尤其今年以来，2017年4月26日财政部等六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），2017年5月28日财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），同时，2017年5月16日财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），2017年6月26日财政部交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕97号），“堵后门开前门”进一步约束地方政府举债行为，政府融资方式趋于规范。
相对之前以财政资金、少量试点性地方债券和规模平台公司举债作为地方政府融资的主要手段，新预算法和国发〔2014〕43号文件后，地方政府融资的合法渠道更加明确，在现阶段下，创新地方政府融资推进基础设施建设，对促进新疆固定资产投资和经济社会发展具有极其重要的意义。
创新政府融资渠道推进地方基础设施建设——以新疆为例
2014年以来，为规范政府融资行为和深化投融资体制改革，中共中央、国务院相继出台了一系列政策。相对之前以财政资金、少量试点性地方债券和地方融资平台公司举债等方式作为地方政府融资的主要手段，《中华人民共和国预算法（2014年修正）》（以下简称“新预算法”）和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号，以下简称“国发43号文”）后，地方政府融资的合法渠道更加明确，在现阶段下，创新地方政府融资推进基础设施建设，对促进新疆固定资产投资和经济社会发展具有极其重要的意义。
一、地方政府融资发展历程
政府融资涉及财政、金融、投资等多个领域，多方面因素相互交织，共同影响着地方政府融资的发展，由于不同阶段的历史背景、不同的城镇化发展需求、不同的财政税收制度以及差异化的土地政策催生了地方政府在不同阶段的特有融资方式。建国以来，我国地方政府融资方式主要经历了以下四个阶段：
第一阶段：1949年至1993年，政府融资主要是以财政投入为主、银行信贷为辅。建国初期直至改革开放，我国实行的都是计划经济体制，采取的是高度集权的统收统支的财政管理体制和从紧的财政政策。1978年党的十一届三中全会后，我国由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，1978年至1993年期间，国家宏观经济调控仍以计划指令为主要手段，财政上实行的是划分收支、分级包干的体制。这一阶段财政投入几乎承担了全部基础设施建设投资。
第三阶段：2008年至2014年，政府融资主要是打包信贷为主，财政投入、土地财政为辅。23008年底，为应对世界金融危机的影响，我国启动了新一轮积极的财政政策，并出台了4万亿的经济刺激计划。受4万亿投资计划的影响，从2008年开始，为了进行了大规模的基础设施建设和刺激产业发展，地方政府融资平台公司急剧扩张，地方政府通过将部分财政资金、划拨的土地、国有股权甚至学校等划归到融资平台的资本金中，从而以融资平台为载体通过银行贷款、债券发行等打包获得贷款。2008年地方政府融资平台约为3000家，到2014年初，全国地方政府融资平台约为11000家，增长了近4倍。
二、地方政府融资现状
规范地方政府融资，防范财政风险，实现财政和经济可持续发展是我国地方政府债务新规的宗旨。目前，地方政府融资的基本框架是：逐步剥离融资平台为地方政府融资的功能，回归到地方政府直接作为融资主体进行融资；遵循预算法精神，采取以政府直接发债的方式进行融资；减少政府直接负债融资压力和提高公共服务的效率，充分发挥社会资本的作用，大力推广PPP。
（一）发行地方政府债券
在新预算法和43号文实施后，地方政府只能通过发行地方政府债券的方式来举借债务，且必须在国务院批准的限额内发行。发行主体为省、自治区或直辖市级政府，地（州、市）级政府仅能通过省级转贷，发行要求为仅用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。发行类型主要分为一般债券和专项债券。
1、一般债券。无收益的公益性事业由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。
（二）推广政府和社会资本合作（PPP）模式
（三）规范政府购买服务
（四）推动地方政府融资平台市场化转型
2014年，国发43号文明确规定：剥离地方政府投融资平台政府融资职能，地方政府投融资平台不得新增政府债务。国发43号文的出台，使地方政府融资平台进入了转型发展的新阶段。虽然地方政府融资平台通过银行信贷体系进行融资受到了严格监管，但企业债、信托等其他融资方式的发展，拓展了地方政府融资平台的融资渠道，融资平台对外融资规模整体增长的趋势并未发生根本性改变。
三、地方政府融资面临的主要问题
20世纪90年代，旧时的《预算法》、《担保法》和《贷款通则》等极大地限制了地方政府的融资途径，导致地方政府在基础设施、公共服务等建设过程中捉襟见肘，其根本原因在于财政分权改革后所带来的中央与地方政府财权和事权不匹配，地方政府长期面临基建资金不足、融资渠道受限的窘境。随着地方经济建设进程的不断推进，地方政府融资规模急速扩张，其偿债压力不断增大。国发43号文和新预算法出台后，地方政府融资呈现出新的格局，即主要包括通过发行地方政府债券融资及采用政府和社会资本合作（PPP）模式进行基础设施建设，对遏制地方债务扩张起到了积极作用，但也产生了一些新的问题。
