前言：随着2023年4月注册制推广至沪深交易所主板，资本市场注册制改革全面铺开。在注册制改革不断进入深水区的过程中，提升上市公司信息披露质量、加强投资者权益保护、强化监管执法尤为重要。2023年，证券监管部门秉持依法全面从严监管的理念，在严厉打击欺诈发行、财务造假等严重违法行为的同时，集中整治上市公司治理中违规担保、资金占用等突出问题，对信息披露领域进行了重点监管、全面监管。
目录
一、2023年度信息披露违法处罚案件概述
二、2023年度信息披露违法处罚案件统计
(一)按照信息披露阶段统计
(二)按照违法事由发生频次统计
(三)按照处罚对象类别统计
(四)按照陈述申辩情况统计
(五)按照法律适用及罚款金额情况统计
三、信息披露违法主要类型及典型案例
(一)财务造假
(二)关联交易披露不规范
(三)资金占用
(四)违规担保
(五)股份冻结/拍卖披露不规范
(六)实控人披露不规范
四、信息披露违法多发、频发的原因分析
(一)上市公司合规管理体系缺失，建立健全仍任重道远
(二)上市公司治理不健全，控股股东、实控人滥用控制地位
(三)董监高等“关键少数”合规意识淡薄，合规能力欠缺
(四)监管执法和投资者保护力度持续加大
五、争议焦点分析
(一)责任人员范围的准确界定问题
(二)当事人承诺制度的激活问题
六、合规建议
(一)对监管部门的建议
1
2023年度信息披露违法处罚案件概述
2023年中国证监会及各派出机构作出的信息披露违法行政处罚案件共计188个[1]。违法事由主要集中在财务造假、关联交易披露不规范[2]、资金占用、违规担保、未按规定披露定期报告、股份冻结/拍卖披露不规范和实控人披露不规范，还涉及未规范披露重大诉讼仲裁、会计差错、股份代持、控制权转让、财务资助、刑事强制措施、申请破产、债券违约等共计23个事由。违法情形表现为信息披露不真实、不准确、不完整、不及时等。处罚对象包括上市公司[3]、控股股东及实际控制人、董监高、董监高之外的其他人员和债券发行人[4]。法律适用上，适用新法的案件占比最高，其次为适用旧法，跨新旧法适用的也占有一定比例。申辩意见方面，当事人提出申辩意见情况增多，共有87个案件，其中有14个案件的申辩意见被部分采纳。总体来看，2023年度信息披露违法处罚案件呈现如下特征：
1.信息披露违法仍是最高发的证券违法类型，处罚案例数量继续稳居首位。自2022年信息披露违法案件首次超过内幕交易类案件，一跃成为案件数量之首后，2023年案件占比仍然较高，继续稳居案件类型榜首。对信息披露违法类案件的强监管、严监管仍在持续。
2.适用新证券法的比例继续升高，处罚力度明显加大。与去年情况类似，信息披露违法处罚案件的法律适用上呈现出三种形态，但适用新法的比例继续升高为76.1%，适用旧法的比例为13.8%，同时适用新旧法的比例为10.1%。由于新《证券法》的法律责任明显加重，因此涉及新法适用的案件处罚力度亦明显加大。
4.责任人员的处罚“定位”更加精准。近年来，证券监管部门在强监管、严监管的同时，更加注重精准监管。在责任人员追究上，以往“签字即担责”、对董监高“一刀切”处罚的情况有较大改变，主要根据行为人实际承担或履行的职责、组织参与实施信息披露违法行为的具体情况等综合进行认定。简言之，董监高不一定都会被处罚，非董监高的涉案人员被处罚的情况有所增多。2023年度处罚案件中，处罚“定位”更加精准，几乎不存在“一刀切”情形。此外，有20个案件的处罚对象涉及到非董监高，这也是精准处罚的一个侧面反映。
