提要：中国一些基层上下级政府行为的一个突出现象是，在执行来自上级部门特别是中央政府的各种指令政策时，常常采取"上有政策、下有对策"的各种手段，来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。本文从组织学角度，对这类现象提出一个理论解释。本文的中心命题是：在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为；这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础。本文讨论组织制度的三个悖论，对这一现象提出理论解释：（1）政策一统性与执行灵活性的悖论；（2）激励强度与目标替代的悖论；（3）科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。本研究强调，共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是现行组织制度中决策过程与执行过程分离所导致的结果，在很大程度上也是近年来政府制度设计特别是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。而欲改变这一状况，首先需要对政府组织现象进行深入系统的研究，提出有力的理论解释。
关键词：基层政府；共谋现象；制度环境；集权决策过程
*本文写作过程中得到折晓叶、赵树凯、张静、王水雄、艾云、周新等同仁批评指教并得益于他们的研究工作，特此感谢。
一、现象与问题
在中国政府组织制度中，贯彻执行上级政府的各项政策指令是基层政府的一个重要工作内容。上级决策者和政策研究者经常用"上传下达、令行禁止"这样的词汇来形容基层政府工作的理想状态。但实际生活中一个引人注目的现象是，在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时，一些基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓，采取"上有政策、下有对策"的各种手段予以应付，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。例如，一位镇政府主管计生工作的官员这样描述有关的检查工作：①「文中列举事例除注明出处外，均来自作者的访谈和田野记录。」
这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍地存在。例如媒介屡次披露，煤窑安全事故发生后，事发地基层政府间层层包庇，封锁消息，隐瞒不报。再如，媒介时有报道，某些基层官员滥用权力，压迫民众；一旦事发，自上而下调查时，当地基层政府上下级也经常互相掩盖，大事化小，小事化了（参见陈桂棣、春桃，2004；高王凌，2006）。这些行为有着各种表现形式，或者是基层政府出现问题而游说直接上级部门为之掩盖保护；或者是直接上级部门要求下级部门掩盖问题，以应付来自更上级政府的要求和检查。更多的情形下，这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动过程中。因为这些应对策略和行为常常与上级政策指令不符甚至相悖，所以它们大多是通过非正式方式加以实施（例如"，打招呼"，私下安排等）。本文用基层政府间"共谋行为"这一概念来概括描述这类非正式行为。
我们的中心命题是：在中国行政体制中，一些基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。即，这种共谋行为是基层政府所处制度环境的产物，因此有着广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。这里使用的"制度化"概念来自组织社会学中的新制度学派（Meyer参见周雪光，2003）。"制度化"的意义是，某个特定的组织行为或组织结构被社会或组织环境中有关各方所广泛接受，因此具有合法性或合理性；而组织环境中的制度化机制促就这类现象的稳定存在、重复再生。从这个角度来看，基层政府间的共谋现象恰具这些制度化特点：一方面，这些共谋行为大多与正式政策法令的明文规定不一致甚至相悖，旨在应付、欺骗、蒙蔽上级政府，因此多以非正式形式出现；但另一方面，这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动，在许多情形下，它们在正式组织权力结构下公开运作，以政府部门的组织权威辅以实施，甚至是大张旗鼓地加以部署安排。这些做法已经成为上下级政府甚至中央政府的"共有常识"（commonknowledge）。①「"共有常识"是博弈论中的一个概念，指有关信息在博弈各方充分共享："我知道你知道这个信息，你也知道我知道你知道这个信息"，如此循环下去。」