一是地方政府新增地方债务规模相对不足，致使或有债务以新的形式发生。2015年至2017年，地方债的新增额度分别只有6000亿、1.18万亿和1.63万亿。从2014年开始，制造业投资和房地产投资增速均出现连续下滑趋势，政府主导基础设施投资成为稳增长的主要支柱，在严格按照国发43号文执行的情况下，地方政府投资需求扩大与融资渠道受限之间的矛盾日益激化，新增地方债务难以满足地方基础设施建设需求，可能促使地方政府违规发债或采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”，政府购买服务、专项建设基金等违规融资方式。
三是地方政府融资平台承担政府性融资依然存在。在新常态下，我国宏观经济和区域经济的发展都呈现出新的特点，地方政府融资平台仍然是解决地方资金缺口的有效途径，短期来看，地方政府融资平台仍有其继续存在的必要性和合理性。但因地方政府融资平台普遍存在治理结构不健全、担保行为不规范、项目投资效率低等问题，贷款或发行债券时，债权人依然认为融资平台有政府隐性背书。
四是地方政府创新融资能力普遍缺乏。现阶段，地方政府主导的投资资本收益率并不高，加上对于任期的考虑，地方政府普遍缺乏较长远的预算规划，造成地方政府普遍缺乏管理地方债务的意识和机制，短期行为泛滥。同时，地方政府长期以来主要依靠土地财政、融资平台和自有财政资金进行投融资建设，对金融产品、金融市场、PPP模式等创新融资方式缺乏探索。
四、准确把握中央关于地方政府融资的政策要求
2014年8月31日全国人大常委会通过《关于修改<中国人民共和国预算法>的决定》，2014年9月21日国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），2014年11月16日国务院印发《关于创新重大领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），2016年7月5日中共中央、国务院联合印发《关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号，以下简称“中发18号文”）。尤其今年以来，2017年4月26日财政部等六部委联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号，以下简称“财预50号文”），2017年5月28日财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），进一步约束地方政府举债行为，政府融资方式趋于规范。2017年7月14日—15日，第五次全国金融工作会议强调要严控地方政府债务增量，严防系统性风险的发生，并首次提出“终身问责，倒查责任”的制度，2017年9月21日，自治区召开金融工作会议，再次强调严控政府债务，足见国家和自治区对地方债务的管控力度及决心。
（一）准确把握中发18号文关于创新融资机制的要求
中发18号文是是我国投融资体制改革历史上第一份以党中央国务院名义印发的文件，也是继2004年7月16日国务院发布的《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）实施12年后发布的一份重要文件，是我国当前和今后一个时期投融资领域推进结构性改革的顶层设计，是在新起点上向纵深推进投融资体制改革的纲领性文件，是经济新常态下发挥投资作用的重要遵循。中发18号文提出畅通投资项目融资渠道，大力发展直接融资，发挥政策性、开发性金融机构积极作用，完善保险资金等机构资金对项目建设的投资机制，加快构建更加开放的投融资体制。探索开展金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点；设立政府引导、市场化运作的产业（股权）投资基金，积极吸引社会资本参加；加快建立规范的地方政府举债融资机制，支持省级政府依法依规发行政府债券，用于公共领域重点项目建设。
（二）准确把握国发43号文关于地方政府举债融资机制的要求
国发43号文是国务院首个地方政府性债务管理规范的文件，围绕建立规范的地方政府举债融资机制，明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，建立了我国地方政府债务管理的新框架，旨在解决地方政府债务“借”“管”“还”的问题。在新的地方政府举债融资机制下，国家“通明渠、堵暗道”思路十分明确，政府负有偿还责任的一般债券和专项债券均纳入限额管理，需由国务院确定并报全国人大及常委会批准，这意味着未来具有政府信用的债券额度将被严格限制，发行程序也较为审慎。
（三）准确把握财预50号文关于政府举债融资“正面清单”和“负面清单”的要求
地方政府举债融资的“正面清单”为：一是严格执行新预算法和国发43号文规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；二是地方政府可出资建立各类投资基金，要依法实行规范的市场化运作，政府可适当让利；三是允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。
