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[关键词]
财政股权投资；投资评审；绩效评价
随着大众创业、万众创新多措并举，以及国有资产管理体制改革的不断深入，以股权投资形式的财政引导资金（例如国家中小企业发展基金和新兴产业创投引导基金）规模日益扩大，促进了国有资本的流动。如何保证财政股权投资资金的合法合规使用，需要进行全面、动态的事前、事中和事后评审，有效规避政府股权投资资金的风险。更重要的是，保障这种新型投资方式能够高效地发挥政府投资的政策引导效果和示范效应，增强经济内生动力，推动创新驱动发展，促进经济提质增效。
一、财政股权投资快速发展的动因
（三）“双创”高新技术企业资金需求财政股权投资以其较低的融资成本（通常财政股权融资成本低于借贷融资和信托融资）受到众多小微企业和高新技术成果转化项目的追捧。除了满足企业、项目融资需求之外，“双创”企业还注重类似“政府背书”的投资，能够为产品商业融资、市场开发和产品品牌树立良好的示范效应。因此，财政股权投资极大的激发了“双创”企业对政府资和信誉的强烈需求。总之，财政股权资金将有效的调动了大众创业的积极性，对于万众创新战略具有十分重要的战略意义。
二、财政股权投资管理特点
现有的财政股权投资试点地方广东、海南、湖南、镇江、襄阳、北京的管理办法，弱化了绩效管理责任，因为股权投资的评价办法无法由地方财政部门独立完成，这就是财政股权投资绩效评价的特殊性。
（三）财政股权投资试点各异的绩效考评办法试点地区财政股权投资的绩效评价办法在主管机构、评价标准以及评价结果应用等方面各有侧重。例如，广东省规定引入第三方机构对资金股权投入和使用情况进行风险评估和绩效评价，并在一定范围内公布评价结果。湖南省规定省财政厅、省产业主管部门负责，对股权投资机构以其委托运营的全部股权投资资金保值增值率为指标进行考核。镇江市规定股权投资资金的使用和管理纳入公共财政资金考核评价体系，由专项资金主管部门配合市财政局建立有效的绩效考核制度，定期对资金使用效益进行评估，主要评估指标包括股权投资资金实际投资规模、被投资企业实现的经济效益和社会效益等，对考核不达标企业，按照风险退出方式退出。
三、管理与绩效评价暴露的问题
（二）没有改变“先有资金预算再去寻找投资项目”的传统模式虽然财政股权投资明确了拟投资项目或企业的基本方向，但还是会受到传统投资模式的束缚，这一问题在试点改革中是常见的难题，在试点初期往往出现资金预算很充裕，而合适的投资项目难觅的状况，这就造成了资金摊派与寻租、项目申请不足与“宁滥勿缺”等项目遴选问题，导致本应以市场效率为原则的财政股权投资，却被限制在了先有预算盘子再找合作项目的传统支出模式之中，严重降低了股权投资资金的使用效率。
（三）缺乏保障财政股权长期投资的安全性机制财政股权投资试点的规定中大都只规定在一定条件下要收回财政资金，但是财政资金亏损时由谁来弥补，当股权投资扶持的企业倒闭时或者当财政资金到期退出时，财政资金如何回收的问题也没有具体的操作规定与流程，例如，海南省明确规定政府股权投资发生亏损，股权投资管理公司要用自有资金弥补。像海南省这样在管理办法里明确规定资金安全机制的比较少，大部分试点没有明确规定如何保障财政资金安全性，因此只能通过与项目申请单位讨价还价式的谈判方式规避财政资金的风险，这在一定程度上削弱了财政股权安全性制度建设。
（四）在项目投资委托关系中存在责任与风险不一致的问题在投资项目管理中，项目管理者与资金、股权管理者会出现责任与风险不一致的问题。在股权投资主体中，项目管理者往往是政府职能部门，其职责仅限于支出财政股权投资资金，以及对财政部门负责，然而股权投资的最大特点恰恰是股东权利的履行，在这一点上政府职能部门是没有股东行使权的，股东权力自然移交给了投资管理公司。可是一旦出现投资风险，投资管理公司需要负一定责任，但最后责任的还是政府职能部门承担，这就出现了项目投资的权责失衡，政府职能部门的丧失股东权利，但承担了大部分的责任，而投资管理公司享有股东权益，却几乎没有责任。
四、完善思路与机制设计
[参考文献]
[1]徐健.财政经营性资金实行股权投资改革初探[J].财政研究，2013，08：52-55.
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[4]国家发展改革委办公厅关于促进股权投资企业规范发展的通知[Z].发改办财金[2011]2864号.
[5]北京市财政支出绩效评价实施细则[Z].京财绩效〔2013〕2772号.
[6]海淀区重点产业化项目股权投资实施办法[Z].海行规发[2010]1号.