二、"共谋行为"的组织基础和制度环境
从组织学角度来看，基层政府共谋行为不是中国组织制度所特有的现象。随着现代组织（如政府组织、公司、学校、非赢利组织）规模的扩大，一个困扰科层组织的现象也日益凸显出来，即政策制定与政策执行环节之间的松散连接、分离偏差，甚至相互对立。这一现象主要表现在：组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式，因此被曲解、转嫁，其结果常常与决策的初衷大相径庭，甚至适得其反。执行过程的差异偏离在很大程度上是规模的代价。组织规模的扩大意味着，行政命令得以贯彻执行的链条相应地拉长，因此更多的中间机构和人员参与执行的过程。①「在组织学研究领域中积累了有关这一现象的大量研究工作，可参见Blau，1963；Lipsky，1980；PressmanWilson，1989.」组织成员并不是机械执行上级命令的抽象"组织人"，而是带有各自想法、情感、利益的社会人，他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程。
传统的组织学理论将正式组织看作是理性设计的产物。在这一思路中，组织是人们为了达到一定目标而设计的理性工具，例如，为追求共同政治目标而组成政党组织，因为某个领域的管理协调而建立政府管理部门，为实现某种发明、生产或盈利而组建公司，为实现教育目标而建立学校，等等。为了有效地达到组织目标，人们在正式组织框架内提出了各种有关工艺流程、分工合作、信息加工、激励机制等组织设计。
然而，大量组织研究发现，正式组织在演化变动的过程中，并不总是按照人们的理性设计运行，而常常受制于制度环境中的其他机制和条件。
第一，一个组织的生存必须与所处环境交换资源而得以生存发展。因此，组织的各种行为举措受到所处环境的制约和塑造。组织行为在很大程度上反映了对所处环境的应对策略。第二，组织机制设计的有效运行是有条件、有范围的。如果没有清楚地意识到这些条件范围而盲目地应用，就会适得其反。例如，严格的科层制度对于上传下达、执行指令是有效的组织结构，但是它对该组织有效地应对具体环境却有着很大的约束性。我们的组织分析起点是：组织是一个在有限理性制约下不断演化变动的生命体。组织行为的有限理性、组织对环境的依赖性和组织设计的条件性这些基本认识是本文组织分析的出发点。
在我们的分析框架里，上述"变通"行为是共谋现象的一个特例，即在共谋行为中采取了不同场景定义和情景逻辑的具体做法来"灵活"执行自上而下的政策。这类变通做法与我们讨论的共谋行为在实际执行运行中都属于同一类行为，即政策制定与政策执行的分离偏差，两者可以从本文分析的组织基础和制度环境中找到同样的稳定存在的渊源。
共谋行为反映了中国政府组织制度环境、组织决策过程、激励机制诸方面的不兼容性及其矛盾，而且常常是近年来政府改革中各种"理性"制度设计所导致的未预期的后果（unintendedconsequences）。从这个分析角度出发，我们提出组织现象的三个悖论来概括描述这些问题：（一）政策一统性与执行灵活性之间的悖论；（二）激励强度与目标替代的悖论；（三）科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论。下面我们围绕这三个方面来分析和讨论导致共谋现象的制度逻辑。
（一）政策一统性与执行灵活性之间的悖论
在规模庞大的等级组织中，上级部门通过行政指令（或政策）的机制指导规定下级部门的工作部署以实施其组织目标，这是政府部门活动的特点之一。中国各级政府属于同一个庞大的科层制体制，上下级政府有着直接的行政隶属关系，但越级的上下级政府间或平级的各个政府机构间没有直接的行政关系。所以，对于一级地方政府来说，他们主要向直接上级政府负责；而来自非直接上级政府的各种政策法令和平级政府机构的往来可以看作是它所面临的环境压力。在这些环境条件中，最为重要的是来自上级政府特别是中央政府的各种政策法规的任务部署。自20世纪90年代中期以来，随着财政资源向中央政府集中，政府决策的集权程度大大强化。"号令自中央出"成为诱发各级政府行为的一个基本制度环境。
