（一）中央和地方一般公共预算财政收入超额完成预算目标
（二）一般公共预算财政支出微增
二、政府性基金超收少支
（一）政府性基金预算收入超目标增长
（二）政府性基金预算支出低于年初预算数
三、全国国有资本经营预算收大于支
（一）国有资本经营预算收入大幅增长
（二）国有资本经营预算支出略低于预算数
（三）国有资本经营预算结余资金增加
四、基本养老保险基金收入增加，累计结余上升
五、四本账综合财政收支逆差好于预期，地方政府债券结构优化
（一）一般公共预算和政府性基金预算收支逆差缩小
（二）四本账综合财政赤字低于一般公共预算赤字
（三）2021年地方政府债券结构优化
（一）复杂外部环境影响全球供应链和经济增长
（二）我国经济增长下行压力仍然较大
（三）大宗商品价格和CPI上涨风险上升
（四）劳动力市场面临多重失衡与供需错配压力
（五）金融风险暴露加剧
（六）一般公共预算财政收支平衡压力仍较大
（七）地方政府基金性收支扩张受房地产市场影响
七、2022年财政政策展望及对策建议
报告正文
一般公共预算多收少支
2021年，全国一般公共预算收入202539亿元，同比增长10.7%。其中，中央一般公共预算收入91462亿元，同比增长10.5%；地方一般公共预算本级收入111077亿元，同比增长10.9%。2021年3月底财政部公布的预算报告确定的中央一般公共预算收入和地方一般公共预算本级收入分别为89450亿元和108200亿元，与预算数相比，2021年全年中央一般公共预算收入和地方一般公共预算本级收入分别超额完成预算指标2.2%和2.7%。
图12021年一般公共预算收入（亿元）
图2中国名义GDP累计增长率与财政收入和税收收入累计增速
图3主体税种对税收收入增长贡献
图4一般公共预算支出累计同比增速
分类别看，2021年，主要支出科目中节能环保、农林水事务、交通运输、文化体育与传媒、城乡社区事务、卫生健康等支出项目负增长；教育、社会保障和就业支出、债务付息、科学技术等支出项目正增长。
图5财政支出主要分类项目累计同比增速
2021年，全国政府性基金预算收入98024亿元，同比增长4.8%。分中央和地方看，中央政府性基金预算收入4088亿元，同比增长14.8%；地方政府性基金预算本级收入93936亿元，同比增长4.5%，其中，国有土地使用权出让收入87051亿元，同比增长3.5%。与年初预算数相比，中央和地方政府性基金收入分别超出预算目标6.7和3.7个百分点。
图62021年政府性基金收入高于年初预算数（亿元）
图72021年政府性基金支出低于年初预算数（亿元）
2021年，全国国有资本经营预算收入5180亿元，同比增长8.5%。分中央和地方看，中央国有资本经营预算收入2007亿元，同比增长12.4%；地方国有资本经营预算本级收入3173亿元，同比增长6.1%。2021年中央和地方国有资本经营预算收入分别超过预算数14.6和49.3个百分点；全国国有资本经营预算收入超过年初预算数33.6个百分点。
图82021年国有资本经营预算收入（亿元）
国有资本经营预算收入出现较大幅度改善，主要原因是2021年经济增长恢复，全国国有及国有控股企业（以下称国有企业）主要效益指标增长。一是营业总收入增长。2021年1-12月国有企业营业总收入755543.6亿元，同比增长18.5%，其中中央企业417279.3亿元，同比增长17.7%，地方国有企业338264.4亿元，同比增长19.5%。二是利润总额增长。同期国有企业利润总额45164.8亿元，同比增长30.1%；其中中央企业28610.0亿元，同比增长27.0%，地方国有企业16554.7亿元，同比增长35.9%。
2021年，全国国有资本经营预算支出2625亿元，同比增长2.7%。分中央和地方看，中央国有资本经营预算本级支出937亿元，同比增长7.2%；地方国有资本经营预算支出1688亿元，同比增长0.3%。
2021年全国国有资本经营预算支出比年初预算数少22.85亿元，主要原因是压降中央国有资本经营本级预算支出，导致中央国有资本经营本级预算支出比预算数低142.53亿元，比预算数少13.2%。
图92021年国有资本经营预算支出（亿元）
根据人力资源和社会保障部的数据快报，2021年全年基本养老保险基金收入合计65247.6亿元，扭转上年的下降趋势，比上年增加16019亿元；基金支出合计60224.8亿元，比上年增加5568.3亿元；收支结余5022.8亿元，累计结余大约63098亿元。失业和工伤保险基金收支逆差分别为68.4亿元和39.4亿元。我们将基本医疗保险与生育保险合并为医疗生育保险，初步估算医疗生育保险收入24800亿，支出20214亿元，收大于支4586.4亿元，医疗生育保险基金累计结余36086.4亿元（图10、图11）。
2021年基本养老保险和医疗生育保险累计结余回升，但失业保险和工伤保险当年收支仍然逆差，累计结余仍在减少，可能从侧面反映2021年就业市场面临一定的压力。
图102021年全国各项社保基金收支差额