投向战略性新兴产业。支持工业、农业、科技、现代服务业、文化、旅游六大产业发展，相对应设立6支专项基金。投资工业、现代服务业、文化旅游、科技企业和特色效益农业、鼓励类小微企业，引导基金与社会资本投资比分别至少1：2以上和1：1以上，且投资市内企业不低于专项基金投资总额的80%。
决策管理相互分离。基金管理上发挥市场在配置资源中的决定性作用，政府只负责“两端”，即在前段负责审定总体投资方案，在后端把握投资方向，基金运行管理政府不干预，完全按照市场化原则运行。引导基金在专项基金中参股不控股、不独资发起设立股权投资企业。子基金具有私募投资基金性质，所有权、管理权、托管权分离，设立、投资、管理、退出等遵循市场规则。
同股同权公平回报。在发起、运行子基金时，要求社会资金和政府引导基金同步到位，子基金须定期向引导基金报告投资运营、保值增值情况，接受引导基金对其绩效的评价；子基金投资完成后退出时，引导基金要全程监管，确保各方投资者利益不受损失。
注重绩效严控风险。设立产业引导基金公司实行专业化管理，重庆市财政局和产业主管部门负责确定基金投入的产业和环节，具体项目选择、投资额度确定由基金公司市场化运作。建立基金投资止损制度和投资保险制度，对专项基金的投资方向、放大效应、经济社会效益开展绩效评价，动态调整投资对象和资金比例，对投资风险较高的项目建立保险机制。基金实行专户管理、商业银行托管，不得从事贷款和股票、期货、房地产、企业债券、金融衍生品等投资，托管银行每季度向基金公司提交监管报告。
引导基金五特点
投资领域宽。同时投向六大产业，既可投资成长期、成熟期或拟上市的企业，也可投资初创期和早中期的企业。
市场程度高。选择引导基金子基金合作管理人时，组建评审专家委员会，由产业技术专家、私募基金专家及行业主管部门代表等参加，一人一票评审，行业主管部门无权干预评审；子基金开展股权投资时由其管理团队市场化、自由选择企业和项目投资，行业主管部门可推荐项目库，但无权干预具体投资行为。
管理方式新。主管部门参与协调会、专项基金投资决策和项目库建设，部门、引导基金和被投企业之间实现联动。
退出方式多。按照投资协议约定，可通过独立IPO、资产并购、股权转让退出、股权回购、到期清算等方式退出。
坚持运行规则
围绕企业生命周期的“五个节点”适时支持。企业初创阶段的天使投资，解决初创期企业资本供给“贫血”问题；快速成长阶段的创业投资，帮助企业引入新兴产业或扩大再生产；成熟运行阶段的技改投资，帮助企业提高产品质量和生产效率；企业出现危机时的并购重组投资，为收购方提供资金辅助收购；科研成果产业化投资，发掘科研成果的市场价值和企业成长价值。
立足六个领域展开股权引导投资。投资拟上市公司，辅助企业上市；投资电子核心部件、物联网、机器人及智能装备、新材料等十大战略性新兴产业；投资“1+5”新型服务贸易，支持“渝新欧”铁路货物贸易和跨境电子商务、保税商品展示交易、保税贸易、离岸金融结算、云计算大数据；投资科研成果转化，对科研成果进行估价买卖，运用风险投资催生创新成果；投资教育、卫生、文化领域的市场化项目和有市场、有效益的传统产业。
建立基金管理人“三个一批”激励约束机制。财政资金追加投资，滚动支持一批业绩好的基金管理人。对部分不能充分发挥投资导向作用的基金，实行淘汰出局，淘汰一批业绩差的基金管理人。通过公开征集、招标的方式，招募一批新的专项基金管理人。“三个一批”带动基金发挥放大、累积、杠杆作用。
激发引导成效
重庆产业引导基金是财税体制、金融领域企业资本金市场化补充机制的重大改革创新，利于破解财政资金在促进产业发展中投入低效、管理不规范等痼疾，利于真正激发财政资金引导效应广泛撬动社会资本，利于拓宽企业股本市场化补充渠道解决融资结构失衡问题。一年来，基金运行成效明显：
2015年10月，财政部对原《财政总预算会计制度》进行了重新修订，这是在我国深入开展财税体制改革背景下，进行的较大范围的制度完善和修订工作。此次修订是一次将预算会计与财务会计相结合的尝试，对促进形成我国更加透明、更加完整的政府财务信息以及推进政府信息公开制度的实施等有重要的帮助。对于新制度，需要财政总预算会计核算人员熟悉并掌握会计科目的设置与核算规则的变化内容，调整会计系统设置与基础资料的收集工作，形成有效的应对措施。
一、新制度中的主要变化内容
（一）组织会计核算业务的思路变化
（二）新增了“国库现金管理存款”科目
新制度中新增了“国库现金管理存款”科目，用以核算财政部门存放在商业银行中的财政资金，并与放置在国库中的存款资金相区别。财政部门的财政资金放置在商业银行中，是因国库集中支付制度改革之后，财政部门将原下拨预算单位的资金收归到财政单一账户中，仅下发用款额度的集中支付形式而出现的。这种财政资金管理模式有两方面好处，一方面规范了预算单位的用款行为，提高了财政部门的监督控制程度；另一方面，财政部门会集中大量现金可以有效地进行财政资金的调拨，提高财政资金的利用效率。而这项业务因商业银行的存款利息会产生回收差额，应将差额作为本级财政的一项收入处理，所以，本次修订特别规范了这项活动的会计核算工作。当财政资金转入商业银行时，借记“国库现金管理存款”，贷记“国库存款”；当存款收回国库时，按照收回的金额，借记“国库存款”，按照原存款的本金部分，贷记“国库现金管理存款”，并将两者的差额贷记“一般公共预算本级收入”。
（三）增加了借款、债券发行和投资业务的核算
二、加强总预算会计核算工作的对策
（一）适应“双分录”核算规则的工作思路
适应“双分录”的会计核算思路，需要财务人员熟悉并掌握“双分录”的核算规则，并且建立起对应的核算业务核查机制，防止出现操作差错。首先，各级政府要加强组织财政部门学习新财政总预算会计的制度内容，特别是了解权责发生制基础下的应收应付项目的业务核算，使得基层核算人员能够熟练掌握核算技巧，并能实现准确核算。其次，做好会计核算系统的升级工作。财政部门要及时与软件公司沟通，对系统内的核算规则和内容进行必要的调整，保证与新制度实现对接。最后，建立必要的核算核查监督机制和措施。新制度实施初期，可能会出现业务操作不规范或者遗漏的情况，必要的核查和监督活动将有效降低会计核算差错。财政部门可以将经验丰富的财务人员组成专家组，对容易出现问题的关键核算环节进行重点检查，以保证核算内容的准确性。
