编者按：随着北京近郊城市化进程的不断推进，涉宅基地及地上房屋的继承纠纷数量增多。由于农村宅基地和地上房屋具有不同于普通商品房的身份性、历史性和限制性等特点，人民法院在审理此类案件时存在诸多审理难点。三中院课题组立足于近三年京郊农村宅基地及房屋继承纠纷的司法实践，系统梳理了此类案件的特点、审理难点及成因，并提出法律适用和行政政策方面的建议。现予以刊发，供研究交流。
近年来，伴随着城镇化的发展和土地的升值，在法院受理的继承类纠纷中，因农村房屋和宅基地而引发的数量愈发突出。与一般的继承标的物相比，农村房屋和宅基地具有一定的历史性、限制性和自然性。上述特点的存在，构成了人民法院审理农村房屋和宅基地继承类纠纷的现实基础，然同时也形成了诸多的审理难点。基于此，课题组以司法实践为研究基础，结合裁判文书和调查资料，在梳理化解难点类型的基础上，尝试从司法和行政两个角度寻求解决路径。
一、实践考察：近三年京郊农村宅基地及房屋继承纠纷情况分析
关于检索方法，课题组以“继承纠纷+原告、村、房（同一段落内）+北京市+基层法院”为搜索关键词，检索出文书1460份，通过浏览比较，挑选出有效文书1436份，以此作为观察纠纷焦点及问题所在的依据。
此外，以上述关键词搜索为基础，将法院层级定位在中级人民法院，检索出有效文书100份，并结合课题组梳理的实践问题，以此作为分析裁判观点的基础。
（一）趋势分布——区域性及类型化表现突出
1.纠纷的区域性分布。就样本文书涉及的北京市区域而言，其分布情况如下：东城区13件，西城区22件，朝阳区50件，海淀区107件，石景山区18件，丰台区94件，通州区253件，顺义区135件，大兴区110件，昌平区146件，房山区108件，门头沟区35件，延庆区71件，怀柔区107件，平谷区79件，密云区88件。
图一：纠纷的区域性分布图
2.诉讼请求的类型化分布。与普通的商品房不同，农村房屋和宅基地继承中涉及的“变量”较多，且上述变量时常成为案件审理的焦点所在，因此，对于原告诉讼请求的内容进行分析并大致归类，是梳理难点所在的基础。课题组通过解析原告的诉讼请求，发现其大致可分为以下五类：其一，要求继承的标的物仅涉及农村房屋；其二，要求继承的标的物包括农村房屋和宅基地；其三，作为遗产的农村房屋已被拆迁，故以继承为由要求分割拆迁款或确认遗产份额；其四，作为遗产的农村房屋已被他人翻建后，要求分割翻建而成的新房；其五，其他类型。就上述类型在样本裁判文书中所占数量而言，具体如下：第一类案件的数量为740件，第二类案件的数量为141件，第三类案件的数量为179件，第四类案件的数量为259件，第五类案件的数量为117件。
图二：诉讼请求的类型化分布
（二）特点归纳——城镇化的诱发因素明显
1.近郊区成为纠纷集中地。就城六区而言，其城市化进程或已完成或大部分完成，存在的农村数量不多，故相比较而言，因农村房屋和宅基地引发的纠纷数量较少。近郊区当中，通州明确为北京城市副中心，城镇化进程提速，顺义、昌平、大兴、房山[1]为北京市重点打造的四个卫星新城，与其他郊区相比，城镇化进程较快。在此背景之下，上述近郊区范围内时常涉及到集体土地的拆迁补偿事宜，土地及农村房屋的升值对比明显，在利益的驱动下，通州、顺义、昌平、大兴也成为了此类纠纷集中的地区。对于远郊区（怀柔、密云、延庆、平谷）而言，城镇化进程相对较慢，城市功能定位大多为生态涵养区，且相对而言，诸多农村风俗的制约性较强，故与近郊区相比而言，此类纠纷较少。
