的强力来实现的，如果每一个法律规范都要借助于执法活动才能实现，法律制度的实现必然是低效益的。因此，法律制度的有效实现离不开公民对法律的自觉遵守，而公民对法律的自
45、觉遵守又是以公民的守法意识为主观心理基础。由此可见，公民的普遍守法是法律制度高效实现的表现之一。守法有效性方面的主要矛盾在于，部分婚介机构的民非属性与其市场化运作模式存在矛盾。根据去年的摸底统计，全市民办非企业类婚介机构有80多家，今年进一步萎缩，很多已关门停业，总数大概60-70家，关门停业的主要原因是没有竞争力，无法和企业类婚介机构竞争抗衡（企业类婚介机构，主要依托网络平台，会员数量多，形式多样，有竞争力）。目前基本没有新设立的民办非企业类婚介机构，主要是存量，且不断萎缩。民办非企业，本身应是非营利性，但现存的民办非企业类婚介机构中，有部分仍是营利性质。如果开放婚介机构的工商登记，则对婚介
46、机构的管理绝非民政部门一家可以独立完成。同样作为中介机构，对房产中介的管理就不同于婚姻中介。房地产经纪管理办法是由住建部、发改委和人保部三个部门联合发布，并规定“县级以上人民政府建设（房地产）主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门应当按照职责分工，分别负责房地产经纪活动的监督和管理。”形成了齐抓共管的态势。3.与社会经济发展的相适应性。立法文件设立的制度只有与政治、经济、社会、文化发展相适应，才能够真正的发挥作用，才能实现规范社会关系的功能。否则立法的目的必然落空，还有可能会带来其他不良后果。存在的问题主要在于：一是，婚介行业的市场体量已非办法制定时可比。办法颁布于2001年，当时
47、占主导地位的还是传统的线下门店式的婚介机构。随着近几年互联网技术的飞速发展，像百合、珍爱、世纪佳缘等大型互联婚介平台的出现，加之城市化、经济发展所产生的陌生人社会，婚介市场的体量已今非昔比。据评估组调研了解，像世纪佳缘目前的注册用户已达3.1亿。年收入超过10亿元。线下门店200多家。杨浦区所在企业每年向区里纳税3000到4000万。这样的体量，已非办法制定时可比。二是，国务院取消了对婚介机构的审批。2002年，国务院公布的关于取消第一批行政审批项目的决定（国发200224号）中，成立国内婚姻介绍机构的审批被取消。目前大量的婚介机构以民非组织的形式存在，而民非组织的审批是在民政部门。如果溯本究
52、。最后，婚介服务的价格既非政府定价，也非政府指导价格，要求其公开收费价格的理由并不充分。三是，婚介机构的婚姻状况核实义务难以有效落实。办法第十三条规定：“婚姻介绍机构或者媒体对征婚当事人提供的证明有疑义的，应当进行核实。婚姻介绍机构或者媒体发现征婚当事人提供虚假证明的，应当拒绝接受和发布征婚信息。婚介机构负有对征婚当事人提供的证明文件进行核实的义务。”若当事人使用虚假的证明文件进行征婚，婚介机构应核实到何种程度？目前，线下门店会要求对方提供能够证明其各方面情况的各种资料，比如身份证、离婚证、房产证、行业资质证明（例如教师证、金融分析师等等）；线上是注册会员自己填写个人情况，信息是否真实，由会
53、员个人负责，但是，会员上传的证件资料越多，网站给出的信用级别评定也越高。如果会员出示假的证明文件，婚介机构也缺乏有效的核实手段。婚介机构出于营利性动机，以及信息核实手段的限制，很难对当事人的信息披露进行严格把关。而办法对婚介机构进行处罚的行为仅止“明知征婚当事人提供的证明虚假，而予以发布的”以及“从事欺诈性婚姻介绍服务活动的”。办法对婚介机构未尽审核义务的行为未予处理。这导致实践中，对婚介机构进行的诉讼中，主要以婚介服务存在雇佣婚托欺诈、夸大宣传、履行合同存在瑕疵等为由提起诉讼，其中，有76.92%的案件的原告诉讼请求(含部分诉讼请求)得到了法院支持。姚明、吴天卉：我国婚恋网站规制研
56、之格式，运用妥恰之词语（法律语言），以显示立法原则，并使立法原则或国家政策转换为具体法律条文之过程”。立法技术对立法质量以至对于立法的实施，包括执法和守法有非常直接和重大的影响。1.文本结构的完整性。一般来说，法律规则有假定、处理和制裁三部分构成。在立法实践中，法律规则的这三个要素完全集中在一个法律条文中的情况，并不普遍。普遍的是三个要素分别存在于不同的法律条文中，因此，在整个立法文本中，前后条文之间应当相互呼应，完整体现这三部分的内容。避免“三缺一”或者“三缺二”的情形，造成法律制定出来以后难以执行和适用。假定是法律规则中指出适用这一规则的前提、条件；处理是法律规则中具体要求人们做什么或禁止