5.坚持“一案双查”，同时注重发挥执法合力，强化立体追责效果。证券监管部门在查处信息披露违法案件时，既重拳打击上市公司及“关键少数”，又严厉打击资本市场“看门人”——中介服务机构，坚持“一案双查”，打破造假“生态圈”。同时，证券监管部门也注重发挥执法合力，通过与公安部门、司法部门的协同联动，惩“首恶”、追“帮凶”，综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事追责等手段强化“立体追责”效果。
2
2023年度信息披露违法处罚案件统计
2023年度信息披露违法处罚案件总量仍处在高位，违法行为涉及不同信息披露阶段、违法事由相对集中、处罚对象聚焦上市公司及“关键少数”、部分陈述申辩意见被采纳、法律适用及处罚金额与以往有所差异。为了更直观地呈现案件情况，本文将从以下5个维度进行统计分析。
以信息披露所处不同阶段划分，首发[5]信息披露阶段和上市后持续信息披露阶段均有案例存在。2023年度信息披露违法处罚案件中，涉及首发信息披露阶段违法的有24个案例，全部案例均涉及持续信息披露阶段违法。
以信息披露是否法定划分，除法定信息披露违法案例外，出现个别自愿性信息披露违法案例（1个）。
以持续信息披露阶段不同的信披类型划分，定期报告信息披露违法的案例相对较多。在持续信息披露阶段的违法案例中，涉及定期报告的案例有162例，涉及临时报告的案例有89例，前者数量较多，主要是因为2023年度非重大事件型信息披露违法案件增多，如违法事由为欺诈发行、财务造假、未按规定披露定期报告的案例。除此差异外，由于重大事件型信息披露违法案例往往同时涉及临时报告和定期报告信息披露违法（也有案例仅涉及临时报告信息披露违法），因此两者存在一定的联动性。
违法事由在相对集中的情况下，总体上仍较为分散。2023年度信息披露违法处罚案件中的具体违法事由共有23个，其中，所涉处罚案例超过10个的违法事由有7个，包括财务造假、关联交易披露不规范、资金占用、违规担保、未按规定披露定期报告、股份冻结/拍卖披露不规范和实控人披露不规范。特别是前四大违法事由，尤为集中高发，案件数量常年居高不下。该等违法事由所涉信息披露违法行为涉及金额高、周期长、利益大、市场影响恶劣，但又操作隐蔽、手段不断升级，因此，对证券监管部门来说，既是监管重点，也是监管难点。
处罚对象包括上市公司、控股股东、实控人、董监高、董监高之外的其他人员和债券发行人等，聚焦在前三者。具体来看，涉及上市公司的案例有92个，涉及控股股东、实控人的案例有55个，涉及董监高的案例有153个，涉及董监高之外其他人员的案例有20个，涉及债券发行人的案例有3个。
当事人提出陈述申辩意见[6]的案件将近一半，言之有据的申辩意见会被采纳。在全部处罚案件中，当事人提出陈述申辩意见的案例共有87个（意见被部分采纳的案例14个），未提出陈述申辩意见的案例共有101个。通过数据来看，在面临行政处罚风险时，将近一半的当事人会选择提出陈述申辩意见，但言之无据、或未及要点的申辩意见难以被监管部门采纳，这也是申辩意见采纳率整体偏低的原因之一，反映出陈述申辩的高度专业性。
另外，2023年度处罚案例罚款金额跨度较大，其中，上市公司/发行人的罚款金额在30万至8600万之间（其中，适用新法的为50万至8600万，适用旧法的为30万至3660万，新旧法同时适用的为80万至3668万）；其他责任主体的罚款金额在3万至3800万之间（其中，适用新法的为20万至3800万，适用旧法的为3万至90万，新旧法同时适用的为5万至2164万）。由于新法相较于旧法处罚力度明显加大，涉及到新法适用的处罚案例，其罚款金额显著提高。本年度案例中，若剔除欺诈发行案例（按比例罚款），前述情形更加明显。