2.翻建活动成为重要诱因。原标的物即父母遗留的旧房，之所以出现翻建行为，主要包括两种情形。其一，在土地升值的背景下，部分继承人擅自将父母遗留的旧房拆除翻建新房，以此作为将来拆迁时获取更多补偿利益的基础；其二，部分子女进城居住或搬出涉诉村落，对父母遗留的院落采取了漠视或放任不管的方式，而部分依然居住在村落内的子女于多年前翻建旧房建成新房。在因翻建导致原标的物灭失的情况下，翻建人和其他子女对于翻建后新房的归属时常会产生争议，翻建人坚持认为因其全部出资建设故当归其所有，其他子女则认为因其在旧房中享有继承份额故要求分割新房份额，由此引发大量的诉讼。
二、难点呈现：标的物属性和自然人身份的多重反映
与一般的商品房相比，农村的房屋具有两个独特之处：一是主体的特殊性，农村房屋依附于宅基地，而依据现行《土地管理法》的规定，宅基地使用权的享有主体原则上当限制在集体经济组织成员之中；二是登记的缺失性，虽然同为不动产，但是我国目前对于农村房屋并未建立起统一的登记制度。农村房屋所具有的上述两个独特之处，也成为了实践中的难题所在。
《物权法》颁布之后，宅基地使用权的性质趋于明确，即属于用益物权的一种，然对于宅基地使用权本身能否成为继承的标的物，理论界和实务界依然存在不同的观点。
第一种观点认为，我国《物权法》《土地管理法》《中华人民共和国担保法》（以下简称《担保法》）及国家有关政策实际上禁止宅基地使用权流转，亦即宅基地使用权的买卖、赠与、投资入股、抵押等均不允许，例外情形是宅基地使用权可以继承，以及宅基地使用权随宅基地上的房屋所有权的转让而流转。[2]
第二种观点认为，根据我国现行立法精神，宅基地使用权不得转让，不具有流转让，不能作为遗产而继承。[3]个人房屋为遗产的，继承人继承房屋，同时也享有该房屋占有的宅基地范围内的土地使用权，但宅基地使用权不是遗产，不是因继承宅基地使用权而是因继承房屋所有权取得宅基地使用权的。[4]
1.受赠方身份性质与遗赠类协议的效力关系。就遗赠和遗赠扶养协议而言，如果受赠人（扶养人）与赠与人（被扶养人）并非同一集体经济组织成员时，该行为的效力应如何认定？实践中认识不一，分歧主要集中在受赠人（扶养人）的身份属性是否为判断行为效力的重要依据。一种观点认为，受赠人（扶养人）与赠与人（被扶养人）必须为同一集体经济组织成员，此一条件是遗赠和遗赠扶养协议有效的前提，否则就意味着公民可以通过变相的方式将农村房屋包括宅基地使用权转移给非本村村民或者城镇居民。另一种观点则认为，继承法对于受赠人或扶养人的身份并无限制，故无论其身份如何，都不能因此而影响遗赠或遗赠扶养协议的效力。
1.翻建行为对继承内容的影响。父母去世后，遗产分割前，如果一位继承人翻建房屋，其他继承人对此或知情或不知情，若干年后，其他继承人以继承纠纷为由要求分割被翻建后的房屋当如何处理？此类纠纷主要涉及两个基本问题。其一，被翻建后的房屋性质如何确定，是否属于可分割的遗产范围？其二，其他继承人知情甚至帮扶翻建房屋的行为，能否视为放弃了继承权？对此主要存在两种观点。
第一种观点认为：继承是对被继承人遗留的属于其个人的合法财产进行分割，故当以遗产的实际存在为前提，如果作为遗产的旧房已被他人翻建，则继承的标的物已灭失，无法直接对新房进行继承分割，故其他继承人只能主张恢复原状或赔偿损失。
第二种观点认为：关于翻建而成的新房，因其形成的基础为部分继承人对原共有物的重大处分，即拆除原有旧房并在原宅院内建设新房。从公平角度出发，不宜简单认定新房仅为翻建人所有，原有旧房的灭失导致了其他继承人丧失共有权利。而应结合《物权法》的规定，认为共有物的处分应当经全体共有人同意，然共有人的同意并不意味着其权利的丧失。故结合宅基地的登记权利人和原有旧房的权属，在翻建而成的新房中酌情确定各个继承人应当享有的份额，更为妥当。如无法确定其他继承人存在明确的放弃继承的意思表示，则全体继承人对于原有旧房当享有继承的权利。
2.拆迁行为对继承内容的影响。涉诉宅基地上原有的房屋已经过诉讼程序进行遗产分割，各个继承人对于房屋都享有大小不等的份额。此后，该院落拆迁，对于拆迁而得的宅基地区位补偿款在各继承人之间应如何分割，存在不同观点。