以上这三种情况是为了理论分析的方便而提炼出的"理想类别"（idealtype）。从社会利益角度来看，前一种情形是合理的，也是政策制定者允许甚至鼓励的。
那么，是不是可以通过某种理性设计使得基层政府在执行过程中将这三种情形区别开来"，去莠存良"，坚持"好的"灵活性而摈弃"坏的"灵活性呢？从组织分析角度来看，这是难以做到的。我们可以借用威廉姆斯（Williamson，1985）的"有选择干预"（selectiveintervention）命题来讨论这一问题。他指出，在市场和科层制不同机制并存的情况下，委托方并不能任意选择市场机制或科层制机制来解决组织内部问题。这是因为这些机制在组织的运行过程中并不总是兼容的（贝克、吉本斯和墨菲将这一思路模型化了，参见Bakeretal.，2001）。其间的道理是，不同的治理机制有着不同的激励，依赖不同的组织结构，而这些各类组织结构和激励机制并不总是兼容的。某一机制一旦制度化，就会排斥不兼容的其他机制；而不同机制的任意替代会引起内部冲突，从而导致组织的不稳定性。
这个命题也可以应用来解释上级政府在"灵活性"和"歪曲执行"这两个方面进行"有选择干预"所面临的困境。一个组织制度建立了允许"灵活性"的机制意味着鼓励执行人员发挥主观能动性，积极寻找答案，解决问题。为此，需要有意识地选拔有这些特点的人员，使用激励机制鼓励这类行为，在组织结构中提供相应的空间，而这些做法成为组织的常规（routine）并得以保存。因此，那些临时制止"灵活性"以防止"歪曲执行"的有选择干预方法与已有行为方式、共享认知、激励机制等诸方面不兼容。各种不同性质的灵活性在实际生活中交织融合，难以在执行过程中将政策允许的合理灵活性与不合理性的行为严格区分开来，所以"有选择干预"的策略无法有效实施。当上级政府默许下级政府在此时此地通过挪用资源完成它所要求的"重要任务"，便亦在无意间同时默许下级政府在彼时彼地以同样方式完成其他的"重要任务".由此，在上级政府默认政策执行过程中的灵活性的同时，它也不得不为其他方式的灵活性提供合法性基础。①「那种要求基层政府官员随时更改行为以应对来自各方上级部门多重的不断变动的要求，只能诱发"风派"行为，促就"万金油"干部，使得政府在低效率中运作，与政府改革的初衷相悖。」
这种合法性的一个重要渊源来自上下级政府在实际运行过程中所产生的共识。
例如，艾云（2008）的研究发现，在计生政策执行过程中，各级政府同时扮演着"检查者"与"被检查者"的双重角色。当县计生局应对来自省市上级部门的检查时，他们作为被检查者一方，与镇政府和村委会一起参与"共谋行为"；而当县计生局检查下级部门的工作时，同一批官员则扮演着"检查者"的角色，并且这种角色转换常常在一夜之间实现。在这些过程中，各级政府官员身处双重角色，深谙这些游戏规则，其双重角色参与本身给予了"共谋行为"的合法性基础，即各级政府默认这些行为的合法性和合理性。在这个过程中，上下级政府间的关系也经历了一个微妙的转换：从正式行政关系到非正式运作关系，从上下级关系到同谋关系；而科层等级制度也随之被弱化了，人缘化了。在这个角色转化的过程中，不同参与者的认知得以同化，形成共识，成为广为接受的合法基础。
在这里，我们看到了政策一统性与执行过程灵活性之间的一个组织学悖论：国家政策越明确一统，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不越允许灵活应变。因此，政策一统性本身隐含了执行灵活性的存在根据；而执行灵活性同时为基层政府间的共谋行为提供了合法性基础。从基层政府日常工作来看，执行过程的灵活性与共谋行为是同类行为的不同表现形式，是不同标签下的同类行为。当中央政府默认这些行为时，它们便被认为是合理的；而当中央政府强力推行其政策时，这些行为则被认为是不合理的，但又常常是贯彻政策所不得不采取的，因此必然会以隐蔽的非正式方式出现。由此，共谋现象应运而生。这一悖论为共谋行为的合理性提供了基础，促就了共谋行为的制度化。我们提出这样一个基本命题概括上述的政策一统性与执行灵活性之间的悖论：政策的一统性越强，它与基层实际情况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大；因此，基层政府间共谋行为的空间便越大。
（二）激励强度与目标替代的悖论
