【导读】2023年4月25日，自然资源部在全国自然资源和不动产确权登记工作会议上宣布：我国全面实现不动产统一登记。有媒体指出，这标志着从城市房屋到农村宅基地，从不动产到自然资源，涵盖所有不动产物权的不动产统一登记制度全面建立。
自1998年实行住房分配货币化政策以来，我国城镇居民家庭住房拥有率快速上升，住房商品化改革的制度变迁过程导致城市社区的“封闭性”和“圈层性”，同时也促使以空间权利为内容的“房权社会”的兴起。本文作者从空间生产和城市治理入手，剖析社会与空间二者之间的辩证关系。改革开放带来中国社会的整体变迁，城市社会中呈现出“空间私有化”结构和机制，并突出表现为封闭的城市社区。同时，空间私有化还创造出一个公有、共有、私有三分的新物权结构，并在空间形态上形成城市圈层、社区圈层的两种圈层结构。前者表现为不同的城市功能分区和多元社区类型，后者则以同心圆结构呈现。圈层结构导致物权引发的集体主义进一步叠加，进而使得基层治理面临更多难题。
本文原载《甘肃行政学院学报》2020年第6期，转自“政治学人”，仅代表作者观点。特此编发，供诸君思考。
房权社会与圈层结构：
中国城市空间权利的兴起及其治理
中国社会治理从单位制向社区制的转型意味着基层社会中国家治理责任主体的变化，治理责任的承担者不再是单位而是街居。有学者认为，这一转型同时也意味着国家治理对象的变化，在单位制下，地方政府治理的主要对象是单位；而在街居制下，国家治理的对象不再是单位而是空间，国家通过对空间的规划、改造、服务、分配来实现对流动社会的治理。问题在于，国家通过街居制而建立的国家和社会治理体系，在实践过程中既有优势也面临着一定的挑战。其优势在于，街道体制充分发挥了党组织在区域治理中的整合联动能力，从而构建了基本的治理体系、配置了基本的治理资源，承担了治理的兜底责任。同时，街居制为主的治理体系也面临着社会参与不足、社区矛盾多发等问题，特别是对于社会个体行为失范缺乏必要约束，从而进一步带来了社会治理中方方面面的问题。
改革开放以来，我国基本经济制度在所有制层面从单一公有制经济转向以公有制为主体、多种所有制经济共同发展。具有“两权分置”特征的住房商品化改革带来的房权社会的兴起则是这一制度变迁在社会领域的反映。在城市中，通过土地产权和房屋产权两权分置的制度设计，既延续了国家所有的土地制度，又适应总体性社会转型的趋势，推动了住房等社会福利的社会化。有学者指出，住房商品化改革带来了房权政治的兴起，表现为业主代表组织的产生和行动。住房商品化确实带来了房权的兴起，但是需要进一步指明的是，房权具有双重属性，它不仅仅是一种财产权或物权，更是一种空间权利。住房商品化所带来的，不仅仅是房屋产权从集体向个人的转移，更重要的是空间权利的变化。新建小区和新建住宅不断通过市场机制归属家庭和个人所有之后，实际上在某种程度上出现了空间私有化的空间生产过程，表现为以家庭和个体对生活空间和私人住宅等空间权利的要求。更进一步来看，空间权利不仅仅是空间归属的权力，还包括对空间规划、空间治理、空间发展的多重需求。空间权利内在地要求不断提升社会治理的能力和水平，因此空间生产和空间结构深刻地影响着城市基层治理体系。
因此，从空间生产的维度来解释房权社会的产生具有重要意义。本文认为，改革开放以来住房制度的变迁，其背后实际是一个空间生产的过程，它并非是空间在不同主体之间的简单分配和转移，而是形成了多层次的复杂结构，也正是这种复杂性带来了城市基层社会治理的种种问题和挑战。
▍空间生产与城市治理：一个理论阐述
（一）空间生产的基本理论
（二）理解中国城市中的空间生产