第一种观点认为，宅基地的使用与房屋密不可分，故应当以房屋的分割比例为基础，确定各个继承人所享有的宅基地区位补偿价的比例。
第二种观点认为，对于一户之内的人口而言，宅基地使用权应平等享有，即只要在宅基地上享有房屋的所有权人，对于宅基地都共享使用权，故此，宅基地区位补偿款应当在各个继承人之间进行均分。
第三种观点认为，应当将房屋和宅基地区分开来，地上物的补偿归属房屋权利人，至于宅基地使用权的补偿，因其具有很强的身份属性，并且按户计算，故应属于该户内的成员共同所有，若该户已无农村集体经济组织成员，或虽为农村集体经济组织成员，但在他处已取得宅基地使用权的，该宅基地使用权的补偿款一般由该户房屋原权利人的继承人取得，但集体经济组织明确表示反对的除外。[5]
三、成因辨析：房地关系和自然人身份影响力的认识性分歧
（一）房地关系——房地一体抑或房地分离
（二）身份属性——影响合同效力抑或与合同效力无关
（三）物质形态——继承标的物已灭失或转化
传统继承纠纷中，标的物存在则作为分割的标的，标的物灭失则丧失继承的基础，侵权人当承担赔偿责任。然对于农村房屋而言，其灭失的后果较为复杂，首先，房屋灭失不代表着宅基地的必然灭失，部分原因是因其他继承人拆除旧房翻建成新房导致，在此过程中，其他继承人基于土地的利益增加，并不主张损害赔偿，而是要求分割新房或确认旧房的份额；其次，房屋灭失的原因还可能因拆迁导致，然该灭失的后果是出现了拆迁补偿款作为替代物。上述标的物形态的转化或变化的结果，能否依然成为继承的标的物？被侵害权益的继承人应当通过何种方式救济权利？上述问题的认识分歧也是导致诸多难点存在的原因之一。
四、出路探索：基础理论和标的物归属规则的细化
（一）基础性理论——宅基地使用权的性质和归属依据
课题组认为，对于缺乏建筑的单独的宅基地使用权而言，“宅基地使用权是农村居民以户的名义享有的权利，即农民家庭享有的权利，而不是个人享有的权利”[9]，换言之，户的概念对应的并非单独自然人，故以“户”为权利主体前提来分析继承权缺乏理论基础。如果一户当中的个别人去世，其他户内人口当继续享有宅基地使用权，此时并不存在继承的情形。
根据《物权法》的立法精神及《土地管理法》的规定，我国农村村民宅基地使用权的取得是由集体经济组织依法无偿分配；就宅基地使用权消灭的原因，理论界的总结主要有两种：第一种是宅基地使用权人不按照批准的用途使用土地，第二种是长期闲置宅基地[10]；再结合一户一宅的立法原则，故课题组认为，在户消失之时，其宅基地使用权本身并不能成为继承的标的物，而应当由集体收回或进行其他处置。就继承本身而言，其标的物只能是农村房屋，只不过因为房地无法分离的现实，导致了宅基地“跟随式”的处理结果。
2.宅基地使用权归属主体的概念界定。宅基地使用权对应的权利主体应当是“户”，然对于户的概念应当如何理解，存在诸多分歧。从法律的角度出发，作为一种用益物权的归属主体，户的概念当具有严格的法律定义，然实践中的矛盾恰恰在于，户的概念在我国法律体系中并不明确。
从农村的习俗而言，存在成家立户之说，即成年子女结婚即可视为“成家”，成为了农村人眼中的一户。然而，如果该子女希望单独办理户口本，即想完成登记意义上的分户，尚需满足其他条件方可。对此，各地公安机关的规定存在一定差异，但大都要求分户人具有独立房产。课题组认为，单就宅基地使用权归属对应的户的概念而言，判断时不仅需结合户口簿的登记和农村的风俗，尚需考虑宅基地使用权独特的主体限制条件。如果成年子女已经并非集体经济组织成员或另外获得了宅基地，即使其户口依然登记在父母的户口簿中，也不能认定其属于父母的户中人口，不能再以户中成员身份对父母名下的宅基地享有使用权。换言之，如果成年子女依然为本村集体经济组织成员且并未获得独立的宅基地，其户口依然在父母的户口簿当中，则当认定该成年子女依然属于父母的户内成员，对于父母户下的宅基地享有使用权。