（二）规范财政部门的理财活动
（三）加强新业务的学习
参考文献：
[1]王薇．财政总预算会计制度改革亮点解读[J]．现代商贸工业，2015（26）．
一、支持科技型企业进行债权融资
1．建立成长型科技企业信贷风险补偿机制，推进“科技银行”试点。
市政府设立科技企业信贷风险补偿专项资金。支持合作银行主要是科技银行加大对科技型企业的信贷支持力度。合作银行向推荐企业发放贷款形成逾期的，风险基金按照一定比例代偿，同时由合作银行依法对贷款企业进行追偿。
支持设立科技支行。科技支行要有专门的经营场所、一定数量的专业人员。要创新金融产品，单列贷款计划，单设信贷审批权限和流程，实行相对独立的管理、核算和风险控制，建立单独的考核激励机制。
由市财政局牵头实施《市国家创新型科技园区成长型科技企业信贷风险补偿实施意见》；由市银监局和人民银行牵头制订并实施《市科技支行建设发展管理办法》。
2．促进金融产品创新。鼓励支持银行特别是科技支行积极开展期权贷款、订单贷款、股权质押、应收账款质押贷款、知识产权质押贷款等新型信贷业务。通过政、银、担、投、税等部门联动，风险共担，拓展新型贷款业务。进行科技保险试点，设立科技保险补贴专项资金，对保险费进行适当补贴。进行科技借款试点，促进科技经费的滚动使用。
由市科技局（知识产权局）牵头实施《市专利权质押贷款实施意见》和《市科技保险费补贴资金使用管理办法》；由市财政局、科技局牵头实施《市国家创新型科技园区委托借款管理暂行办法》。
3．积极发展科技小额贷款公司。鼓励和支持小额贷款公司特别是科技小额贷款公司向科技型企业放贷。推动银行、国有担保机构或政府支持的担保机构等与小额贷款公司进行合作。
4．鼓励支持担保公司为科技型企业担保贷款。不断壮大高新区和武进区的国有担保公司。发挥新兴产业科技担保引导资金的作用，加强对合作担保公司的考核。
由市财政局、发改委牵头实施《市新兴产业科技担保引导资金管理办法》。
5．鼓励支持科技企业通过债务融资工具进行融资。鼓励有条件的科技企业发行中小企业集合票据、短期融资债券和中期票据。对为科技型企业发行债务融资工具服务的银行等金融机构进行奖励。
由市财政局、科技局牵头实施《市国家创新型科技园区企业直接债务融资引导暂行办法》。
二、支持科技型企业进行股权融资
6．大力发展风险投资。支持国家高新区进行“拨改投”试点。发挥天使基金和创投引导基金的作用。进一步扩大龙城英才创业投资引导基金规模，采取阶段参股、跟进投资等方式，加大对领军人才创业企业的股权投资力度。鼓励支持股权投资类企业落户科教城。
由市科技局牵头制订并实施《市天使投资引导基金管理办法》；由市委组织部、市人才办牵头实施《市龙城英才创业投资引导基金管理办法》；由市科教城管委会牵头制订并实施《市关于支持科教城股权投资企业和股权投资管理企业发展的意见》。
7．鼓励支持企业上市融资。积极落实企业上市的各项扶持政策，集成各类科技、产业、税收、土地等政策，对拟上市企业给予重点支持，推进更多科技型企业上市。
由市金融办牵头实施《市关于促进企业上市工作的意见》。
三、构筑科技金融的机制和平台
8．财政资金引导科技金融发展。由金融办、财政局和科技局负责，每年对科技金融发展情况进行评估。对财政支持科技金融各项政策措施进行评估、考核，确立财政资金的投入、评估和退出机制。
9．建立科技金融的服务和展示平台。分别在高新区和武进区（科教城）建立科技金融服务中心，提供服务，积累经验。加强与国家开发银行的合作，建立科技型中小企业统贷平台。
10．引进和培养科技金融领军人才。在“龙城英才计划”中增加金融领军人才专项。依托龙头科技金融企业引进科技金融人才。
一、我国政府引导基金发展现状
近年来，全国各地相继设立了地方政府引导基金，引导基金数量“井喷式”增长。据有关数据统计显示，截至2016年6月，全国各级地方政府共成立政府引导基金911只，总规模超过2.56万亿元，在支持经济发展中发挥了重要作用。
二、政府引导基金的优势
政府引导基金与商业性基金不同，是不以盈利为目的的政策性基金，按照“政府引导、市场运作、科学决策、严格管理”的原则有偿运作。设立政府引导基金，改革创新了财政投融资机制，各专项基金按照市场运作模式，在改进政府对产业的培育和引导方式的同时，提高了财政资金使用效率，发挥了财政资金的杠杆作用。基金模式改变了以往政府对企业单纯采取补贴、奖励、贴息等“一次投入、一次使用”的形式，转为以股权投资形式对企业进行支持。同时，通过财政资金由行政性分配向市场化配置转变、财政专项资金向产业发展基金转化，可充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进大众创业创新和产业经济转型升级。
通过引导基金带动社会资本的进入政府重点培育、扶持的产业，基金市场化的运作方式，微观上可以改善投资企业的公司治理、优化财务状况、完善债务结构，被投资企业在融资的同时，融智、融管理。帮助企业拓宽融资渠道，扩大直接融资比例。推进企业资源资产化、资产资本化、资本证券化，培育上市后备资源，鼓励具备条件的企业通过首次公开募股（IPO）、借壳上市、新三板挂牌等形式实现优质资产上市。宏观上可以完善产业链、促进产业的结构优化调整和转型升级，克服了市场失灵的问题，完善了多层次资本市场体系。
由于逐利的特性，资本更愿意投向投资期短、见效快、收益高的项目，这使得许多初创期或成长期较长企业难以获得投资支持及银行贷款，这类企业往往无实物抵押资产，存在投资期长、风险大、收益不确定等问题。设立引导基金，可引导资本形成有效供给，使投融资双方有效对接，为初创期企业提供融资支持，尤其是生物医药、高新电子、节能环保等国家政策重点支持的产业领域。
三、政府引导基金面临的问题
在看到引导基金蓬勃发展的同时，我们也应该思考引导基金发展过程中存在的问题。
首先，通过观察各地区政府引导基金的管理办法可发现，为满足当地政府和企业的利益诉求，大多数引导基金都对其合作对象有一定的要求与限制，要求合作的基金或子基金必须注册在本地，投资于本地项目的比例不低于70%，投资方向和领域都受到政府政策性导向的限制。这使得基金管理团队在选择投资项目时束手束脚，不能完全自由的选择投资行业、投资区域及投资阶段，不能客观地对投资项目加以评判；尤其在一些经济不发达地区，限制条件使得基金管理团队难以找到合适的投资对象，造成引导基金资金大量沉淀，低效运转。因此，如何平衡好引导基金政策性与市场化之间的关系是关键。