3
信息披露违法主要类型及典型案例
总体情况
2023年度共有93个案例涉及财务造假，在全部信息披露违法处罚案件中占比高达49.5%。行政处罚涉及ZJCC、ZDYS、YJGF、QXGF、HDXC、HZSZ、MSST、SCYH等诸多上市公司。与往年情况相比，财务造假案件整体呈大幅上升趋势。财务造假案件的案发领域延伸、造假动机复杂、造假手段隐蔽、财务造假与其他违法行为相互交织等特点愈发明显。
典型案例：ZJCC案（中国证监会行政处罚决定书〔2023〕30号）
(二)关联交易违规
典型案例：JZ集团、JZ能源、HB制药案（河北证监局行政处罚决定书〔2023〕3号、6号和10号）
2023年度共有40个案例涉及资金占用，在全部信息披露违法处罚案件中占比21.3%。行政处罚涉及YZXC、HTY、MSST、ZDYS、MSWH、ZXKJ、XYZC、KLGF、STHW、STLJ等多家上市公司。资金占用持续高频发生，其表现形式主要是控股股东、实控人及其关联方利用上市公司或者通过供应商、经销商等第三方进行资金拆借、无商业实质的购销业务、支付工程款、对外投资等方式占用上市公司资金。究其原因，核心在于上市公司内部治理不健全、内部控制不完善，对控股股东、实控人的控制权缺乏有效监督，当然也包括部分董监高道德风险突出，独立性不足，未恪尽职守，纵容了资金占用。此外，上市公司的个别客户、供应商、金融机构等为谋求私利，配合上市公司控股股东、实控人资金占用也是原因之一。
典型案例：STHW案（江苏证监局行政处罚决定书〔2023〕3号）
2023年度共有34个案例涉及违规担保，在全部信息披露违法处罚案件中占比18.1%。行政处罚涉及ZJCC、STHT、MSWH、ZJGF、ZXKJ、TRSY、SSJY、QLJT等多家上市公司。违规担保对上市公司、股东、债权人利益均会造成损害，多年来屡禁不止，需要引起重视。违规担保的违法形态主要是上市公司未及时披露（未履行审议程序）、未在定期报告中披露对外担保情况。
典型案例：ZJ股份案（浙江证监局行政处罚决定书〔2023〕13号）
(五)未按期披露定期报告
典型案例：ZJCC案（广东证监局行政处罚决定书〔2023〕44号）
(六)股份冻结/拍卖披露不规范
2023年度共有12个案例涉及股份冻结/拍卖披露不规范，在全部信息披露违法处罚案件中占比6.4%。行政处罚涉及HTY、MSWH、BSGF、ZTKJ多家上市公司。上市公司大股东的股份被冻结或被拍卖，反映了大股东资产状况的恶化，瞒而不报更说明了潜在的风险，上市公司可能面临着股权结构的较大变动。该种情形下，大股东故意隐瞒会导致上市公司信息披露违规。
典型案例：MSWH案（浙江证监局行政处罚决定书〔2023〕30号）
(七)实控人披露不规范
典型案例：HDXC案（中国证监会行政处罚决定书〔2023〕24号）
4
信息披露违法多发、频发的原因分析
近年来，随着最高检涉案企业合规改革工作的试点和推广，合规管理成为了企业界、司法界热议话题。从本质上看，涉案企业合规属于事后合规，是合规管理的后半段，而前半段则是“防患于未然”的事前合规。无论事前合规，还是事后合规，都是合规管理的重要组成部分，均发挥着重要作用。作为企业内部治理的重要组成部分，合规管理最核心的功能是避免合规风险、预防违法违规行为发生，这需要企业合规管理体系的建立和支撑。