如果说执行政策的灵活性为共谋行为提供了合法性制度环境的话，那么近年来政府制度改革中强化激励机制的做法则是在组织基础上提供了直接的驱动力。
政府改革的一个重要内容是强化对干部政绩的考核，提高激励强度，诱导激励期待的行为，以使基层政府官员的利益与中央政府意图保持一致。然而，这些激励机制常常没能发生其预期作用，甚而适得其反。对此，我们认为，在政府组织改革举措中，由于某些激励机制的设计与实际组织运行逻辑不符，导致了相互间不兼容甚至冲突；而这些矛盾冲突造就了与中央政策相悖的利益共同体，为基层政府间共谋行为提供了利益基础，因此，在执行过程中组织的正式目标被基层官员切身利益产生的其他目标所替代。由此，我们提出"激励强度与组织目标替代"这一悖论来描述分析这类现象。
组织学研究很早就注意到了"目标替代"这一现象。德国学者米歇尔斯（Michels，1968）在研究20世纪初欧洲国家劳工组织和社会主义党派时发现：许多组织在实际运行过程中，常常由于种种原因背离其原定的正式目标而追求与原目标不同甚至相悖的目标，进而提出了"目标替代"（goaldisplacement）这一概念来描述这一组织现象。社会学家韦伯（Weber，1946）也注意到了类似的现象，他指出，科层制组织形式有着职责分明、按规章制度办事等特点，有助于实现组织的理性目标；与此同时，科层制组织有可能演化成以自我生存为目标的生命体，而不是致力于实现组织设计初衷的理性目标。
近年来政府改革的一系列举措中，一个重要的组成部分是规范政府官员行为、调动其积极性的激励制度，包括目标责任制和奖惩分明的规定，以及更为具体可测的指标和手段，以防止政策落实过程中的走样偏差导致目标失落。这些激励制度有着以下几个特点：（1）许多政策有着明确可测的责任目标。例如，计生政策在某县的贯彻落实被分解为300分，从出生率到报表上墙，方方面面无所不至。（2）激励机制有着明确的"连带制度"，即一旦出了问题，追究有关上级部门的责任。（3）"激励力度"大大增加。例如，计生工作的"一票否决"规定意味着一旦这一领域出现问题，其具体负责官员和主管领导及上一级领导都会受到相应的处罚。
从组织学的角度来分析，这些激励机制的设计通过提高违规的成本（激励力度）、测量准确性（具体指标）和责任落实（连带机制）来提高国家政策落实执行的有效性。
组织中激励设计的目的是诱导有利于组织目标的行为。但是，如果激励设计不当，就会导致与组织目标相悖的行为。有效激励设计的基本前提是，设计者必须对组织激励与人们组织行为之间的关系有着深入了解。组织学家克尔（Kerr，1975）阐述这一命题道：如果你对行为A提供激励，而期待得到行为B，那是十分愚蠢的。近年来的社会科学研究工作在有关激励方面有了新的进展。我们不妨引用经济学家米尔格罗姆和罗伯特（Milgrom）的研究来说明。有关激励强度的一个原则是要考虑"员工努力程度和产出之间的关系".如果员工无论怎样努力，都难以改变其产出的话，增加激励强度只能诱导员工通过作假来达到自上而下的预期。激励强度的另外一个原则是，激励强度应该与"测量表现的准确程度"成正比。如果一个官员的政绩表现难以准确测量，提高激励强度只能是诱使其加强与上级主管官员的非正式关系，以便规避仕途风险。
以此借鉴分析，由于制度设计和激励机制设计不当，有时会导致事与愿违的后果。如周雪光（2005）指出，政府晋升制度中有关政绩考核的激励机制为基层政府向下攫取资源提供了强大的推动力。共谋现象如出一辙：面对无法完成的目标和强大的激励（惩罚）压力，基层政府只能通过共谋行为来应对。例如，上级政府在制定目标时急于出政绩而提出不切实际的目标，在制定政策和下达任务时没有考虑到执行的成本和困难程度，共谋行为便易发生。有位街道负责人就曾观察道：
过去出台一个政策前要试点考察，有一个程序。现在上级领导都急于出成果，出政绩。有时候他提出一个项目，还没有试点完成就急于全面推广。结果是与下面的情形差别很大？？我们日常工作里要面对许多困难。最为困难的是你的上级给你的任务不现实，根本无法完成。现在的领导仍然是按拍脑袋的方式做事。有时领导让你3天之内给他摘下月亮来！他不管你能不能做到，只要你给他办成。现在的领导给你直接下命令，不听你解释。他只要结果，不管过程或者你是怎样做的。（访谈记录G0515）
在这种强大压力下，基层政府或被迫采取共谋行为以糊弄上级政府，或采取其他手段、通过挪用其他资源完成任务；而挪用资源意味着违规，进一步诱发了共谋行为以掩盖之。这样，惩罚失误的激励机制诱发了与预期相反的组织行为，诱发了目标替代这一组织现象。若干年前，一位基层政府干部观察到：