（四）准确把握财预87号文关于政府购买服务“正面清单”和“负面清单”的要求
财预87号文要求地方政府严格按照规定范围实施政府购买服务，严格规范政府购买服务预算管理，严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，制止地方政府违法违规举债融资行为。
（五）准确把握全国第五次金融工作会议和新疆金融工作会议有关政府融资行为的要求
五、创新地方政府融资的对策及建议
目前，地方政府融资主要面临经济下行和税收改革致使地方政府本级财政收入明显放缓、土地出让收入大幅下滑、地方政府举债融资能力严重受限、稳增长下的基础设施投资融资缺口进一步扩大等问题，创新地方政府融资，统筹推进基础设施建设迫在眉睫。
一是适度扩大发行地方债券规模。面对地方政府巨大的融资需求和债务压力，目前的发债规模远远不能满足现实需求，应积极申请拓展地方政府债券适度新增发行规模，以满足地方政府正常合理的融资需求。
二是充分利用主权外债资金。积极争取引进和使用利率较低、条件较优惠的国际金融组织和外国政府贷款，既可补充基础设施建设的资金缺口，管理得当还可充分利用人民币升值效应，降低融资、经济建设和经济发展的成本。
五是合理安排援疆资金。积极与援疆省份沟通协调，将援疆资金作为一般预算收入的有效补充，合理确定使用范围和投向，发挥援疆资金的最大边际效应。
六是统筹盘活财政存量资金。将部门单位长期不用的财政资金，集中调整用于支持PPP、融资担保、政府投资基金等工作的开展，发挥政府投资引导作用。
（二）做大做强地方政府融资平台
从实际看，融资平台目前仍是国内地方政府融资的主流渠道。做大做强地方政府融资平台对欠发达地区有着很强的现实意义，有利于融资平台成为地方政府在基础设施领域的人才积聚高地、经验积累载体和对接各方资源的枢纽；有利于作为地方政府城镇化项目融资以及以土地资源为主的各类公共资源的积聚、培育、转化和实现主体；有利于担任PPP等市场化项目的政府方实施主体、项目现金流不足的风险缓释主体、代表地方政府进行监管的执行机构，当PPP项目失败时，融资平台还可以作为代表地方政府接盘处理遗留问题的公共机构。
一是通过注入矿产、森林、湖泊、河流、水库、风能、太阳能等自然资源，收费公路、土地房产、客运场站、项目的土地收益、机关事业单位经营性资产等基础设施类资产，以及特许经营权、收费权等无形资产，壮大融资平台的资产规模，提高其资信等级。
二是通过将各类建设资金、补贴资金注入融资平台作为项目资本金，发行企业债券、资产证券化以及收费权益转让等多种方式，拓宽投融资渠道，提升投融资能力。
三是通过兼并、改制重组等方式完善地方融资平台法人治理结构，提升其市场化运营能力及资产质量和偿债能力。
四是通过债务股权化等金融创新，引入民间资本或筹划上市，实现融资平台从单纯的“土地运作模式”转型至“产业经营与资本经营两翼齐飞模式”。
（三）积极稳妥推进政府和社会资本合作（PPP）模式
一是严格规划约束。目前，各地滥用PPP模式现象严重，普遍存在适用范围不当、重投资建设轻运营管理等问题，在推进PPP模式过程中“眉毛胡子一把抓”，没有有效改变政府失灵和市场失灵的局面。推动PPP模式应突出重点、抓住关键，科学制定PPP项目规划，合理确定PPP项目总体规模，统筹安排PPP项目实施类型、建设时序，充分发挥规划的刚性约束作用，不该上的项目坚决不上。应重点支持以使用者付费为主的特许经营项目，科学论证涉及政府补贴的项目，审慎开展完全依赖财政支出的政府付费项目，降低PPP项目对政府付费的依赖。
二是规范操作流程。在遵循有关投资管理和财政管理法律法规的前提下，探索建立发展改革部门、财政部门分别牵头，行业主管部门、规划、国土、环保等共同参与、各尽其责、密切配合的协调推进机制，共同做好PPP工作。发展改革部门负责制定PPP项目规划、建设管理PPP项目库、管理PPP引导资金、完善价格调整机制，按规定权限审批、核准、备案项目；财政部门负责项目涉及的物有所值评价、财政承受能力论证、财政资金预算安排，控制防范财政风险。行业主管部门和地方政府负责遴选、发起项目，组织实施方案联审，进行监督检查和绩效评价。
三是盘活存量资产。按照国家发展改革委《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资[2017]1266号）要求，通过向社会资本出售优质基础设施项目的股权、经营权、收益权等权利，运用PPP模式盘活基础设施存量资产，盘活基础设施存量资产回收的资金，除按规定用于必要的职工安置、债权债务处置等支出外，应主要用于新的基础设施和公用事业建设，重点支持补短板项目，形成新的优质资产，通过再投资形成新优质资产的良性循环。
四是鼓励民间资本参与。从民间资本行业准入、优惠政策、项目推介、社会资本方选择、PPP合同、政府诚信体系建设等方面予以鼓励和支持。加大基础设施和公用事业领域开放力度，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放。在制定PPP政策、编制PPP规划、确定PPP实施方案时，充分吸收采纳民间资本的合理建议。
（四）积极构建政府资本性支出的基金化模式
加强基金的规范化管理，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。
