摘要：改革开放以来，中国工业生产能力经历了由短缺到过剩的历史演变。造成工业产能过剩的原因既有需求侧的也有供给侧的，需求侧的因素主要体现为基于预算约束的固定资产投资、房地产投资和外部需求的波动；供给侧的因素主要体现为：刘易斯拐点后资本投入的边际收益递减，工业用地扩张，自然资源的过度开发和利用，以模仿技术为主的技术进步模式；此外，政府采取放宽环保要求、维持僵尸企业和税收减免等措施所导致工业投资进入壁垒降低。工业产能过剩的经济影响表现在经济增长波动、工业品市场供需结构错位、僵尸企业、国际贸易冲突和金融风险等方面。化解和防范工业产能过剩的根本措施在于推进市场化改革特别是生产要素市场化改革、调整社会总需求结构、转变地方政府职能、加大国有企业改革力度、健全市场化准入和退出机制、推进产业政策改革。
关键词：改革开放40年；工业产能过剩；产能治理；供给侧；需求侧
基金项目：中国社会科学院创新工程项目“传统产业转型发展问题研究”（GJSCX2017－02）
改革开放初期，中国工业生产能力极为有限。国家统计局数据显示，1978年中国原煤产量仅为6.2亿吨，天然气产量为137.3亿平方米，发电量为2566亿千瓦小时，粗钢产量为0.3亿吨，汽车产量为14.9万辆。经过40年的发展，很多产品生产从无到有、从小到大。2017年中国原煤产量增加了4.7倍，天然气产量增加了9.8倍，发电量增加了24.3倍，粗钢产量增加了25.2倍，汽车产量增加了193.6倍，其中汽车产量连续9年蝉联世界第一位。此外，空调、冰箱、彩色电视机、洗衣机、微型计算机、平板电脑和智能手机等一大批家电通信产品的产量和产能均跃居世界第一位。
当前中国大部分工业产品的生产能力处于世界首位，但与工业产品产量相比，除了天然原油存在严重产能不足、需要从国外引进因而产能利用率较高外，多数工业产品的生产能力存在利用不足问题。例如，2017年化肥产量为0.6亿吨，而2016年产能就已经达到1亿吨，2017年产能利用率只有60.8%；2017年水泥产量为23.4亿吨，产能为34.4亿吨，产能利用率为68%；2017年粗钢产量为8.3亿吨，而2014年产能就已经达到11.3亿吨，经过实施去产能政策2016年降为10.7亿吨；2017年各类钢材的产能利用率为70.9%。
一、1978年以来工业生产能力由短缺到过剩的历史演变
（一）商品短缺和供不应求时期
20世纪70年代末，中国明显处于科尔内［1］描述的短缺经济状态。由于国内资本严重不足，国家在计划安排经济建设和人民生活方面，重建设而轻消费，加之建设单位普遍存在的“投资饥渴症”现象，致使重工业所生产的生产资料严重短缺；消费品则因资本投入不足，加之技术水平低下，普遍处于凭票供应的极度短缺状态。短缺经济在工业发展中的结构性矛盾，突出表现为轻重工业比例严重失调，轻工业比重过低，一些人民生活必需的轻工业消费品严重短缺。改革开放初期，经过对轻重工业结构的调整，轻工业比重在1978—1982年上升了近8个百分点，轻重工业比重基本协调。
随着轻工业等加工工业的快速发展，20世纪80年代中期中国面临着基础产业与加工工业比例严重失调问题，表现为能源供给日趋紧张，全国普遍出现缺煤、缺电的局面，原材料供求缺口日益扩大，进口依存度大幅度提高。1981—1985年中国电力超前系数只有0.4，电力工业不仅没有超前发展，还落后于整个工业的发展。据估算，中国电力缺口在这段时期一直维持在25%左右，不少企业停三开四或停四开三，每年造成的直接工业产值损失近4000亿元。“七五”期间的后几年，虽然装机容量保持较大增长，但由于缺煤，已经形成的生产能力不能投入运行。1978—1988年原材料面临全面短缺，如1978年中国进口钢材863.8万吨，占国内钢材产量的1/3，并且保持直线上升态势，“七五”期间的后几年，中国每年进口钢材2000万吨左右，占国内需求的1/4。化工原料、基础元器件和有色金属也严重短缺，不得不依赖进口，在20多种大类进口商品中，原材料占2/3。