资本市场良好生态的形成，离不开基础制度的建设，也离不开强化监管执法和投资者保护。在推进注册制改革不断深化和建设资本市场法律制度体系的同时，监管执法并未松懈，反而管得更全、管得更严、管得更准。监管部门始终坚持“零容忍”打击欺诈发行、财务造假等严重违法行为，积极推动构建三位一体的立体化惩戒约束体系，加大投资者保护力度。在持续强监管、严监管的态势下，2023年度信息披露违法处罚案件数量相比去年有所攀升，并继续位居各类违法行为之首。从法律适用情况来看，适用新《证券法》的案件明显增多，法律震慑力进一步增强。
5
争议焦点分析
准确界定责任人员范围非常重要，关系到行政执法的合法性、合理性和正当性，对当事人影响巨大，也体现着行政执法的能力和水平。在强调“零容忍”“强监管、严监管”的监管环境下，精准监管不可或缺。对比各类证券违法行为，由于信息披露违法案件中涉及责任人员众多，也最难区分和认定，再加上证券虚假陈述民事赔偿的“利剑”悬于头顶，因此，准确界定责任人员范围的重要性和必要性，再怎么强调也不为过。
6
合规建议
1.严格把握证据标准，精准界定信息披露违法责任人员范围
2.裁量基准进一步明确，强化执法统一性和规范性
1.高度重视信息披露合规，建立健全上市公司合规管理体系势在必行
信息披露合规是证券执法领域的监管重点，也是上市公司证券合规的重要内容。在注册制改革进入深水区的当下，信息披露合规的重要性日益凸显。信息披露合规的高标准、严要求、重责任与当前上市公司信息披露合规的现状之间的矛盾十分突出。化解这一突出矛盾的良方便是全方位建立完善合规管理体系。完善的合规管理体系能够覆盖上市公司各业务环节、各部门机构、各重要领域，通过“全面体检、专病整治”的合规工作模式，提升上市公司治理能力，及时识别化解合规风险，达到信息披露的法定要求。通过纵向对比近年处罚案例来看，2023年度上市公司信息披露合规情况并未发生明显好转，合规之路仍任重道远。
2.切实提高“关键少数”合规意识和能力，从源头上解决信息披露违法问题
控股股东、实控人、董监高作为“关键少数”，是上市公司的核心所在，对于上市公司信息披露质量提升至关重要。2023年度处罚案例中，有55个案例控股股东、实控人被处罚，有153个案例董监高被处罚，合规情况令人堪忧。处罚案例反映出“关键少数”往往是上市公司违法行为的主导者，主要原因在于“关键少数”的合规意识淡薄、合规能力欠缺。
3.与监管部门保持良好沟通，及时了解监管动态和监管政策
4.积极借助外部专业力量提升合规管理能力
上市公司信息披露合规涉及面广、专业性强、内容繁杂，是一项专业壁垒较高的工作。对上市公司而言，建立完善信息披露合规管理体系并非易事，任重而道远。上市公司在积极主动自行规范的同时，需求外部证券合规律师等专业机构不失为一计良策。
注释及参考文献
上下滑动查看全部
[1]本文案件数量系根据证券监管部门公开发布的行政处罚案件统计。由于统计口径的不同，案件数量可能存在差异。2023年度，以处罚决定书文号口径统计，全年共计188个；以发行人/上市公司合并口径统计，全年共计97个。为保持与以前年度统计口径的一致性，本文以处罚决定书文号口径进行统计。
[2]当资金占用、违规担保等违法事由本身属于关联交易时，仅表述资金占用、违规担保等违法事由，不再计入关联交易披露不规范。
[3]为表述方便，将新三板挂牌公司与上市公司统称为上市公司。
[5]本文所称首发，既包含股票首发，也包含公司债券、企业债券、债务融资工具等首发。
[6]处罚案例中包含当事人仅提出陈述申辩意见但未要求听证、未提出陈述申辩意见仅要求听证、以及既提出陈述申辩意见又要求听证三种情况。为统计及表述方便，本文将前述三种情况合并统计为提出陈述申辩意见。