图112021年全国各项社保基金累计结余
总体上，估计全年社保基金收入92437亿元，支出82936亿元，结余9501亿元，累计结余可能首次超过10万亿元。
图122021年全国各项社保基金收支差额
表1四本预算综合收支差额估算（单位：亿元）
图142021年地方政府新增一般债券和专项债券规模控制
图15全球新冠疫情演化趋势
图16亚洲部分国家和地区暴发新一波疫情
图17中国新增病例和新增死亡人数（不包括香港）
第二，地缘政治冲突升温，热点地区战争扩大化风险提高。2022年2月20日俄乌战争暴发后，西方多国对俄罗斯展开了多项经济制裁，欧盟、英国、美国和加拿大决定将俄罗斯中央银行踢出SWIFT系统，导致俄罗斯股市和卢布汇率暴跌，俄罗斯声称提升核打击战备状态。俄乌危机的走向将决定国际政治和经济格局的发展方向。
第三，国际疫情和地缘政治冲突使全球购供应链更加脆弱，芯片、原油、天然气、粮食等重要物资供应对全球经济增长的约束更强，通货膨胀压力更大。
2022年，我国经济增长仍然面临下行压力。一是受疫情影响，餐饮、旅游、旅客运输、酒店等接触性服务业消费需求恢复缓慢。日本、韩国、马来西亚和越南等国家的疫情冲击干扰芯片供应，受缺芯等因素影响，汽车整体产销增长受阻。二是投资可能保持温和增长。因上游产品涨价导致PPI上涨，名义固定资产投资可能保持较高增速，但房地产投资受房企债务负担过重和人口因素制约，基建投资整体上受城市化速度减缓限制。三是行业和区域分化加剧。受外贸进出口高增拉动、电力紧缺、能耗“双控”限产等因素综合影响，我国各行业、各省市工业生产增速和企业利润增速出现较大分化。上下游行业利润分化明显，采矿业、制造业、电力热力燃气及水的生产和供应业营业收入利润率高位回落，煤电企业是否盈利受煤电价格改革因素影响。
图18固定资产投资累计同比（两年平均）
短期指标显示，2021年二季度以来，我国制造业大中小企业PMI持续分化。2022年月份我国制造业PMI为50.2%，比上个月略升；制造业新订单指数和生产量指数高于临界点，但新出口订单、从业人员等分项指标均低于临界点。我国大中型企业景气回升，小型企业继续回落。2月份小企业PMI为45.1%，小企业PMI自2021年12月连续三个月大幅回落，可能与国内疫情防控力度加大有关。
图19我国制造业小企业PMI持续回落
图20发达国家PPI持续上升
图21中国CPI分类商品同比变化
图22土地成交与财政土地出让收入累计同比增速
2022年地缘政治冲突使国际局势更加复杂，我国经济面临需求萎缩、供给冲击和预期转弱三重压力，我国宏观政策应更好统筹发展和安全，扎实做好“六稳”工作、全面落实“六保”任务，加快形成国内国际双循环新发展格局，积极的财政政策要提质增效，提高财政收支可持续性，继续深化财税改革。
一是提高财政收支赤字透明度，从四本账综合收支赤字评估财政政策的宏观效应。综合考虑四本账的收入和支出，把地方专项债等地方政府债务当作弥补地方政府基金性预算收支赤字的手段；中央财政和地方财政预算和决算报告公布四本账的综合财政收支赤字。一般公共预算财政赤字率在3%以内，限制财政债务余额占GDP比重过快上升。
二是优化财政支出结构。配合逆周期调节的宏观政策，保持适度支出强度。继续扩大资金直达项目范围。中央财政带头继续坚持“过紧日子”；加快推进政府产业基金，支持战略性行业创新发展，支持集成电路、新能源汽车等产业发展和关键核心技术攻关研发。支持扩大消费，在疫情严重的地区发放购物券支持居民生活支出。对价格大幅度波动并深度影响供应链和居民生活的商品实施更加完善的收储和补贴制度；巩固减税降费成效，降低企业生产成本，降低居民生活成本。加强财政可承受能力评估，推动建立民生支出清单管理制度，促进财政可持续发展。
三是优化政府债务管理。稳妥有序推进债券发行管理创新，根据经济运行和宏观调控节奏，调整地方债务发行进度，降低债务成本。加强财政与货币政策协调配合，综合考虑汇率、利率均衡，防止地方财政债务发行规模过大挤出民间投资，保持金融市场流动性充足。适当增加外债。
四是完善社会保险制度。划拨国有资产股份，充实社会保险资金。结合人口增长和流动趋势，完善社会保险缴费制度，科学设定缴费比率。建立全国统筹的社会保险制度。健全资本市场，促进社会保险资金保值增值。
五是完善减税降费的制度建设。完善国有资产和资源性收益征收机制。深化税制改革，降低企业所得税，完善个人所得税，加快遗产税和房产税立法。用足用好增值税留抵退税政策，做到应退尽退，切实缓解企业资金压力。适度提高盈利水平较高的部分国有企业利润上缴财政的比例，保证国有企业创新发展和财政非税收入可持续。
六是积极防控地方政府潜在债务风险。重点监测财政风险，完善财政风险预警及处置机制，加大中央财政对地方财政转移支付力度，对财政收支困难加剧的局部地区及时采取措施，地方兜牢基层“三保（保工资、保运转、保基本民生）”底线；完善地方政府债券管理制度，防止发生区域性系统性金融风险。加快推进融资平台公司转型，配合金融部门化解房地产公司债务风险，防止房地产企业债务违约风险扩散演变为系统性风险。