（二）消费品过剩和有效需求不足时期
经过20世纪80年代工业经济的快速发展，进入20世纪90年代，中国工业经济告别了短缺经济，开始相对过剩的新时代。这一时期的过剩主要集中于轻工业和日用消费品行业。例如，从1995年主要工业品产能利用率来看，中下游消费品行业产能利用率低于60%，其中家电行业（如彩电、空调和洗衣机等）产能利用率不足50%，仅有手表和卷烟等少数行业产能利用率达到70%以上；相反，中上游钢铁、有色、建材和化工等行业产能利用率均超过70%。此外，从工业增长速度来看，1999年工业增速下滑，其中重工业比较稳定，轻工业下降较为显著；从工业产品结构来看，高新技术产品增长速度快，高达40%—100%，消费品尤其是耐用消费品下降显著，大多数为负增长。
这一时期以需求约束为基本特征，面临的最大问题是有效需求不足，主要表现为：工业生产能力大量闲置，当时中国闲置的工业生产能力超过30%，而国外正常状态下闲置生产能力不超过15%；产品积压严重，如1998年全国积压产品总值超过6000亿元，占当年GDP的7.5%，而发达国家积压产品总值占GDP的比重一般不超过1.5%；价格指数持续负增长，企业平均利润率不断下降，1993—1998年钢铁企业利润率从每吨300元下降到几乎为零，企业年均利润率不足6%，低于当时银行贷款利率，制造业进入微利时代。
（三）消费品出口迅猛增长和重化工业品供销两旺时期
2001年底，中国加入世界贸易组织（WTO），伴随着国际产业转移和中国工业化进程的加快，中国工业品出口额保持高速增长。按照联合国《国际贸易分类标准》进行统计，2002—2011年中国工业制成品出口额从2970.6亿美元增加到17978.4亿美元，年均增长率高达22.2%。其中受国际金融危机的冲击，2009年中国工业制成品出口额负增长，年增长率同比下降15.8%。随着中国工业制成品出口额的高速增长，其占出口贸易总额的比重越来越大。2002年工业制成品出口额占出口贸易总额的比重为91.2%，2011年这一比重提高到94.7%。
（四）后4万亿投资计划的产能过剩时期
2012年之后，随着4万亿投资计划的完成，国内经济开始进入后4万亿投资计划的产能过剩时期。在一定程度上，这次产能过剩是对2008年经济周期下行的继续，4万亿投资计划及其派生的20万亿元新增投资，仅仅延缓了2—3年国内经济滑坡。由于工业产能过剩加剧，2012—2016年中国工业生产者出厂价格指数（PPI）连续54个月下跌，这一走势一直持续到2016年9月。2012—2016年PPI分别为98.3、98.1、98.1、94.8和98.6，与2011年相比，2015年PPI回落了近11.2个百分点。从工业内部结构看，部分产能过剩较为严重的行业PPI下跌幅度更大。如2015年黑色金属冶炼和压延加工业、黑色金属矿采选业、石油加工、炼焦和核燃料加工业、石油和天然气开采业PPI分别为83.3、79.7、78.5和62.7，同比依次回落16.7%、20.3%、21.5%和37.3%。
值得注意的是，后4万亿投资计划后期的工业产能过剩涉及的行业和领域，既包括钢铁和水泥等传统行业，也包括多晶硅和风电设备等新兴产业，呈现出多行业同步过剩的新特点。产能过剩的一个直接后果是不少行业亏损扩大，企业经营困难。中国钢铁工业协会数据显示，2014年上半年，尽管88家重点钢铁企业经营状况有所好转，但仍有25家亏损，亏损面达28%。由于产能严重过剩，太阳能光伏产业面临生存困境，多数企业处于停工和半停工状态。
（五）供给侧结构性改革和产能过剩治理时期
2016年1月供给侧结构性改革政策提出，以化解产能过剩作为本次供给侧结构性改革的重点，到2016年第4季度，连续54个月为负值的PPI一举转正，长期困扰产能过剩行业的经济效益问题开始扭转。2017—2018年国家发展和改革委员会相继出台三项化解过剩产能的政策，主要集中在钢铁、煤炭和煤电行业。产能过剩背景下的供给侧结构性改革，成为2017年以来中国经济运行的主线。