计划生育，一票否决。如果不做好，镇、区、市的所有工作都会受到影响。当然如果做得太好了，也不行。一个镇管计划生育的专职人员只有两个，根本不够用。我们雇用了20多人。这些人没有财政拨款，只能靠罚款养活。如果计划生育做得太好的话，没有罚款，就无法养活这些人了。所以，总是有一个自然平衡点，每年总有两三个违章的，罚个二三十万，正好够养活这些人。（访谈记录G0520）
同时，激励制度中的连带机制造成了基层政府之间的利益共同体。
在政策执行过程中，如果难以完成任务，后果严重，那么基层政府必须通过非正式机制化解由此产生的环境压力。例如，在计生领域中，一旦出现问题，不仅具体负责人要承担责任，而且追究主管领导和上级政府领导的责任。这种连带责任机制诱发产生了"一荣俱荣，一损俱损"的利益共同体，加剧了基层政府间的共谋行为。在资源向中央政府高度集中的情形下，基层政府常常负债累累，捉襟见肘。执行政策过程中的资源经过层层克扣，到了基层已经远不足以有效运作。
（三）科层制度非人格化与行政关系人缘化的悖论
在观察思考基层政府间共谋现象时，我们注意到一个令人困惑的现象：近年来政府机构运作的制度化有了很大进展，法令法规的制定实施、政策落实的步骤细则、政府官员的素质等都有了很大进步，但基层政府之间的共谋现象却未因此明显改观。韦伯（Weber，1946）指出，科层制组织的一个特点是非人格化（impersonal），即按章办事，不苟私情。
按说，各种规章制度的颁布实施，考核指标的数字化、操作化，这些正式制度化的努力应提高组织制度的规范作用、削弱参与者的人为偏差并逐渐成为组织行为主流。从这个意义上说，这些制度化建设也应该减缓缩小政府间共谋行为的程度和范围。但在实际生活中，我们却看到了与此相反的行政关系人缘化倾向，即在实际运行过程中，组织内部和组织间的交往在很大程度上通过非正式关系——人缘化及其关系网络——经营运作；各级政府官员花大力气经营与上级部门领导、同级同事，以及各个合作单位之间的非正式关系和特殊性关系。于是，我们观察到这样一个奇怪的现象：一方面法规条令、正式制度安排不断出台，另一方面非正式关系、特殊性纽带在日常工作中不断延伸强化；而这些稳定可靠的非正式关系，为基层政府间共谋行为提供了重要的非正式制度条件。在这里，我们提出科层制度非人格化与行政关系人缘化这一悖论来描述和解释这一现象，讨论它与基层政府共谋现象之间的关系。
组织研究很早就注意到，在正式组织中，组织成员之间不仅有着建立在组织结构地位之上的正式关系，同时也有着与组织正式结构不同的非正式关系。成员间正式组织关系与非正式关系相比较，前者具有普遍性、一般性的特点（universalism），即公事公办，按制度办事；而后者隐含着特殊性关系（particularism），即成员间的互动因其各自的社会关系的差异而迥然不同。正式组织之外的各种社会关系（如朋友、同学、熟人）为组织内非正式关系提供了重要的基础。这可以说是差序格局的特殊性社会关系（费孝通，1998）在组织内部的体现。与此相应，同一组织内部有着同时并存的正式制度和非正式制度。这两者有时是相辅相成的。
例如，非正式制度可能有助于员工间的融洽和谐，减轻正式制度的压力，提高工作效率；但有时两者互为对立：非正式制度可以产生与正式组织权威相悖的非正式权威，削弱正式制度的有效性。非正式关系产生的原因和作用因不同组织和环境而异，其作用对于不同组织来说也可能大相径庭，因此需要做具体分析。
共谋行为通常建立在深厚的非正式关系之上，这是因为需要通过"君子协议"来实现共谋契约。与经济学中讨论的厂商共谋情形不同，在中国政府组织中共谋行为有着合法性基础；因此"，君子协议"非正式关系的盛行不是封锁消息的需要，而是动员资源的需要。我们以政府部门间资源"挪用"现象为例来说明。
政府部门为了完成任务需要动员资源。在资源匮乏或分割占据的情形下，时常发生资金挪用现象，即政府不同部门之间，不同政策领域之间，甚至同一政策领域中不同渠道之间通融拆借资源。例如，吴毅（2007）发现，某乡镇的税收任务无法完成，镇领导通过人际关系买通上级税务单位的负责人来"挪用"其他乡镇完成的指标，顶替该乡镇的任务。又如，当上级政府向乡镇村庄下达修路任务所配给的资源不够，需要当地政府筹措不足部分，在资金无法筹措情形下，其他领域中专款专用的资金被挪用到修路项目上。再如，地方政府在协助电力网络线路建铁塔征地的过程中，当国家规定的补偿标准（或者经过克扣的标准）不能与利益涉及到的百姓达成协议，而任务急迫不得不完成时，执行人员则通过寻找其他借口去变通（例如，把征地的面积夸大）以便达到双方可以接受的赔偿数目。