尽管空间生产理论注意到空间维度对治理的重要影响，但是这一理论对于“空间”概念本身还有着模糊的理解。在列斐伏尔看来，空间不仅仅是一个容纳各种社会互动发生的容器，还是物理空间、历史遗产、象征意义和生活经验的结合体，是由各种政治和社会力量生产而成的。事实上，空间的概念内在地包涵有两个维度，一个维度是物理意义上的，另一个维度是治理意义上的。作为物理意义的空间，它有着清晰的物理边界，这一边界往往是固定的，在短期内无法改变的；而作为治理意义的空间，它往往是建构性的，根据制度、机制、政策的变化而发生变化，根据不同治理主体的互动而发生变化。更重要的是，空间的物理维度对政府为主体的治理行为有着深刻的影响。大卫·哈维曾在《新帝国主义论》中对此做了宏观意义上的阐释。哈维指出，资本主义的运转和生产过程的迭代都服从于资本主义剩余资本吸收的逻辑，而资本的逻辑在世界体系内的运转会遇到领土逻辑的限制。在城市发展，资本投资会明显地遇到城市不同系统和空间的物理边界的限制。
▍空间私有化：改革开放以来城市社区的空间生产
改革开放为中国社会带来至关重要的变迁，这一变迁是总体性变迁，影响着社会生活的方方面面，因此某种程度上也可以用来解释一切经济政治和社会现象。政治经济学的研究从所有制结构的维度，揭示了这一变迁的根本内容是所有制结构的复杂化和多元化，即由单一公有制结构向以公有制为主体、多种所有制并存的形态转变。一方面，从社会治理的角度看，主要是从单位制向街居制的治理结构转变。另一方面，城市治理转变的重要面向就是治理的对象由单位转变为了空间，更精确地说，社区、楼宇、马路等成为城市治理的对象和载体。城市研究开始越来越重视治理的空间面向。王浦劬、汤彬的研究认为，社区作为物理空间与社会空间的复合体，构成了党组织运行治权、塑造权威的治理场域。
在计划经济时代的城市空间中，单位作为强有力的组织化系统，不仅承载着政治、经济功能，也担负着社会功能。这意味着单位不仅是以经济活动为中心的生产空间，它同样也是人们的生活空间。无论是北京的单位大院还是上海的工人新村，都是单位体制在居住空间的体现形式。生产空间和生活空间融合的“职住合一”特点，使得单位作为统一的物理空间标准，将城市分割为若干个“单位化”空间。在这种情况下，单位在城市空间中的分布情况，决定着城市空间的分配情况。总体上看，计划经济时期城市居住的空间是由一个个以单位为中心的均等的居住空间组成，其表现为“单位内异质性和单位间相对同质性的稳定的分子型居住空间结构”。在这种空间结构下，附着于单位的个人的低流动性也使得空间保持在低流动率的状态。
统计数据显示，1978年城镇居民人均住房面积为6.7平方米，较1949年的10.8平方米有大幅下降。单位制时期的住房福利维持在较低水平，同时，福利房而非商品房的分房制度使得日常的房屋维护资金不足，住房质量越来越下降，而政府与单位背负的经济压力也越来越大，对房屋制度改革也显得日益迫切。1982年《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案》的颁布以及1988年“土地使用权可以依照法律的规定转让”被写入《中华人民共和国土地管理法》，代表着城镇居民合法拥有房屋产权以及土地交易合法化得到了法律上的确认。1998年《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》明确要求停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化政策。
房权社会就是在这一政策转型的背景下发展起来的。1998年中国城镇人均住房建筑面积为18平方米，到2018年增长至39平方米，居民住房水平得到了大幅度提升。国家统计局网站数据显示，2000年全国房地产开发企业住宅竣工套数为213万套，到2004年达到404万套，四年间数据翻了近一番。2005年后住宅竣工数量稳步上升，2010—2019年间，每年竣工套数始终保持在600万套以上。此外，央行课题组发布的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》中显示，城镇居民家庭的住房拥有率为96%，有一套住房的家庭占比为58.4%，有两套住房的占比为31.0%，有三套及以上住房的占比为10.5%，户均拥有住房1.5套。商品房小区建设的数量越多，城市中空间私有化的进程就越快。同时，原有的单位福利房也以售后公房的形式出让和转售给职工私人所有，这两种主要的住房商品化形式使城镇居民家庭住房拥有率迅速增长。从这一意义上说，在住宅和社区的层面，空间私有化是改革开放以来中国城市权利发展变化的主要逻辑。
