2018年年初，司法部公布了修订后的《基层法律服务工作者管理办法》（司法部令第138号，以下简称“《办法》”）。《办法》主要从三个方面对基层法律服务工作者（以下简称“基层法律工作者”）的管理进行了完善，包括执业核准条件、执业核准程序和基层法律服务的定位。
刘思达在《割据的逻辑——中国法律服务市场的生态分析》一书中曾提到：大多数业务上有竞争力的律师都选择了城市地区，留在县城的大部分国办所律师在拓展业务方面往往依赖于政府和司法机关，这就为基层法律工作者提供了拓展业务的空间。
在县域地区，当事人首要考虑的往往并不是法律执业者的具体身份，而是收费的多少。因此，在这些“边疆”或“战场”（书中分别对应农村法律服务和城市基层法律服务）中，基层法律工作者与律师的业务竞争从未停止。
在基层法律工作者的制度日益完善的趋势下，这个群体在发达地区的情况又是怎样的呢？
一
基层法律工作者
1980年正是律师业恢复的初期，为满足当时农村经济体制改革和沿海对外开放产生的大量法律服务需求,基层法律服务在东南沿海部分乡镇产生,并逐步发展到内地和城市。
当时，出现了一批被称为“乡镇法律工作者”的群体，这个群体就是基层法律工作者的前身。司法部于1987年5月3日发布了《司法部关于乡镇法律服务所的暂行规定》，进行了相应规范调整。2000年3月31日，司法部发布《基层法律服务所管理办法》和《基层法律服务工作者管理办法》，强化了监管。其后，“基层法律服务工作者”成为统称。
根据《中国法律年鉴》的数据，全国乡镇法律工作者的数量在1988年增长到81,520人，此时全国的律师人数仅为31,410人。直到2000年，律师人数（117,260人）与乡镇法律工作者人数（121,904人）才基本持平。
在司法部1989年11月发布的《关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见》中，乡镇法律服务工作者的执业基本要求只有“具有高中以上文化程度和一定的法律知识、政策水平，具备从事乡镇法律服务工作的口头和文字表达能力”，“对于多年从事政法工作的离、退休干部，已取得律师资格或参加法律专业函大、业大、电大及自学高考已取得大专以上学历的，应当优先聘用。”
2000年的司法部《基层法律服务工作者管理办法》中则规定，经考试获取执业资格证的学历要求仅有高中或中专以上，而具有高等院校法学本科以上学历，或具有大专以上学历从事审判、检察业务，司法行政业务工作或者人大、政府法制工作已满五年的能够专职从事基层法律服务工作的人员，可以直接申请经考核程序取得执业资格。
2018年的新《办法》中，学历要求才提升到高等学校法律专业本科毕业。
二
上海基层法律工作者数量现状
表2-1
表2-2
根据上述两表可以看出，浦东周边地区和崇明作为上海较偏远的地方，拥有数量较多的法律服务所，这样的数据完全符合该制度设立的初衷。
如果将法律服务所的分布明确列举出来，又会发现什么？
表2-3
可以看出，占数最多的浦东地区，其法律服务所几乎都位于浦东周边地区。除此之外，位于黄浦区的法律服务所数量也较多。而这些服务所，即使处于较中心的地段，其办公室也集中坐落在一些老旧的小区。位于内环辖区的法律服务所，仍然少之又少。
三
上海地区律师数量的现状
司法部的统计数据表示，截至2017年底，全国共有律师事务所2.8万多家，执业律师36.5万多人。而根据上海司法局的数据，我们得到了关于上海市各辖区律所和律师的数量表：
表3-1
表3-2
不论是律所数量还是律师数量，浦东、静安、徐汇和黄浦均排在前四，虽然从辖区数据上来看，律所与法律服务所的分布有异曲同工之妙，但真正落实到办公室具体地址时，其中的差异便一目了然。
正如上文所说，基层法律服务所多坐落在各辖区周边，或者老旧的街道及小区，然而律所却与此相反。律师事务所需要相对优质的办公环境来体现律所实力，结合其业务领域，更会选择商业活动频繁的地段设置办公室。有经济实力的大中律所是城市顶级商圈写字楼的常见租客，浦东陆家嘴的各幢大厦、长宁来福士、静安会德丰国际广场以及类似规格的高档写字楼都有律所驻扎。
据统计，上海地区共有23198名律师，1,573家律所（东方律师网数据，截至2018年7月23日），简单估算平均一家律所便有15名律师。而基层法律工作者的登记人数为697位，基层法律服务所的数量为77家，平均一家服务所仅有9名基层法律工作者。