此外，2016年9月至2018年6月中国PPI持续处于通胀状态；中国钢铁和电解铝等行业产能利用率接近80%，供求关系改善，企业盈利水平稳步回升。从税收情况来看，随着供给侧结构性改革深入推进，部分行业产能过剩问题逐步缓解，工业税收走出2016年下降的局面，2017年以来，工业税收连续6个季度保持两位数增长，其中2018年上半年工业税收收入增速14.7%。
二、工业产能过剩的原因
（一）需求侧因素
1.固定资产投资增速过快及其不稳定性
固定资产投资是国民经济增长的重要力量，但相对于经济产出，投资具有更大的波动性。根据张四灿和张云［2］的测算，从波动的相对幅度来看，中国固定资产投资波动是产出波动的2.6倍。从这个意义上说，固定资产投资相对于国民经济增长，更像是一把不稳定的“双刃剑”和振荡器。由于国民经济中存在的软预算约束及其派生的“投资饥渴症”倾向，中国在1984年、1987年和1993年发生过三次投资过热及严重的通货膨胀问题，控制固定资产投资规模历来是一项艰巨的任务。但是，从1998年起，经济发展理念倾向于以积极财政政策推动固定资产投资，以实现扩大内需和拉动经济增长的目标。2002年以来，地方政府出于GDP锦标赛，通过各类平台公司对外筹资，推动固定资产投资活动迅速升温。地方政府和国有企业等国有投资主体的强大投资冲动，在软预算约束的体制条件下成为现实，投资需求不受自身现金回报的限制而无限扩张。
2.房地产的套利空间拉动供应链投资和产能扩张
2003年以来，中国商品房价格总体上保持连续上涨态势，①北京、上海和深圳等一线城市房价普涨10倍以上。房价上涨拉动了各界投资进入房地产业，推动房地产投资急剧扩张，住房在建投资规模屡破历史新高，对钢铁、建材、工程机械和家用电器等行业形成了强烈的市场需求。这些行业中的企业利润和工资收入高速增长，企业资本收益率和政府税收比重不断上升，而与房地产无关的制造业和高科技行业，则从成本和市场需求两个方面受损于房价和房租的上涨。表面来看是地方政府、开发商、银行和投资者共赢，一旦房价回落，大量囤积住房的投机者，不仅不再成为支撑房价上涨的力量，反而可能成为房价回落的最大助推力量。由此可以看出，以房地产投资为供给市场的各类工业行业，有庞大的、不可转换的专用资产，建立在以投机需求为主要推动力量、未来波折不定的房价之上，存在很大的投资风险。
①除特殊年份，如2008年和2014年，但其后房价呈报复性急剧上涨态势。
3.出口拉动及其逐步收缩
自2001年中国加入WTO以来，中国总体出口规模持续扩大。不断扩大的外部需求，加之欧洲和美国的制造环节向中国转移，使中国在诸多工业领域成为世界制造中心。然而，进入2010年以来，中国制造业生产成本持续上升，与东南亚诸国相比，逐步失去了竞争优势。同时欧洲、美国和日本等发达地区和国家不承认中国的市场经济地位，中国成为世界各国反倾销、反补贴的主要诉讼对象。2018年以来，美国发起贸易对等诉求，并依据《301调查报告》②对中国发起贸易战。中国则采取“应试还牙”策略对美实施反制，双方贸易战持续升级。总体来看，目前中国工业对外依存度较高，受国际金融危机、贸易壁垒和贸易战的冲击，外部需求收缩，钢铁、家具、玩具、光伏和电子信息等行业可能由此陷入经营困境。
（二）供给侧因素
1.农村剩余劳动力向城市转移
2.资本要素投入快速增加
3.工业用地供给持续增加
2016年中国城市建设用地面积约52761.3平方千米，比1981年增长6.9倍，年均增长率为6.1%。城市工业用地占城市建设用地面积的20%左右，城市工业用地增长事实上也成为推动工业增长的一个因素。在注重GDP增长的政绩考核体系下，地方政府官员倾向于利用土地产权模糊和金融体系软预算约束的制度漏洞，对土地资源进行强有力的控制，以实现招商引资的目的。不同于商业住宅用地价高者得的土地出让逻辑，地方政府为获得未来的税收，通常在土地征用和基础设施开发之后，以很低的协议价格甚至“零地价”提供给工业投资者，诱使大量投资进入工业领域。此外，由于土地使用权的购置成本不属于沉没成本，土地使用权的转让能为投资方提供额外巨额收益，形成对企业投资的实质性补贴，产能投资额越大，企业获取的投资补贴越多。显然，巨额的投资补贴会使企业在产品市场之外获取额外的投资收益，进而显著地扭曲企业的投资行为，增加企业利润最大化时的产能投资和产量［6］。