（二）风俗性契约——分家单的效力需考察物权主体
1.分家单的性质与物权归属。从农村习俗的角度而言，所谓分家即子女成家后已经独立成户，应当与父母分开居住、生活、消费，各自成为独立个体。然而，需要面对的现实是，所谓的分家，其不仅是形式上的单独分开生活，还包括各种财产的归属约定。一般而言，京郊地区的分家单存在两种形式，一种是口头形式；另一种是书面形式，就书面形式而言，时常还具有中证人，或者是同族长辈、或者是基层组织成员。就分家的内容而言，主要包括三类，其一是老人的赡养；其二是家庭财产的分割，其三是债务的分割。客观而言，分家单的性质与传统的协议不同，其中不仅包含人身关系的内容如赡养，而且还包括赠与（父母的财产分给其他子女）、共有物的分割（父母与子女共同财产混合时）、债务承担等诸多法律关系。与宅基地使用权具有密切关系的应当是其中涉及到的共有物分割。
在共有物分割时，分家单上的表现形式主要有三种：其一，父母将一块宅基地上的房屋分给两位子女，宅基地共用。其二，父母为子女各自分得独立宅基地和房屋，父母单独居住在其名下的宅基地。其三，父母为子女分家后，一名子女因分家取得独立宅基地，另一名与父母共住，但分家单显示其分得父母所在院落。
课题组认为，因分家单具有赠与、析产、赡养等多重混合的性质，故当分家行为完成后，诸多财产的归属亦已明确。以子女具有同一经济组织成员身份为前提，对于上述第一种情形而言，则意味着房屋各自所有，宅基地由各子女所代表的户共同使用；对于上述第二种情形而言，则意味着各子女所代表的户获得居住房屋的所有权和相对应的宅基地使用权，父母保留己方居住房屋的所有权和宅基地使用权，进而可能成为继承的标的物；对于上述第三种情形而言，与父母共居的子女，其获得了父母房屋的所有权，自然获得了旧宅的宅基地使用权，此时就宅基地而言，当然对应的是共居子女的户，且该宅基地使用权不能再单独作为父母的遗产，在拆迁补偿中分割。
（三）共有性前提——物质形态转化不影响权利归属
1.翻建不影响遗产性质，放弃继承需要明示。课题组认为，如宅基地上的房屋属于遗产，在部分继承人拆除原有旧房建设为新房，其他继承人主张分割时，需要查明建设房屋时其他继承人是否知晓及是否存在放弃继承的意思表示。如无法确定其他继承人存在明确的放弃继承的意思表示，则全体继承人对于原有旧房当享有继承的权利。
与普通标的物灭失的“彻底性”不同，农村房屋被拆除后宅基地依然存在，而非“整体性”的彻底灭失，且对于农村房屋而言，其价值体现的重要基础就在于宅基地，故如果他人翻建房屋的侵权行为导致的结果是认定标的物灭失进而其他继承人只能主张赔偿损失（恢复原状缺乏现实性）的话，一则赔偿数额难以确定标准，且其他继承人看重的土地未来利益将会丧失；二则从另一个角度“鼓励”了翻建人的侵权行为，且其可能从侵权行为中获利。
基于上述分析，课题组倾向认为，新房的形成基础为部分继承人对原共有物的改造性处分，即拆除原有旧房并在原宅院内建设新房。从公平角度出发，不宜简单认定新房仅为翻建人所有，原有旧房的灭失导致其他继承人丧失了共有权利。而应结合《物权法》的规定，认为共有物的“改造”应当经全体共有人同意，然共有人的同意或不知并不意味着其权利的丧失，进而将翻建而成的新房认定为原共有房屋的替代物，各继承人依然共有，且不影响已确定的该宅基地上的房屋遗产份额划分。关于翻建而成的新房的具体分割方式，可依据当事人的诉求并结合居住状况、便利程度、矛盾解决等因素，确定为数字比例、具体房屋间数或给付补偿金额。
（四）区别性判断——身份属性对于继承和其他民事法律行为的影响力差异
（五）行政性建议——拆迁政策与审批登记制度的完善