其次，引导基金不以盈利为目的的特性与社会资本逐利天性的矛盾，使得两者的利益诉求、收益导向上产生分歧。政府一方更注重财政资金安全及国有资产的保值增值，合作团队则追求商业利益的最大化。在选择投资项目时，政府代表作为投资决策委员会成员通常具有一票否决权，此举严重影响基金的运作效率，对基金管理机构在控制和平衡各类投资项目收益与风险等方面会造成不良影响。
第三，由于我国引导基金起步较晚，优秀的基金管理团队主要集中于发达地区，这使得中西部落后地区的政府引导基金难以找到符合条件的合作伙伴，同时，目前已成立的引导基金大多由事业单位或国有投融资公司负责日常管理，这些主体大都不具备专业能力，也难以识别合适的基金管理公司，这都导致政府引导基金的运作风险加剧。相比于其他基金，政府引导基金更注重资金的安全性，这就对基金管理团队的管理能力和专业性提出了更高的要求。目前，政府引导基金管理机构专业人才不足的问题也制约着引导基金的发展。
四、政府引导基金的发展建议
在经济下行压力不断加大的现状下，调结构、稳增长是当前的首要任务，政府通过引导基金的方式来扩大财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应显得尤为重要。
各级政府应充分借鉴发达地区的先进模式和成熟经验，因地制宜创新引导基金的管理模式。加强信息互联互通，加强资源共享，增强主动服务的意识。不断提高专业能力，从招商引资到项目落户、搭建企业与投资机构对接平台等方面主动作为。引进国际、国内的一流基金管理团队，建立完善的基金管理人才培养机制，着力提高基金管理人员整体专业水平及素养，逐步打造成熟的基金投资环境和创业创新氛围。
要建立完善的绩效考核体系和制度，加强绩效评价。既要抓好引导基金的前期投放，也要抓好引导基金的后期管理。重点考查基金的投资进度、财政资金的放大效应，对本区域重点行业领域发展的促进作用，引导基金的导向效应等方面内容，从政策性目标与经营性目标两个方面同时考核。对评分较低的引导基金应减少以后规模的年度预算。对评分较高的引导基金，可以将一定比例的收益让利给基金管理机构。通过开展绩效评价与考核，调动基金管理机构的积极性。同时，也要注重财务考核，接受财政、审计部门的年度检查，监督好引导基金的投向及资金管理的规范性。
在全国“大众创业、万众创新”的大背景下，应积极提升政府引导基金效能，适当提高政策的灵活性，真正做到市场化和专业化的管理，提高基金运作效率。同时，应加强多层次资本市场建设，不断完善引导基金的退出机制，明确基金的存续期限，在恰当的时候“退居二线”。政府引导基金的根本作用是杠杆效应，退出是为了进入第二轮、第三轮的投资，滚动发展才能不断放大资本，助推产业转型升级。
（作者单位为昆明市企业融资服务中心）
参考文献
[1]潘长风，张陆洋.完善地方政府创业投资引导基金政策的思考[J].价格理论与实践，2010（06）.
由于我国物联网发展总体处于起步阶段，企业发展迫切需要资金的支持，因此，物联网发展专项基金就成为产业链上下游企业争夺的目标。据悉，2011年共有600多家企业陆续进行了该基金项目的申报工作，但最终最终入围企业不到100家。由此可见，财政专项资金支持物的联网企业数量也是有限的。此外，芯片研发、制造、封装等环节的投入动辄数千万元，仅靠这部分专项基金并不能填补资金缺口。所以，发挥财政资金杠杆调节作用，引导和动社会资本投向物联网产业，形成市场牵引物联网产业发展，才是推动物联网产业发展的长久之计。
一、浙江省政府风险资本发展现状
浙江省政府风险资本也包括国有创业投资公司和创业投资引导基金两种。浙江省政府风险资本比重如下表所示。
（一）浙江省国有创业投资公司的现状
相比银行和证券市场，创业投资的资金量更大，风险更高。直接投资创业企业的国有创业投资公司的投资风险高，总体来讲，国有创业投资公司成功运营的难度很大。浙江省科技风险投资公司、浙江省创业投资有限公司、浙江天堂硅谷创业投资有限公司、杭州市高科技投资有限公司、宁波创业风险投资有限公司等均为浙江省的国有创业投资公司。这些国有创业投资公司难以建立起与创业投资活动相适应的激励机制和风险约束机制；一些国有创业投资机构因为缺乏人才处于进退维谷的境地，采用吸引私营企业增资扩股、出售股权等方式深化国有创业投资机构改革。
2000年11月，浙江天堂硅谷股权投资管理集团成立。浙江省政府财务开发公司作为大股东，体改委、18家企业注资，注册资金1.568亿元。2005年天堂硅谷净亏30%，总资产跌到1.1亿元。18家股东中有10家上市公司退出。钱江水利的上市公司作为天堂硅谷的股东，其高管王林江接手处于低谷中的公司。2006年，天堂硅谷投资莱宝高科，2007年莱宝高科上市。此后，天堂硅谷按市场化运作思路，走上快速扩张之路。
（二）浙江省创业投资引导基金的现状
浙江省设立引导基金数量最多，包括县区级引导基金在内共有21只。其次是江苏省，共设立引导基金13只。
浙江省内的所有创业投资引导基金都是地方政府发起设立的，有投资地域或投资阶段等各方面的限制。如杭州市创业投资引导基金要求不低于80%的比例投资于杭州地区，不低于50%的比例投资于初创期企业；浙江省创业投资引导基金规定80%投资资金投在浙江省企业、30%投资资金投向初创型企业。2011年5月，摩根士丹利（中国）股权投资管理有限公司在杭州发起成立首只人民币基金，募资额为15亿元人民币。但杭州创业引导基金却最终落选出资人名单，主要原因就是投资限制。
二、促进浙江省创业投资引导基金可持续发展的对策建议
（一）国内外优秀政府创业投资项目的经验与启示
政府只是作为投资者，供给资本，不参与民营创业投资机构的运行，将政府引导和市场运作能较好结合。相比创业投资引导基金，国有创业投资公司无法有效发挥对行业的引导和带动作用。以后不应再成立新的国有创业投资公司，已有国有创业投资公司应该通过引入更多产权主体深化改革，或者转化为母基金或者创业投资引导基金并逐渐退出历史舞台。
（二）促进浙江省创业投资引导基金可持续发展的对策建议