封闭社区的产生与蔓延，是城市化进程中空间私有化的具体表现。而在封闭社区内部的微观机制下，也同样经历着社区内部的空间私有化。公有制时期的单位制与居住方式是具有协调性的，国有企业中有“公有”特质，而在居民中也有“共享”的气氛，总体上人们的观念具有“共有”的属性。以上海为例，这一时期的上海居民多居住在弄堂里的石库门中，这里没有独门独栋的居住条件，居民以户为单位共用厨房、卫生间，这种有限的住宅环境使得邻里之间相互了解，对于“共有”的概念有较强的认同感。而随着住房商品化的发展，一座座拔地而起的住宅楼将居民分隔开来。在普通的商品房小区，从私人住宅走出小区基本都需要经过住户门、单元门、小区门三层门禁，而越高档的小区，门的设置则越多。一方面多门禁的设置是对住户安全及隐私的一种保障；但另一方面，这种“门区”不仅将空间进一步私有化，也把小区的空间进行了不同程度的分割，从而在社区内的道路、楼道、邻里生产出分层的空间结构。
▍圈层结构：城市社区的空间分层与新物权结构
一个更重要的发现是，空间私有化并未创造出一个公私二分的物权结构，而是创造出一个公有、共有、私有三分的新物权结构。这一新物权结构，常常以空间分层的形式表现出来，从而形成城市居住区在空间形态上的“圈层结构”。这一圈层结构突出表现在两个方面：一是城市圈层。在城市总体空间中，形成了商区、产区、社区、园区、街区等相对独立的功能分区，同时在社区中出现了各式各样的相互嵌入的社区类型。二是社区圈层。在社区内部空间中，形成了住宅、楼道、楼组、小区、社区、街道辖区等空间分层。这两个维度的分层都明显地具有圈层特征，因此本文称之为城市空间和治理的圈层结构。这一空间分层有着清晰的物理边界，每一个圈层都像社区一样，是一个有较为清晰的地理/行政边界的半封闭地域空间，既存在由自治权、管辖权和财产权所限定的专属性，也具有人口流动意义上的非排他性。
（一）城市圈层：城市功能分区与多元社区类型
伴随着住房商品化的空间私有化在城市空间维度产生了城市圈层，而住房商品化的不同方式为城市圈层带来了多样化的类型结构。从总体上看，中国住房改革是沿着两条路径展开的：原有公房的私有化和新的商品房的开发。有学者将这两者分别描述为内部市场和开发的市场。无论住房改革遵循哪条路径，其本质上都是土地市场化与土地产权调整形成的不同类型的社区空间。
计划经济时期的城市土地使用以划拨方式为主，即通过项目的形式有计划地开发，而在城市用地结构中工业、仓库占地的比例较高，建设单位多通过“见缝插针”的方式自行建设。这种方式虽然使得项目能够高效地开展，但由于不同项目之间缺乏协调使得在布局上并不能与整体城市规划相匹配，城市布局较为混乱。这一阶段的城市居民住房多以国家福利分房为主，居住人只需向分房单位缴纳少量租金即可。20世纪80年代末期土地有偿使用制度改革后，土地使用在价格上有了明显的差异，工厂因不能承受城市中心区的高地价纷纷搬迁至城市周边区域，城市的居住空间也开始不再与工厂紧邻。这一时期伴随着住房分配货币化政策的逐步推进，单位所分的住房逐渐被个人购买。
土地的市场化导致的地价差异也让住房的区位成为影响房屋价格的重要因素。原本提供住房的国有单位也逐渐被房地产商代替，后者成为住房的主要供应者，商品房也逐渐成为城市的主要房屋类型。此外，由于旧城改造及整体规划的需要，政府通过补贴或重新安置等措施对拆迁户给予补偿，一些拆迁户被就近安置，但越来越多的拆迁户被安置城市郊区，形成了安置房区域。土地市场化过程中，土地产权的结构调整与变换形成了城市中不同房屋类型，除了上述售后公房社区、商品房社区，上海市一级还识别区分了混合型社区、涉外社区、农村宅基归并社区、农民集中安置社区以及大型居住社区（如图1所示）。
