内容提要随着党的建设新的伟大工程深入推进,党内法规学日益成为一门显学。但是,与传统的法学学科相比,党内法规学仍处于起步阶段,党内法规理论研究还主要在浅层次徘徊。围绕党内法规研究存在着认识混乱甚至误读或曲解,这不仅阻碍了党内法规研究的进展,也在一定程度上影响了对党内法规制度建设和依法治国成效的认识与评价。对党内法规研究涉及的基础概念进行辨析,不仅有助于澄清模糊认识,也有助于领会中国共产党治党治国的实践逻辑、制度逻辑。为此,必须以准确把握国家治理体系中以党的主张为统领的政策制度体系、以党章为统领的党内法规制度体系和以宪法为统领的国家法律制度体系等三套关键性制度体系为理论前提,以党内法规制度建设的发展状况为实践依据,厘清党的主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等基础概念。
关键词国家治理体系党内法规规范性文件党的主张
相较于传统法学学科具有较高的成熟度,党内法规学仍处于起步阶段,党内法规理论研究还主要在浅层次徘徊。尤其是,围绕党内法规研究存在着认识混乱甚至误读或曲解。典型的观点如,误将党提出法律“立改废”的主张作为党内法规与国法相冲突的例子加以指责;或建议将承载着党的主张的规范性文件直接纳入党内法规体系中;或建议将党内法规体系直接纳入国家法律体系;还有相当多的质疑“党内法规”概念的妥当性,等等。这些观点不仅阻碍了党内法规研究的进展,也在一定程度上影响了对党内法规制度建设和依法治国成效的认识与评价。
本文尝试以党内法规制度建设的发展状况为实践依据,以国家治理体系为理论前提,对党内法规研究中涉及的基础概念进行辨析。本文认为,中国特色社会主义国家治理体系包括三套关键性制度体系:以党的主张为统领的政策制度体系、以宪法为统领的国家法律制度体系和以党章为统领的党内法规制度体系。在这一制度体系框架下,党内法规研究的基础概念主要包括党的主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。这些概念可分为两类:一类是“党的主张”,是体现党的领导的重要概念,也是消除党内法规研究中误读现象的关键概念,本文称之为“总领性概念”。另一类是以党内法规概念为核心,存在并列、包含或交叉逻辑关系的概念,包括党内法规、党的规范性文件、党规、党内规矩、党的纪律等。
一、党内法规制度建设与国家治理体系构成
中国共产党成立90多年间,党内法规制度从无到有、从单一到多元、从侧重某些方面到覆盖各方面、从曲折前进到不断完善,见证了中国共产党波澜壮阔的发展历程。尤其是自党的十八大以来,统筹推进、一体建设依法治国与依规治党,中国特色社会主义法治体系建设加快推进,法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展。党的十九大明确提出依法治国和依规治党有机统一(以下简称“两者有机统一”),并将其作为坚持全面依法治国基本方略的重要内容。“两者有机统一”是基于对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,在借鉴国际法治经验基础上的重大理论突破与实践创新,是法治中国建设区别于西方法治国家制度建设的鲜明特色。依法治国与依规治党有机统一于中国特色社会主义法治体系,统一于坚持全面依法治国基本方略,统一于党依法执政和坚持全面从严治党基本方略,统一于国家治理现代化,统一于我国社会主义民主政治的伟大实践,统一于中国共产党的领导。
中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党内法规制度是党的领导的制度化规范化体现,是极具“中国味”的制度形态,必须基于中国特色社会主义建设的世情国情党情,在中国共产党执政兴国所依据的整体制度体系中予以把握。这一整体制度体系就是我国国家治理现代化中所指的国家治理体系。
二、总领性概念:党的主张
党的主张根据实际工作需要,可以直接指导党和国家事务,更多的是需要转化成为具体的行为规范。这种转化主要体现在两个制度体系领域,即党内法规制度体系和国家法律制度体系。党的主张转化为党内法规制度,从而实现对全体党员干部行为的规范;转化为国家法律制度,从而实现对全体国民行为的规范。当然,具体的党的主张在不同领域的转化程度,也并不完全相同。以党的十九大报告为例,该报告作为承载了党的主张的极其重要的纲领性文件,包括新时代中国特色社会主义的指导思想、基本方略、重要部署等等。其中有的内容将转化为国家法律制度,比如宪法的修改、监察法的制定等等;有的将转化为具体的党内法规或规范性文件。当然,还有一些重要内容将作为我们开展各项工作的方向指引和根本遵循。需要强调的是,党内法规要同国家法律衔接协调好,根本上也要靠党的主张引导。
三、核心概念:党内法规
党内法规既是政治性概念,也是重要的法治概念。如果说在相当长的历史时期,“党内法规”主要在党内使用,更多的是一个政治性概念,那么,以党的十八届四中全会为分水岭,“党内法规”则同时转化为一个重要的法治概念。党的《十八届四中全会决定》明确:“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。”“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规,全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”《十八届四中全会决定》还明确将形成完善的党内法规体系作为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。至此,党内法规是依法执政之“法”的重要一极,是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党内法规体系已经明确融入法治体系,同国家法律体系共襄法治事业,共促国家治理体系和治理能力现代化。
(一)并联概念:党内规范性文件
(二)关联概念:党规、党的规矩、党的纪律
1.党规
2.党内规矩
党内规矩是党组织、党员干部必须遵循的刚性约束规范的总称。习近平总书记在第十八届中央纪委第五次全会上指出:“没有规矩不成其为政党,更不成其为马克思主义政党。我认为,我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢其一,党章是全党必须遵循的总章程,也是总规矩。其二,党的纪律是刚性约束,政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,法律是党领导人民制定的,全党必须模范执行。其四,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”显然,党内规矩在与党内法规有交集之外,还有更大的外延,既包括了党规中的义务性规范,也包括了国家法律的要求。
3.党的纪律
党的纪律,简称党纪,是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则,是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律,共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。根据党的十九大修改后的党章,党的纪律主要包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律。党纪具有强制性和约束力,属于党规中的义务性规范。在形式上,党纪有成文和不成文之分。就党的纪律与党内法规关系而言,二者属于交叉关系。
结语
习近平总书记在十三届全国人大一次会议闭幕会上的讲话(2018年3月20日)中强调指出,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,中国共产党是国家最高政治领导力量,是实现中华民族伟大复兴的根本保证。东西南北中,党政军民学,党是领导一切的。中国共产党要担负起领导人民进行伟大社会革命的历史责任,必须勇于进行自我革命,永远保持马克思主义执政党本色,永远走在时代前列,永远做中国人民和中华民族的主心骨。
对党内法规研究涉及的基础概念进行辨析,不仅有助于澄清模糊认识,也有助于深刻领会中国共产党治党治国的实践逻辑、制度逻辑。在新时代新征程中,以党的自我革命推动党领导人民进行伟大社会革命的力度、广度与深度将空前增强。与之相适应,完善国家治理体系的步伐将明显加快。以党的主张为统领的政策制度体系必将更加丰富,以宪法为统领的法律制度体系必将更加完备,以党章为统领的党内法规制度体系必将更加完善,党的主张转换为国法与党规的机制必将更加健全,党内法规同国家法律衔接协调的机制必将更加科学,这不仅对于形成进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想的制度合力与伟力意义重大,而且对深化党内法规理论研究也提出了更高更强的要求。理论工作者应顺应时代要求,主动跟上实践探索、制度建设的步伐,从中国特色的国家治理体系着眼,为党长期执政贡献有现实解释力和生命力的学理支撑。