1.明确政府干预风险资本市场的原则和目的
政府应该把资本投入定位于引导作用，它的目的仅在于为民间创业投资机构培养创业投资人才，组织、吸引社会资本的投入，而不在于增值或与民争利。国家应该尽快出台政府创业投资引导基金指导意见，规范政府引导基金的性质、投向、投资形式、财政部的预算和财务审核、审评决策与方案实施的分离、控制引导基金的参股比例和融资担保金额、禁止性条款、引导基金资金托管、监管和风险防范等问题，禁止各级政府的过度干预。
2.建立公正、透明、规范的运作流程
3.应多采用投资保障和风险补助等形式
政府创业投资引导产生“杠杆效应”的同时会产生一定的负面影响：造成不公平竞争，没有和引导基金合作的民营创业投资机构的发展受到抑制。当浙江省创业投资产业发展到一定阶段，应该更加强调引导基金的“引导效应”。
所以，应该禁止一切政府跟进投资，少用阶段参股的运作模式，鼓励采用投资保障和风险补助等方式。通过对投资早期阶段中小企业和投资战略性新型产业的民营创业投资机构提供投资保障和风险补助，引导和增加早期投资和高科技投资的比重，对地区产业结构升级和创新型省份建设具有重大的现实意义。
4.采用适当的方式逐步实现政府退出
政府背景的创业投资机构已有一个比较好的工作平台，聚集了一批人才，有可供上市的项目资源，但不适应投资管理的发展。现在外资和民营企业对股权转让有兴趣，这样就形成国有创业投资机构的股权多元化，国有股权实现局部退出或全部退出，从而逐步发展成为股权与管理运作均与国际接轨的“创业投资管理公司”。
【关键词】科技型中小企业融资难资源配置
一、股权投资模式
科技型中小企业在不同发展阶段的资金需求具有不同特点，所需不同的金融产品和服务。按照政府资金引导、社会资本参与、市场化运行的原则，通过直接融资，构建满足科技型中小企业种子期、初创期、成长期、成熟期、衰退期等成长阶段的股权投资产品。
第一、天使投资基金。对种子期、初创期的企业，在政府孵化、苗圃、种子资金等无偿资助的基础上，创新天使投资的运行规则。科技技术、项目要转化、孵化为初创企业，成为市场主体，是创业初期首先要解决的问题。在国内，由于信用环境、风险较大、周期较长等原因，天使投资发展不快，很多投资机构从事天使投资意愿不强，存在一定程度上的市场失灵，特别需要政府出手。设立国有资本投资平台，探索和开发有效的天使投资产品，以弥补市场空白。通过跟进投资、劣后、约定退出等方式，政府参与天使投资，引导和放大社会资本，共同合作，推动种子期、初创期的企业渡过死亡期。
第二、母基金。对初创期、成长期企业，政府投融资平台通过设立母基金形式，撬动风险投资基金，放大资金规模。政府投融资平台与社会风险投资机构合作，主要有有限合伙人（LP）、有限合伙人+普通合伙人（LP+GP）、协议配投三种形式。发挥母基金带动效应，众多创投基金参与，甄别和筛选多个项目，分散风险两次，实现引进创业机构和资本、放大风投市场、集聚创投人才要素、培育高成长性企业、发展创新型产业等功能性目标，成为初创期、成长期科技中小企业融资的重要渠道。
第三、专项基金。对高成长期、扩张期企业，围绕科技成果产业化这一核心，政府投融资平台与私募股权基金（PE）合作，针对某一特色产业或特定职能，成立专项基金。有研究成果表明，企业发展三阶段没有明显的界限，资金需求比例不同，一般为初创期、成长期、扩张期分别为1：10：100。进入高成长期、扩张期的科技中小企业，围绕科技成果产业化难题，主要面临市场拓展、规模扩张等任务，资金需求大量增加。国有投融资平台通过与社会私募股权基金（PE）合作，共同设立新能源产业基金、互联网产业基金、新材料产业基金等战略性产业专项基金，采取并购、股权投资等方式，实现企业、投资机构、政府三赢格局。探索设立产业招商基金，政府投融资平台通过股权投资方式进入招商项目，实现项目引进、间接扶持等目标。发挥产业招商基金对高端资源的吸引作用，大力引进被投企业，打造被投企业集聚区、上市公司孵化器。
二、债权融资模式
科技中小企业的资产特点和价值评价，与传统银行的评价体系有很大不同。如何适应科技型中小企业的资产特点，满足资金需求，是债权融资体系建立的关键。通过间接融资方式，政府投融资平台与银行、担保、保险等金融机构合作，丰富科技金融产品。
第一、建立科技专营银行。创新信贷审批机制，创新利率定价机制，为科技型中小企业提供“两低一高”（低门槛、低利率、高效率）的金融服务。创新商业模式，银政、银投、银保、银园“四位一体”协作共赢的商业模式。对科技银行模式以渐进创新的思路逐步探索，长远目标是建立完全市场化运作的科技银行。短期，在现有政策无法突破的前提下，需对已有科技金融服务和专营机构进行政策、资源整合，采取有效的措施，逐步理顺、解决制约其发展的体制机制障碍，加大政策扶持力度，创造良好的科技金融环境，保证其可持续发展，以便更好地服务于科技型中小企业和创新型经济。
第二、政策性金融工具。对政策性金融，发挥其增信作用，通过科技贷款贴息、设立科技小额贷款公司、设立政策性担保机构等形式，引导金融机构扩大贷款规模，特别是增加信用贷款和知识产权、股权、订单质押等非实物抵押规模。建立风险补偿金，对贷款风险给予补偿，
三、科技金融结合的两种力量
第一、坚持市场主导。坚持企业主体、市场主导、政府引导，是科技金融结合的基本原则。要遵从市场规律，按照通用国际惯例和市场规则，进行基金管理、信贷行为、公司化运营。围绕科技型中小企业融资需求这一中心，运用股权投资、债权融资两种基本模式，利用VC、PE等社会资本和银行、担保、保险等市场力量，发挥金融机构过滤器作用，去芜存菁，确保资金、政策等优质资源配置到优质企业和项目中去。
第二、转变政府职能。科技型中小企业具有创新风险大、固定资产少等特点，社会资本的本性决定着对这些项目的进入意愿比较弱。这就存在着市场失灵的环节和领域，需要政府介入和支持。要创新理念，加快转变政府职能。针对现行科技投入体制和财政扶持存在的问题，如计划色彩浓、自由裁量大、带动效应差等弊病，改变财政资金投向和使用方式，从“白给你”变为“贷给你”、“投给你”，有效弥补市场失灵环节，引导和放大社会资本，强化政府行为的服务职能，推动政府职能转变。
[1]束军意.众筹模式下科技金融服务平台功能架构研究[J].科技进步与对策.2016（10）.