社会主义国家福利制度下的售后公房在市场经济条件下的延续，同市场力量主导下的商品房遵循着不同的空间生产逻辑、市场的逐利逻辑以及业主的权利保护逻辑，同时也孕育出不同的空间问题与治理逻辑。然而，城市中的住房不仅仅是由完全市场化或完全国有化这两种住房类型构成，在这两种极端类型的住房之间存在着一系列的过渡类型，如拥有产权但交易受限的安置房、拥有产权但需要缴纳土地出让金的经济适用房、产权国有且不能交易的廉租房等等。土地产权的划拨方式和房屋产权的私有化程度决定着房屋的交易性质，也反映在住房类型上。因此，城市居住空间生产过程中产生出多种类型的社区，每个社区类型都蕴含着独特的空间形态以及治理问题。值得注意的是，即便是在同一个社区中，房屋产权也并非只是单一的商品房或售后公房，由于历史原因存在着多产权并存的复合产权小区，而产权的复杂性意味着复杂的居民类型和不同的居住诉求，这些都为社区治理增加了难度。
（二）社区圈层：社区空间分层的同心圆结构
在整个城市空间体系中，从家户、楼组、小区/社区、街镇到区县，空间可以依据封闭性的递减依次划分为私人空间、邻里空间、社区空间、区域空间和城市空间。私人空间指住房内部的归属于个人所有、不容侵犯的私有空间。邻里空间可以是楼道层面的共有空间，也可以扩大到楼组之间的共同空间。社区空间则将小区或相邻小区构成的社区作为一个空间整体来看待。区域空间是指由多个社区连接成的基层社会治理空间，街镇作为治理主体承担区域的兜底治理责任。区域空间相连进一步构成功能多元的城市空间，它通常有产区、商区、园区等不同功能分区，区县作为一级基层政府承担城市管理、民生服务、经济发展、社会治理等责任。
社区中以“门”的形式将空间分隔。同时，社区作为城市空间的联结点，既是城市整体性空间的一部分，也是碎片化空间的表现形式，它从属于空间体系内部，同时也受到空间体系的制约。这个整体性城市空间体系既包含了城市空间中不同的封闭小区，也嵌套着社区内部不同层级的空间。从家庭空间走向社区空间、从社区空间走向城市空间的过程是有层次的、逐一递进的。以家为核心、以门为空间界限向城市扩散的一个个同心圆，构成了城市空间的圈层结构（如图2所示）。这一空间结构中，一方面封闭社区空间对外具有排他性，另一方面商品房社区作为城市空间私有化进程中形成的新型空间形态，有着区别于单位制社区的空间特征产权结构以及治理问题。
▍叠加的集体主义：城市社区治理难题的结构性根源
如上所述，由封闭社区的演化发展而形成的圈层结构对城市转型最大的影响是形成了物权的私有、共有、公有三维结构。在私有的住宅内部，城市居民往往追求绝对的个人主义。在小区外的公共道路、公共场所，城市居民也遵从公共部位管理的国家主义。但是在小区、楼组、楼道等共有空间内，中国城市呈现典型的物权共有结构，这种共有物权实际上体现的是治理的集体主义。值得注意的是，物权的私有、共有、公有三维结构，体现在空间层面并非是简单的三个圈层。社区、小区、楼组、楼道都是某种意义上的共有空间，都体现一定范围内的集体主义。因此，物权的共有维度所体现出来的集体主义，实际上是一种叠加的集体主义，社区、小区、楼组相互包含、相互叠加。从治理的角度看，叠加的集体主义加剧了社区治理的难度。
基于对关联物权和弱代表集体主义的理论判断，我们重新梳理中国城市社区治理难题的结构性根源。房权社会的兴起，在中国城市中形成了一个空间上的圈层结构，突出表现为住宅、楼道、楼组、小区、社区、街道层层包含的空间形态，这一空间形态以居住空间的封闭为基础。这种圈层结构在空间方面的影响是创造出一个共有空间，在物权方面的影响是创造出一个关联物权，对于关联物权部位的治理需要集体主义的治理机制相配合。但是，由于中国社区的弱代表性，这种弱代表的集体主义很难形成对共有空间的有效治理。正是在此意义上，城市基层治理开始面临着若干治理难题，主要体现在如下方面：