这类"挪用"现象有几个特点：第一，这种行为在资源匮乏的基层政府是普遍存在的，是完成上级任务所难以避免的。从基层政府的角度来看，中央政府在下达政策指令时，常常没有把执行的成本考虑在内，或者虽然有时伴随着相应的执行资源，但被中间环节部门克扣。因此在许多情形下，执行政策过程中需要通过挪用资源来完成任务。第二，这些挪用行为大多是违规操作。在组织制度正式化的大趋势下，政府部门间"分灶吃饭"，对资源的占有权也日益明确。这些挪用做法不符合正式制度专款专用的规定，需要通过非正式渠道的同谋行为加以实施。不仅如此，这些挪用行为常常涉及同级基层政府组织间合作通融，而且只能通过非正式制度来运作。这样，执行政策过程本身产生了非正式制度活动的需求。
在这里，资源是一个重要的约束条件，组织间的非正式关系程度与资源依赖程度成正比。在资源充足的机构部门，没有产生非正式关系动员资源的压力需求。值得指出的是"，挪用"与否，挪用合法性与否，在很大程度上是组织制度所人为规定的，是一个相对的界定：如果一个组织使用资源的自主权扩大，资源在不同领域之间的流动则成为正常合理的，从定义上也就不存在所谓的"挪用"现象。
换言之，挪用拆借是基层政府动员资源的一个有效手段和普遍做法，而非正式的社会关系是这种挪用有效性的重要保证。挪用资源是政府各部门垂直集权，以及由此产生各种资源的分隔占有制度化的结果，它刺激了跨边界动员资源的需求，加剧了共谋行为。因此，我们不难理解，在日常生活中，政府官员利用各种机会培养发展特殊性关系，花费极大精力经营各种关系网络以便通融资源流动。
然而，社会网络关系与共谋行为是一个双向互动的过程：一方面，基层政府各个部门执行政策的任务导致了对非正式行为、社会关系的需求和做法，为人们经营社会网络提供了动力；另一方面，随之而来的行政关系人缘化又降低了共谋行为的成本代价，提高了其回报，从而进一步强化了共谋行为。如此，我们看到一个互为强化的怪圈：上级政府为了防止共谋而集中权力，加大执行过程的激励强度，推动组织制度正式化；而这些做法在很大程度上恰恰诱导、强化了共谋现象：权力越集中，治理力度越大，基层政府面临的执行压力越大，其经营各种关系网络的冲动越强。基此，我们提出以下命题：在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高。
三、结束语：重新认识基层政府间的"共谋现象"
本文从组织学角度讨论了基层政府间应对上级政府政策指令所采取的共谋行为，对这类现象的组织基础和制度环境进行了理论分析。我们提出，虽然"共谋现象"在各种组织中或组织间均有体现，然而，中国政府组织中基层政府间的共谋现象有其独特的制度环境和组织基础。
首先，参与共谋的各方有激励以暗地违反共谋合同而得利，从而导致共谋合同的失败。其次，由于政府管制机制日臻完善，非法共谋行为被揭露而得到处罚的机率增大，提高了共谋的代价。但是，这两个条件在中国基层政府间共谋行为情形中的有效性都大打折扣，甚至毫无约束力。
当上级政府"要求"（非正式的方式）下级政府参与共谋行为（如提供浮夸指标、掩盖工作漏洞），后者是无法拒绝的。同样地，面对下级政府部门的共谋要求，作为监督方的上级部门一方面因为连带政策的后果，另一方面因为了解下属部门做法的合理性，也有着参与共谋的激励。第二，政府官员的职业生涯处在一个严密的组织内部市场之内，人员的流动升迁都受着组织制度的严格约束。这与经济学讨论的经济组织之间的"共谋行为"有着很大区别。在厂商共谋博弈中，参与者可以选择"退出"共谋协议（或者暗地违背），从而终止共谋行为；但是，对于身处政府组织结构中的官员来说，他们没有"退出"共谋活动的机制。第三，更为重要的是，基层政府间共谋行为与政策执行灵活性的其他形式做法，在实际过程中难以分辨，有着深厚的合法性基础。这些条件意味着，基层政府间共谋行为失败的可能性和代价都很小。
本文讨论的组织制度设计出现的种种问题提醒我们，任何激励机制或组织结构的有效性都是有前提条件的。政府组织作为一种特殊的垄断组织，与其他的经济组织有着许多不同之处，有着特定的内在机制。在没有充分认识这些组织机制的情况下盲目模仿复制之，很可能得到适得其反的结果。政府组织深入改革的前提是对这一组织现象进行深入系统的研究，提出有力的理论解释。