[2]武志伟，陈莹，薄燕琳.江苏省科技金融政策有效性的实证研究[J].科技管理研究.2016（09）.
站在这个新的历史起点，在国内PE行业的发源地北京，有必要审视PE内部正在发生怎样的深刻演变，又面临着哪些新的挑战，未来又将带来怎样的精彩？
“国家队”入场
国企和金融等供给侧改革政策频出、国家引导金融资本服务实体经济、PE机构转型创新等三大历史潮流不期而至，在国家政治中心、央企总部、PE策源地的交织之下，PE行业注定会产生新的化学反应。
和20年前北京市级层面的破冰探索不同，20年后的今天，在政策红利的催动下，传统金融机构及国企资金全面涌向私募股权投资领域的时代正在到来。
2016年8月18日、9月26日中国国有资本风险投资基金、中国国有企业结构调整基金陆续成立。前者总规模约2000亿元、后者总规模约3500亿元，两大千亿级国字头投资基金的落地，被视作PE市场“不可忽视的力量”。
中国国有资本风险投资基金由国有资本运营公司试点企业中国国新控股有限责任公司作为主发起人和控股股东，联合中国邮储银行、中国建行、深圳市投资控股有限公司等机构共同出资设立，以服务央企发展为基本定位。按照国资委说法，该基金立足于运用市场机制推进国家战略实施，按照市场化、专业化原则运作，在回报良好的前提下，主要投资于企业技术创新、产业升级项目。
私募股权投资基金中的巨无霸――中国国有企业结构调整基金则由央企国有资本运营公司试点企业中国诚通作为主发起人，牵头中国邮储银行、招商局、中国兵器、中石化、神华集团、中国移动、中国交建、北京金融街集团、中国中车等组建。中国诚通集团总裁、国企结构调整基金董事长朱碧新表示，基金将重点研究把基金用在调结构的项目上，基金希望80%的投资都用在国有重点骨干企业结构调整上。基金将支持央企的并购重组，重点支持在装备制造、电力、钢铁等领域的央企间进行强强联合；促进通信、电力等领域中央企业间的专业化重组整合；推动煤炭等领域的优势央企实施全产业链整合；支持优势中央企业为获取关键技术、战略资源等方面开展境内外并购。
“随着政府支持‘双创’力度的进一步加大，会有更多的国有资本通过设立股权投资基金的方式支持实体性经济发展。当前社保基金、保险基金、银行资金开展股权投资已经逐步在放开，可以预见市场的资金未来是充裕的。”中国股权投资基金协会会长邵秉仁判断。
近年来，随着国内传统金融业的改革进程加快，银行、保险、证券、信托相继被允许获得私募基金管理人牌照，在PE这个舞台上，传统金融机构的份量开始变得越来越重。
2016年4月，银监会、科技部、人行联合《关于支持银行业金融机构加大创新力度开展科创企业投贷联动试点的指导意见》，指导意见确定了北京中关村国家自主创新示范区等第一批试点地区和国开行、中国银行、恒丰银行等十家试点银行，试点银行可利用自有资金设立投资功能子公司对试点园区的科技创新企业进行股权投资。投贷联动试点突破了当前的商业银行法，使得商业银行参与私募股权投资可通过集团内部投资功能子公司进行。与此同时，2016年9月14日，银监会主席尚福林在中国银行业协会第七届会员大会二次会议上表示，要允许有条件的银行设立子公司从事科技创新股权投资，通过并表综合算大账的方式，用投资收益对冲贷款风险损失，这意味着更多的银行体系资金将获准进入创投市场。
2015年9月，保监会《中国保监会关于设立保险私募基金有关事项的通知》，《通知》进一步扩大了险资的投资范围，并立足支持国家战略和实体经济发展，结合保险资金期限长、规模大、负债稳定等特点，对设立保险私募基金进行了具体规范。
经历了监管层的逐步放开，保险公司目前可进行直接投资、作为LP或作为GP投向私募股权投资基金、创业投资基金、并购基金、夹层基金、房地产基金。截至2016年底，获得“PE投资牌照”的保险公司已有十余家。
券商直投作为最早进入私募股权投资领域的传统金融机构，经历了从直投子公司进行直接投资到设立直投基金进行投资，再到直投子公司及直投基金的设立条件进一步宽松，成为目前传统金融机构中参与私募股权投资领域的排头兵。截止2015年底，共有62家券商直投子公司，主要通过设立直投基金进行投资。目前证券公司参与私募股权投资的模式主要是通过直投基金进行投资，直投基金进行投资以募集资金设立私募基金形式开展非标股权投资及债权投资。而私募基金子公司自有资金只能跟投其本身及其另设的私募机构发起设立的私募基金，不能以自有资金投资其他企业股权或债权。
监管层在2014年对信托公司设立直接投资专业子公司正式开闸。目前，信托公司除了可通过信托计划直接投资未上市公司股权或通过投资私募股权投资基金间接投资外，也可通过设立专业子公司作为GP参与私募股权投资。
邵秉仁透露，截至2016年9月份，国内存续的各类政府性引导基金规模达到3.3万亿元，已占到股权投资市场总资本额的存量一半以上。
母基金兴起
和“国家队”入场同时引发PE巨变的是母基金（FOFs）时代的开启。2015-2016年中国股权投资市场新机构的不断涌现，为母基金的发展提供了广阔空间。2016年被业界称为母基金元年。
在FOFs市场，国有资本同样表现出强劲势头。
以市场化“母基金”方式运作的政府引导基金2016年延续强劲发展的势头。在国家层面，继2015年推出国家新兴产业创业投资引导基金和国家中小企业发展基金，2016年中央财政又推出了先进制造业产业投资基金，支持制造业强国建设，这些基金的规模都高达数百亿元。从地方层面看，随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋般涌现，遍及科教文化、产业投资等各个领域，出现了一批诸如“一带一路”、PPP、文创、产业引导等主题基金。