4.自然资源的开发与利用
按照拥有量是否超出人类需求，自然资源可以分为稀缺性自然资源和非稀缺性自然资源。经济学研究的自然资源是相对于人们的需求，存在因供给不足而导致人们渴望占有的稀缺性资源。非稀缺性资源是指资源数量超过了人们渴望获得的数量，如空气、阳光和水等，通常被视为人类使用自然资源进行生产的自然环境。根据经济学原理，自然资源的稀缺可以通过市场的价格机制得到解决。价格机制发挥作用的前提是，自然资源私有和自由交易制度。在中国自然资源归国家所有，大部分由所在地方政府支配，自然资源开采权具有半计划、半市场化的特点。由于自然资源产权制度模糊和委托代理机制不明确，获得采矿权的一级市场价格明显低于自然资源在二级市场的价格，这为套利提供了空间。由于采矿权价格不能反映资源稀缺程度，中国自然资源存在非再生资源廉价开发和可再生资源过度开发问题。由于稀缺性自然资源的过度开发与利用，造成人与自然的冲突，作为自然环境的空气、阳光和水等，由非稀缺性自然资源转化为稀缺性自然资源。
5.技术进步
（三）政府促进投资的各种政策
1.放宽对企业的环保要求
在财政分权和地方政府现行晋升体制下，为吸引投资以增加GDP和本地税收，地方政府人为地放宽对企业的环保要求，放松环境监管，甚至默许和纵容企业污染环境的行为。地方政府提供给企业的优惠条件实质上是将企业成本外部化，部分私人成本转嫁给社会，使私人成本低于社会成本，造成负外部性。在负外部性条件下，基于利润最大化最优决策下的企业最优产量高于社会最优产量，从而导致产能过剩。此外，由于环境监管部门、司法部门和地方政府往往无法相互制衡，加上环境监管部门上下级之间的信息不对称，使得环境成为地方政府竞相消耗的“公地”，造成“公地悲剧”。③
③尽管目前环保监管执法已日益严厉，但相对于国内环境承载能力，高排放、高污染行业的生产规模仍然过大。
2.国有企业退出决策的激励扭曲
消除产能过剩的关键在于降低企业的退出壁垒。地方政府出于政绩和税收目的，往往通过行政干预形成产能过剩企业的高退出壁垒，阻碍企业退出市场，加剧产能过剩。相比民营企业，国有企业的资产专用性更强，企业转型困难。当遇到经营困难时，地方政府为维持经济增长目标和社会稳定，倾向于通过各种途径阻碍国有企业退出，甚至发放财政补贴。地方政府的这些行为变相强化了国有企业的资产专用性，扩大了企业的过剩产能。在中国产能过剩行业中，国有企业所占比重较高，国有企业的退出还面临着利益集团之间的博弈。当国有企业经营困难时，往往会得到地方政府的财政补贴，成为死而不僵的僵尸企业。
3.产业政策
三、工业产能过剩的经济影响分析
（一）影响经济稳定增长
为应对国际金融危机，2008年底中国推出4万亿元等一揽子经济刺激政策。这些投资大约在2010年前后开始转化为产能，正赶上国内外需求疲软，导致过度投资引起的产能过剩。2013—2016年中国工业投资年均增速仅为5.8%，相比2009年回落了19.2个百分点。国际金融危机后，工业投资占全社会固定资产投资的比重持续下降，但2016年仍然维持在37.6%。2013—2016年中国全社会固定资产投资年均增速为8%，比2009年下降了近22个百分点。考虑到目前投资需求对中国GDP的贡献仍然较大，因而全行业固定资产投资增长速度下滑将导致中国经济增长速度回落。2015年中国粗钢产量同比下降2.2%，煤炭产量同比下降4.9%，若未来三年每年减产10%，每年将直接拖累GDP增速0.3—0.4个百分点［7］。