有“户”或“户口”者，可享受巨大利益，由此，多地出现了大量城镇人口回流农村的现象，并催生出了上文所述的无争议诉讼，当事人希望以“手拉手”的方式获取确权、分户的法律文书，进而再以此为基础获取相应的拆迁利益。如此一来，不仅对于司法秩序及法律的严肃性造成了冲击，亦会损害拆迁资金的合理分配。
针对上述问题，以司法实践为基础，从预防和化解纠纷的角度出发，提出如下行政性建议：
其二，在拆迁政策和补偿协议中明确各种补偿数额的归属，细化到自然人主体。“户”以及“户内人口”的认定，本身就具有一定的行政色彩，且明确上述两者的内涵界限亦是确定拆迁利益的基础。故此，建议行政部门在拆迁政策的制定中，结合司法实践中的纠纷类型，明确“户”及“户内人口”认定标准，细化补偿协议中各种名目归属的自然人主体。
2.审批登记制度的完善。就审批和登记制度而言，主要集中在房屋建设许可和权利确认两个层面。
就房屋建设许可而言，《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》中规定了申请利用原有宅基地进行住宅建设的，需向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证。但实践中极少有地区严格执行上述措施，进而导致了村民随意翻建房屋并引发继承、相邻类的纠纷。故此，从行政管理的角度，提出如下建议：
其一，进一步细化并强化乡村建设规划许可手续的审批程序，根据新形势下农村房屋建设的不同情况，以行政规章的形式制定出详细的规划许可条件，明确基层自治组织、乡镇政府、县级主管部门的职责划分。
其二，严格执行程序和追责程序，对未经规划审批擅自建设者，应在规章中明确勘验和认定权限部门，严格依照法定程序及时下发认定和处罚、拆除通知书，消除盲目建设的情况。此外，对于未依法履职查处违法建设者，可参考民事诉讼的认定及当事人的举报，依法启动对主管部门和责任人的追责程序。
就权利确认而言，可尝试完善宅基地使用权与农房所有权的登记制度，为“三权分置”改革的推进做好准备。2018年中央一号文件首次提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。多地也在积极探索允许农户通过转让、赠与、出租、抵押等方式流转宅基地使用权。结合改革背景和现实需要，建议行政机关积极探索农村房屋的物权登记制度，并将房屋的所有权与宅基地的使用权、资格权统一考虑，明确不同权利的归属主体。对于司法实践而言，房屋和宅基地各项权利的明确，不仅有利于纠纷的化解和裁判，亦可最大限度避免房屋和宅基地诸多权利交织和混同引发的争议。
（课题主持人：刘双玉；课题组成员：齐晓丹、巴晶焱、史智军、田子阳、邱江；执笔人：史智军、田子阳、邱江）
[1]参见《北京市城市总体规划（2016-2035）》，
[2]梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2007年版，第282页。
[3]杨立新著：《家事法》，法律出版社2013年版，第382页。
[4]郭明瑞等：《继承法》，法律出版社2004年版，第87页。
[5]参见《上海市高级人民法院关于审理宅基地房屋纠纷若干问题的意见（试行）》第三条的规定。
[6]卞耀武：《中华人民共和国土地管理法释义》，法律出版社1998年版，第176页。
[7]王卫国、朱庆育：《宅基地如何进入市场—以画家村房屋买卖案为切入点》，载《政法论坛》2014年第3期。
[8]高圣平：《宅基地制度改革试点的法律逻辑》，载《烟台大学学报》2015年第3期。
[9]孙宪忠：《物权法》，社会科学文献出版社2005年版，第275页。
[10]梁慧星、陈华彬：《物权法》，法律出版社2007年版，第282页。