数据显示，截至2016年6月底，中国私募股权市场上活跃的FOFs共计1175支，管理资本总量近2.5万亿元人民币。而从中国私募股权市场的人民币VC/PE母基金类型来看，政府引导母基金共有676支，占1013支人民币VC/PE母基金总数的66.7%。这其中，国有企业参与设立的市场化VC/PE母基金和民营资本运作的VC/PE母基金分别为109支和228支，仅占总数的10.8%和22.5%。从区域来看，北京地区累计成立近90支政府引导基金，居各地区之首；另外广东和浙江地区引导基金设立相对活跃，基金数量均逼近北京。
从可投资资本量角度分析，政府引导基金披露的617支基金可投资本量共1.1631万亿元人民币，占总可投资本量的81.4%；151支民营资本运作的VC/PE母基金披露的募集规模为1242.97亿元人民币，占总可投资本量10.8%。57支由国有企业参与设立的市场化VC/PE母基金披露的可投资本量共1419.53亿元人民币，占总可投资本量的9.9%，与政府引导基金和民营资本运作的市场化VC/PE母基金在规模上有一定差距。
从平均可投资资本量来看，政府引导基金的平均可投资本量低于国有企业参与设立的市场化FOFs，但略高于民营资本运作的市场化FOFs。国有企业参与设立的市场化FOFs的平均可投资本量最高，为24.90亿元人民币，这与国有企业自身管理的资金规模较大有密切联系。民营资本运作的市场化FOFs平均可投资本量为8.23亿元人民币。政府引导基金平均可投资本量为18.85亿元人民币，这也与政府引导基金希望用少量资金撬动更多社会资金带动产业升级的初衷有关，单支政府引导基金的规模并不大。
市场井喷的同时，政府引导基金的运作理念也在发生转变。过去几年在引导基金的实践中，无论是中央还是地方，市场化运作的机制并不完善，各个地区的地方引导基金也受到了主管部门管理运作水平和专业能力方面的制约，效果参差不齐，如在引导基金的遴选标准、投资策略限制、基金存续期限、退出方式等方面尚有提升和完善之处。近年来，政府部门越来越意识到，市场化的运作模式对引导基金的实际效果影响至关重要。2015年11月，财政部《政府投资基金暂行管理办法》，同年12月又了《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，明确政府投资基金坚持政府引导、市场化运作、专业化管理的原则运行，指出引导基金原则上委托市场化基金管理公司管理，合理确定财政向社会出资人的让利措施。2016年9月20日，国务院公布被业界称为“创投国十条”的《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》，关于政府引导基金，《意见》不仅鼓励按照“政府引导、市场化运作”原则推动设立创业投资引导基金，而且要求“进一步提高创业投资引导基金市场化运作效率，促进政策目标实现，维护出资人权益”，并且鼓励创业投资引导基金注资市场化母基金，由专业化创业投资管理机构受托管理引导基金。
事实上，在政策出台之前，一些地方政府引导基金早已在与创投母基金对接，进行市场化运营探索。例如中关村创投引导资金早在2007年就分别与启迪创投、君联资本（即原联想投资）、光大控股和联华控股共同设立了中国第一批有政府创业投资引导资金参股的专业化、市场化创投基金，在国内最先建立了政府创业投资引导资金的母基金运作方式，明确了“政府引导+民间参与+专业管理”的创新运作原则。
资本狂欢下的冷思考
但邵秉仁同时指出，国有资本带来资金增量的同时，也一定程度挤压了民间资本的份额，因此必须发挥好国有资本和民间资本各自的优势。国有资本规模大，但是通常市场化程度比较低，效率不高。因此，国有资本应该在国家鼓励，而且资金需求量大、技术研发风险高的那些产业领域发挥优势，特别是在国企改革、结构性调整中要充分发挥国有资本的作用。而在市场竞争比较充分的行业当中，民间资本更具有灵活性和符合市场化运作的优势，民间资本应该成为“双创”主力军。
值得注意的是，尽管中央一再提出要为民间资本发挥优势创造更好的环境，但是目前来看，中央的精神还远远没有落实。目前民资PE仍面临着很多不公平的待遇，缺乏市场空间。
邵秉仁指出，目前民间资本投资还遇到一些困难。比如近年来受非法集资泛滥的影响，2016年初工商部门暂停了投资类企业的注册，在这种影响下股权投资行业无法注册新的基金管理公司，严重影响了行业的正常发展。邵秉仁认为，股权投资与非法集资有着本质的区别，非法集资案件大多集中在P2P领域，不能因为一些非法集资案件披着股权投资的外衣，一刀切地暂停整个行业的注册，这会对行业的发展造成负面影响。尤其是在当前经济下滑、投资不振时，更会对整个经济产生严重的影响。2016年9月，国务院《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》中，明确鼓励个人、社会、政府等各级资本进入创投领域，支持大众创业、万众创新。虽然现在一些地方政府又开启了通道，但是只允许国有控股的股权投资基金进行注册。“这看起来好象是放宽了一步，但实际上又是对民间资本的变相歧视，这个与中央的精神是背道而驰的。”邵秉仁说。
PE行业是投资领域的尖端，需要高度灵活、严谨和进取性。因此无论是国资PE还是民资PE，姜明明判断其发展趋势都将是越来越市场化。他也预判了市场化的三个标准：
企业融资面临的困难
（一）融资方式相对单一