第一，社区成为“治外法权空间”。单位制解体之后，城市空间私有化进程中封闭社区的涌现加剧了城市社会生活的分割。这种城市空间形态的转变带来了国家基层治理结构性的变革。一方面，社区代替单位，成为连接国与家最为重要的中介。正是依靠作为地域化生活单元的社区，构筑了国与家的联结通道。另一方面，封闭社区作为联结中介，具有独立性、空间封闭性和隐私性的特征。因此，社区成为国家治理和公共管理和控制之外的一个新的治外法权空间。这一独立的空间，不仅重构了基层治理的基本单元，也改变了城市基层治理的根本制度。
第二，出现以住房为边界的社会隔离和社会分层。封闭社区的涌现，直接导致了城市中住宅小区的空间区隔，而这种空间区隔也导致了社会层面的隔离与分层。从空间生产的视角看，城市居住空间的生产逻辑呈现两种对立的住房类型：售后公房是市场经济下社会主义国家福利制度在房屋上的延续，商品房则是依照市场逻辑的居住空间生产。在不同的空间生产逻辑下，不同的城市居住空间也有着明显的差异化治理对象。一方面，由于住房的私有性质和房屋流转的便捷性大大提升，人们对居住空间有更多选择的空间。另一方面，在市场经济背景下住房市场蓬勃发展，遵循市场逻辑的商品房有着优越的地理位置、内部设施、绿化和物业管理等优势，商品房的价格也节节攀升，这就使得住房成为衡量人们经济水平的一个重要指标。在这样的背景下，经济实力强的人群成为购买高档商品房的主力军，而城市中的多数群众则居住在以售后公房为主要类型的福利房中。更重要的是，旧城区的原住民、低收入人群随着拆迁改造搬至城郊，而有购买力的阶层则有可能通过购买高档住宅成为中心城区的新主人，这种在居住区域表现出的“绅士化”现象日益明显。由此，城市的居住空间呈现明显的阶级分层趋势。
第四，“三驾马车”关系问题成为基层政权建设的突出问题。在塑造基层治理单元的过程中，国家权力向社区不断转移，城市空间生产背后的权力关系也在不断向社区空间内部渗透。社区空间的权力结构在某种程度上是城市空间权力在微观层面的投射。在制度因素、市场因素推动的圈层结构空间形态中，社区空间中蕴含着三种多样化权力结构。一是政治化权力。居委会在社区中扮演着上级政府“代理人”的角色，承担着政治功能、组织功能、自治功能、治保功能等，国家通过居委会在社区中加强社区党建、网格化管理等方式使国家权力嵌入社区治理之中。二是市场化权力。住房商品化之后产生的商品房小区多通过物业管理服务购买的方式，对小区进行日常管理和服务，这种普遍的购买行为代表着市场力量向城市基层空间的全面进入。三是个体化权力。业委会是体现全体业主权益的利益属性组织，它代表业主在社区空间中行使权力。从权力逻辑上看，居委会、物业公司和业委会是国家、市场和居民权力在社区空间内的投射。这三种权力尚未形成制度化的共治结构，城市社区的基层政权建设进程尚未完成。
第五，社区的关联物权加剧社区治理的矛盾和难题。不同类型的社区普遍存在关联物权的问题。从产权结构上看，住房的商品属性不仅给予个人对房屋的私有权，同时赋予了全体业主对小区共有部分、设施和财产以共有产权的属性。但在社区中并非所有东西都是非公即私的，社区中的草木、邻里的楼道、公用管道都属于共有产权中的关联物权。关联物权是社区治理中的关键联结点，这些联结点既能够成为推动居民自治的内在动力，也能够成为阻碍社区发展的障碍。关联物权中的“关联”二字，正是划分空间结构的界限，也是圈层结构中“圈”所处的位置。从治理角度看，拥有私人产权及共有产权的业主要在社区的不同空间内行使治理权，这不仅是对物、对空间的治理，更是对人的治理。在不同的空间中，居民对于“私有”“共有”概念的理解不同，尤其是缺乏“关联物权”的概念，往往会在不同圈层的空间产生不同的问题，例如在邻里空间中楼道堆物，在区域空间中不遵守社区公约等。