（二）导致工业品市场供需结构错位
（三）产生僵尸企业和失业救助等问题
2018年4月9日国家发展和改革委员会发布《关于做好2018年重点领域化解过剩产能工作的通知》，明确指出把处置僵尸企业作为化解产能的重要抓手。2016年以来，中国扎实推进化解煤炭过剩产能和防范化解煤电产能过剩风险各项工作，成效显著。累计退出粗钢产能超过1.2亿吨，煤电产能超过5亿吨，提前超额完成年度各项目标任务，其中累计分流安置职工110多万人。2018年中国化解过剩产能目标任务明确，退出粗钢产能3000万吨左右，基本完成“十三五”期间压减粗钢产能1.5亿吨的上限目标任务；力争化解煤炭产能1.5亿吨左右，确保8亿吨煤炭去产能目标实现三年“大头落地”。按照前两年化解产能的效果，2018年中国预计需分流安置职工32万人左右。与前两次去产能相比，本轮化解产能对就业的影响相对较小。一是中国的产业结构不断优化，2015年中国第三产业增加值占GDP的比重超过50%，第三产业吸纳就业的能力强于第二产业，能有效地缓解工业下岗职工的就业问题。二是本轮化解产能更多地采取兼并重组而非破产重组的方式。
（四）易于引发国际贸易冲突
大规模的产能过剩必然推动企业在海外寻找过剩产品市场，一定程度上可能引起各国国际收支的再平衡，甚至引起贸易争端。近年来，中国通过“一带一路”倡议，支持装备走出去和推进国际产能合作，不仅注重消费品更注重投资品出口。然而，美国贸易代表办公室2018年3月31日向国会提交《国别贸易壁垒评估报告》，指责中国是全球最大的钢铁生产国和出口国，政府政策导致产能过剩，并向全球市场倾销，中国的产能过剩伤害了美国的工厂和工人。尽管美国进口钢铁中来自中国的份额不足2%，但美国声称为了防止中国钢铁在其他国家的转运，对主要贸易伙伴向美国出口钢铁征收25%的关税。虽然2018年7月以来的中美贸易争端源于巨额贸易赤字、强制技术转让、国有企业市场扭曲和知识产权保护等因素，但美国瞄向中国、对全球范围钢铁和铝征收关税的举动说明，过剩产品出口易于引发国际贸易冲突。
（五）酿成金融风险甚至诱发金融危机
国际金融危机以来，中国工业产能利用率和净资产收益率持续走低，而资产负债率不断上升。这一变化趋势在产能过剩行业更为显著，如重工业和国有企业相对集中的行业。2015年中国重工业和国有企业资产负债率分别为65.9%和66%，与2007年相比，分别提高了5.8%和7.7%；中国重工业和国有企业净资产收益率分别为3.4%和1.5%，与2007年相比，分别下降了11.6%和13.4%。中国产能过剩行业多为资本密集型行业，资产负债率较高。当产能投资过剩时，企业产能利用率下降，资本回报率下降，进而导致企业净资产收益率下降，企业就会存在流动性风险，即偿还债务的能力减弱。政府干预不当往往使得经营不善的国有企业难以退出市场，为维持正常经营，企业不得不进行债务融资，导致资产负债率进一步提高。当中国财政和货币政策收紧时，企业的流动性风险可能加剧，并通过上下游企业和金融机构迅速向外蔓延，酿成金融风险甚至诱发金融危机。
四、建立化解和防范工业产能过剩的市场经济体制
（一）加快完善市场体系，充分发挥市场优化资源配置的功能
（二）调整总需求结构，引导产能过剩行业要素资源有序转移
工业产能过剩的需求侧原因在于中国固定资产投资率偏高和消费率偏低。在固定资本投资中，政府投资和房地产投资占有很大的比重，而且这两类投资的动力主要出自行政长官的意志和房地产套利投机，而非出自于消费市场扩张所引发的引致需求。这在一定程度上可能形成为投资而投资的倾向，投资的目的不是为了创造更好的消费，而是为了更大范围地扩大投资。不仅为原材料和投资品市场释放了扭曲的、供不应求的市场信号，推动社会资金流入这些领域，并且大多数投资项目由于缺乏现金流回报，引发项目运营过程中的资不抵债等问题，给地方政府及其融资平台的再融资带来了困难。因此，解决工业产能过剩问题的宏观思路，在于严格约束地方政府的资源动员能力，完善以质量和效益为核心的绩效考核机制，将更多的公共资源从项目建设中转移到提供公共服务中来，提高老百姓的消费意愿和消费能力，提高消费在国民经济总额中的占比。