目前怀柔区尚无一家本区注册企业成功上市或发行企业债券；企业自身觉醒程度不高和区内企业融资服务平台的缺失，又使各类基金管理公司、风险投资机构尚未深入怀柔区企业群体；区内民间资本略有存量，但活跃度不高又缺乏有效引导，使这部分资金与企业融资需求间还没有形成快捷的通道。综合分析之下，怀柔区企业融资渠道还基本停留在银行借贷阶段。而位于郊区又恰逢产业结构调整期的怀柔，区内金融机构多为支行，没有审贷放贷权，有些甚至从功能上就属于其分行的吸储行。2008年上半年，怀柔区金融机构各项存款余额182.4亿元，贷款余额76.6亿元，贷存比42%，58%的区内储蓄资金外流。而正在发展中的新兴企业有效资产含量较低、企业信用影响尚待形成、产品前景尚不明朗的特性与商业银行金融产品创新不足的矛盾，必然导致怀柔区企业从银行直接融资的困难较城区企业更加突出。
（二）企业融资的信用担保体系不完善
二是怀柔区服务于企业的担保机构数量少、规模小、担保能力低。由区财政注资，成立于2002年的信利源担保公司是怀柔区唯一服务于中小企业的担保机构，注册资本只有3000万元，截至今年5月，5年间累计为全区137户中小企业提供担保服务，担保金额3.3亿元。这与杭州、温州等市各有几百家担保机构，而且基本上是由民间资本组成的情况有很大差别。
（三）政策性资金支持方式相对简单，引导与放大作用不够明显
目前怀柔区已出台的财政资金支持产业调整与企业发展的政策，多以直接投资支持或贴息为主，而以财政资金为引导，吸引社会资金共同建立风险投资基金、产业发展基金的方式，以及财政资金以股权、债权方式支持企业的方式尚未进行尝试和探索。财政资金对社会资金投向和产业发展的引导作用发挥不足，财政资金引导产业调整和企业发展的效力还有待提高。
对金融服务的几点建议
（一）整合现有财政资金政策，充分发挥财政资金的引导放大作用，逐步建立退出机制
一是注入部分财政资金，吸引部分社会资金，扩大现有信利源担保公司规模。积极联络北京市即将成立的再担保公司，建立合作机制，提高怀柔区担保公司的融资功能。
二是从产业发展财政引导资金中切出部分资金做铺底资金，吸引区内外社会资金，共同建立服务于怀柔区中小企业的风险投资基金或产业发展基金。市中小企业创业投资基金的建立与运行，将为怀柔区创投基金的建立与运作提供成型的规则与经验。利用财政资金建立的创业引导基金和产业发展基金都应注重市场化运作和设立退出机制两大原则。
三是探索财政引导资金以区国有资产经营公司的名义，用股权、债权形式对企业进行支持的方式。对被支持企业而言，可提高这部分资金的使用效能，对国资公司而言，可提高资产质量，提升其为政府项目融资的能力。
（二）充分发挥怀柔区金融服务机制作用，完善金融服务工作
一是快速启动怀柔区金融服务领导小组全面开展工作，形成多部门联动工作机制，以经常召开联席会议和定期督查的工作方式，快速推动怀柔区金融服务工作，为广大企业和金融机构创造更好的发展环境。
二是建立怀柔区中小企业融资服务平台和信用促进协会，将区内金融机构，担保公司、律师事务所、会计师事务所等中介机构及区内企业纳入协会和平台中，将新建立的中小企业投资基金、产业发展基金，以及今后从区外引进的其它股权投资基金公司也一并引入协会与平台中，制定各方互认的信用评级体系，为会员企业免费评级，着力改善中小企业融资担保的制度环境和信用环境，建立起真正意义上的中小企业融资“绿色通道”。
三是在区中小企业金融服务平台中建立怀柔区金融服务信息中心，其中包括中小企业基本情况及信用状况信息库、中介机构信息库、金融机构信息库。
（三）加快怀柔区企业上市推动工作
一是加大宣传引导力度，对企业领导及财务人员进行有计划的上市培训，使更多条件成熟的企业提高对上市融资方式的认识，加快企业股份制改造，尽早开始企业经营规范、财务规范等方面的准备，逐步培育企业上市的区域氛围。
三是建立怀柔区企业上市储备库。加大政企沟通力度，将基本条件具备的企业、发展前景和行业前景看好的企业纳入上市企业储备库中。根据企业情况分批培育，分期推动。同时，将上市企业储备库与中介服务信息库进行深度对接，促进有眼光、有经验的中介和有实力、前景好的企业加强合作。
（四）密切联系银行，不断创新金融产品
以银行评比机制为驱动，通过奖励银行的方式，鼓励区内银行针对怀柔区产业特色和企业需求创新金融产品。强化金融为怀柔区高新技术企业、文化创意企业、科技研发企业、物流会展企业及新农村建设项目服务，提升金融业对怀柔区经济和社会发展的贡献力。
二是在成立怀柔区中小企业信用协会的基础上，探索区内高等级信用企业联保、互保的担保贷款方式，发挥企业信用合力，分散金融机构放贷风险，扩大企业融资规模。
三是根据每年银行支持新兴产业和中小企业贷款的年末余额，尤其是中、小额贷款总规模，对完成情况较好的银行进行奖励。
（五）积极探索其它融资方式
私募股权投资(PrivateEquity，简称PE)是指通过定向募集获得资金，对非上市企业进行的股权投资，并通过上市、股权转让、被投资企业回购股权或者管理层回购等方式作为退出机制，出售所持有的股权获利的一种投资方式。私募股权投资作为先进的投资模式，是金融创新和产业创新的结果，其运作方式拓宽了企业融资渠道，推动了被投资企业的价值发现和价值增值，同时提供了高收益的投资渠道，因而得到越来越多投资者的认可。近年来，私募股权投资在金融体系中扮演着越来越重要的角色，成为仅次于银行贷款和公开上市发行的重要融资手段。
一、中国私募股权投资的发展历程
二、中国私募股权投资的发展现状
进入2010年以来，欧洲主权债务危机接连暴发，美国经济复苏乏力，全球经济依旧震荡前行，尽管中国经济也存在通胀预期和资产泡沫，但中国政府出台了一系列稳定金融、发展股权投资的政策措施，强有力地保障了私募股权投资在中国的持续发展。