如果单从人数还看不出太大差距，年龄结构或许可以反映出更多问题。
四
基层法律工作者普遍“年事已高”
表4-1
该服务所基层法律工作者的最小年龄为30岁，最大为78岁，其中分布最为密集的年龄段是61~70岁，占整个所人数的64%。
但是，其后基层法律工作者执业群体不仅面临了部分人转职做律师的人员流失，准入门槛也发生了变化。
2004年7月起实施的《行政许可法》规定，该法第十二条所列事项法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。附则规定该法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当依照规定予以清理；不符合规定的，自施行之日起停止执行。此前由部门规章性质的司法部文件设定的基层法律服务工作者执业资格认可陷入了尴尬的境地。
其后十年，国务院在分批次的取消和调整行政审批项目中对几百项执业资格认证予以取消。基层法律服务工作者的几条入行途径——基层法律服务工作者执业资格、律师资格、公证员资格、企业法律顾问资格也被取消或调整。
部分地区根据实际需要不定期组织基层法律服务工作者考试招录，但人员规模已完全不可与每年几十万人报名参加的司法考试相比。
经济发展快的地区，比如上海，法律服务需求复杂程度和需求量不断提升，本地有华东政法大学等优秀法学院校不断输送法律人才，以及司法行政部门的高度重视，都是律师行业快速崛起的重要原因。
时代发展的快车道上，基层法律服务工作者稍显有些跟不上脚步，新鲜血液减少，现有执业队伍的老龄化便成为自然。
五
基层法律工作者和律师的业务数量
——基于全国和上海地区数据
2018年3月14日，司法部公布了2017年律师和基层法律工作者的业务数据。具体数据如下两表：
表5-1
表5-2
基层法律工作者不可以代理刑事案件。根据以上两表，不难看出，即使除去刑事案件，在诉讼领域，基层法律工作者的业务量还是相对较少。
再将目光集中到公益法律服务，基层法律工作者仅在调解类案件的数量上多于律师。原因在于，当进行案件调解时，基层法律工作者会通过地方民俗、人情世故、当地文化等入手，而这些突破口可能正是具备专业法律技术的律师所缺少的，这也是一些村、县的基层法律工作者业务量多于律师的主要原因。
根据上海市人民政府官网上发布的《上海年鉴2017》显示，2017年全市律所共办理各类诉讼案件13.14万件，其中刑事1.34万件、民事11.6万件、行政0.2万件，比上年下降9%;非诉讼案件7万件，比上年增长27.3%;全年业务收人173.1亿元，比上年增长27.8%。
2017年，上海市共计办理各类法律援助案件21658件，比上年下降11.33%，其中受理刑事法律援助案件9754件，比上年增长0.4%；受理民事法律援助案件11904件，比上年下降19.09%。
可以看出，即使基层法律工作者的业务数据将其他法律援助机构包含在内，其业务量也只有律师的五分之一。较为偏远的村、县，在法律服务所和律师事务所收费都较发达地区低的情况下，法律服务所会以业务量取胜，但是在经济相对发达的地区，提供法律服务的主力军依旧是律师事务所。
六
其他地区基层法律工作者的信息
——以银川为例
2018年3月29日，银川市西夏区人民政府发布公告，西夏区年检通过2家注册执业的基层法律服务所及20名法律服务工作者。
从上述简单的数据可以看出，在二、三线城市，基层法律工作者的现状与上海地区存在较大的差异。其中，最大的差别便是基层法律服务所的新设以及新一批基层法律工作者的出现。
七
结语
新《办法》的公布，把基层法律工作者继续定位于为基层乡镇村、社区提供法律服务，为律师提供补充服务，并加强各地队伍建设，这无疑是一个科学的决策。
“在设区的市的市辖区,律师资源比较充足,可以不再发展基层法律服务工作者队伍,而在广大农村地区,律师资源相对匮乏,基层法律服务工作者队伍仍然是一支重要的工作力量。”
结合更多对法律服务市场的观察我们不难看到，即便在律师队伍高速发展壮大的当下（仅2017年便新增律师约4万人），由于诸多因素影响，人民群众的法律服务需求仍没有得到完全、充分的满足，基层法律服务工作者仍然在很多地区的法治建设中承担着重要使命。
未来，随着当下利用互联网和人工智能技术发展基础法律服务供给工作的不断升级推进，这一执业群体将如何演变，则仍有待观察。