（三）深化财税体制改革，促使地方政府向公共服务型政府转变
转变政府职能，有利于更有效地发挥市场机制配置资源的决定性作用。一是完善地方政府政绩考核体系。弱化GDP权重，强化资源消耗、环境污染、科技创新和安全生产等指标的权重。例如，推进绿色GDP核算体系，健全资源环境的产权制度和用途管制，改革生态环境保护管理体制。编制资源环境资产负债表，明晰资源环境承载能力测度和计量，设置生态保护红线，并对地方政府官员实行资源环境离任审计，建立损害责任终身追究制度［8］。二是深化“放管服”改革。首先，大力推进简政放权，减少政府审批。以市场为导向，以负面清单为原则，减少企业社会性和制度性交易成本。强化地方政府投融资风险责任约束，减少和规范地方政府的投融资行为，实行“谁审批、谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则。其次，坚持放管结合，创新监管理念和方式。保证监管公平、公正，确保市场经济健康有序发展。最后，推进服务型政府建设，提高服务供给能力和质量。
（四）深化国有经济结构调整与改革，妥善处置僵尸企业
国有企业改革是供给侧结构性改革的重要方面，国有企业供给侧结构性改革以增强微观经济主体活力为目标。一是引资本和转机制相结合，积极推进国有企业混合所有制改革。在关乎国家安全和国民经济命脉的重要行业，开展混合所有制改革试点示范，推动机制转换，减少社会公共成本；推动集团公司整体上市，引入合格战略投资者；在防止国有资产流失的红线范围内，鼓励地方国有企业探索新模式和新机制，提升其市场活力和竞争力。二是化解产能，处置僵尸企业，优化国有企业结构。尊重市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制的决定性作用；放宽非公有经济市场准入，消除各种隐形壁垒，引入竞争，提升行业市场化程度，增强国有企业竞争力；大力实施企业兼并重组，优化存量、引导增量、主动减量，健全国有资本合理流动机制，完善企业退出机制。
（五）健全市场化准入和退出机制，激活微观经济机制和发挥企业家精神
放松市场准入，构造国有企业和民营企业公平竞争的市场环境，有利于充分发挥微观经济机制和企业家精神的作用。推进政府简政放权，地方政府通过制定负面清单“非禁即入”的方式，放松对微观经济的过度管制，能有效地促进公平竞争环境的形成。差异性或歧视性的准入条件和竞争环境将扭曲企业投资行为，造成资源错配。这种资源错配在钢铁、煤炭和水泥等准入管制相对宽松的行业，更多地表现为产能过剩，在电信和石油等准入相对严格的行业，则更多地表现为企业经营效率低下。此外，要健全市场化退出机制，化解产能过剩的另一条路径是加快过剩产能的淘汰速度。为此，需要以市场化为导向健全退出机制，如可以建立以妥善安置下岗职工为重点的行业援助退出机制，而不宜采用行政手段强制淘汰落后产能，并且需要进一步规范地方政府对本地僵尸企业的各种补贴行为。
（六）推进产业政策改革，从选择具体行业转为支持基础研发
产业政策应该以无歧视性的间接手段为主，通过地方竞争来发挥市场机制的作用，实现资源优化配置。应该放弃带有强烈计划经济色彩的选择性产业政策，转为推进市场体制改革和完善市场机制，以增进市场协调功能和优胜劣汰机制的方式，推动产业发展和产业结构动态调整。此外，可以考虑实施市场友好型的功能性产业政策，具体内容包括：进一步完善环境保护的法律和制度；加强知识产权保护；支持基础性研究，对于具有较强外部性的应用性研究提供资助；收集、整理、研究和发布行业信息、技术发展趋势、经济运行信息，为行业信息交流和研讨提供公共平台等［9］。
参考文献
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