一是设立基础设施投资基金。当前新疆经济基础薄弱，维护稳定保障和改善民生等刚性支出需求大，各地财政自给能力普遍不足。既要积极应对经济运行中不确定因素，又要全面落实减税政策、确保应享尽享的严峻考验，在支持基础设施建设方面，可探索在支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展、支持基础设施和公共服务等四个领域设立投资基金，投向投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。
二是发挥政府资金引导作用。根据不同项目情况，可采取投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，放大政府资金撬动社会资本效用。
（五）规范运用政府购买服务方式
充分利用《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），做好基础设施领域的政府购买服务工作，平滑财政支出，减轻当期财政支出压力。
一是城镇棚户区改造项目。国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）明确规定：推动政府购买棚改服务，市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订购买棚改服务协议。承接棚改任务及纳入各地区配套建设计划的项目实施主体，可依据政府购买棚改服务协议、特许经营协议等政府与社会资本合作合同进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款。
二是易地扶贫搬迁项目。国家发改委、国务院扶贫开发领导小组办公室、财政部、国土部、人民银行《关于印发“十三五”时期易地扶贫搬迁工作方案的通知》（发改地区〔2015〕2769号）提出，各省结合本地实际，采取政府购买市场服务的形式，确定市场化运作的省级投融资主体作为承贷主体，依据政府购买服务协议进行融资。由市场化运作的省级投融资主体还货，不纳入地方政府债务。
三农村公路项目。国务院《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（国办发〔2017〕17号）明确规定：将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共预算。推广“建养一体化”模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。
（六）构建市场化运作的融资担保体系
一是做大做强融资担保机构。采取政府直接出资，或鼓励引导大型国有企业、社会机构向融资担保机构投资入股等方式，做大融资担保机构的资本金规模，拓展投融资担保范围，增强融资担保机构的实力，为政府基础设施建设项目提供融资担保服务。
二是充分发挥再担保公司的作用。完善政府主导的再担保机制，推动建立自治区级再担保机构，为地县级融资担保机构提供再担保业务，分散地县融资担保机构的业务风险，增强地县级融资担保机构的担保放大倍数和银行授信额度，提高地县融资担保机构为融资平台、PPP项目公司等企业的融资担保能力。
三是建立风险补偿持续补充机制。通过建立融资担保风险补偿持续机制，由地方政府安排风险补偿金，补偿再担保机构、融资担保机构担保业务损失，保证再担保及融资担保机构始终保持持续健康发展的态势，增强再担保及融资担保机构的经营实力。
（七）通过资本市场提高政府部分资产流动性
一是资产证券化。资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一，对盘活存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与基础设施项目建设具有重要意义。中国经济进入新常态，在经济发展持续下行压力加大的背景下，“存量资产证券化”的发展路径是一个可行的选择，将政府的一部分存量资产变现会极大促进各级政府的改革进程，缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力。
二是融资租赁。地方政府应建立融资租赁业促进政策和监管服务体系，为引进、设立融资租赁公司及其开展业务提供政策支持与服务保障。支持有条件的地方政府优先设立融资租赁公司，鼓励民间资本设立融资租赁公司，促进投资主体多元化。
（八）综合利用好各类改革工具
一是深化价格机制改革。创新投融资机制，发挥价格杠杆作用，增强基础设施和公用事业领域建设吸引社会投资能力，激发社会和民间投资活力，着力扩大有效投资，发挥投资对稳增长、促改革、调结构、强基础、惠民生的关键作用。充分发挥价格杠杆的引导作用，促进能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营项目建设，不断增强公共服务供给能力和水平。
三是继续深化“放管服”改革，激发民间投资活力。持续深化“简政放权、放管结合、优化服务”改革，对于企业不使用政府投资的建设项目，实行和准备案制，推进核准范围最小化。凡是企业能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节，以及可以采用事后监管和间接管理方式的投资项目，一律取消核准。进一步放开基础设施领域投资限制，对民营资本在市场准入等方面同等对待，激发民间投资活力。