内容摘要：预防接种异常反应适用无过错补偿制度。2019年出台的《疫苗管理法》调整了国务院《疫苗流通和预防接种管理条例》确立的补偿制度，但多项新规未能完成对行政法规和地方规章的重塑，学理亦未充分阐释预防接种异常反应的本质、无过错补偿的性质及其制度走向。参酌德国、日本、美国等国预防接种异常反应补偿的法理及制度，我国无过错补偿的法理应为国家承担的结果责任，并以基金制作为财务基础，实现国家责任的形式与实质分离，由生产者共同体承担疫苗风险的担保责任。据此，应将现行基于免疫规划疫苗和非免疫规划疫苗分类的“双入口”补偿结构合并为单一补偿机制，纳入社会保障体系，采取补偿项目三级分类制，以年金为基本给付方式，由社保经办机构办理，涵盖疫苗损害本身和受种者持续性保障。
关键词：预防接种异常反应结果责任社会补偿
新冠肺炎疫情肆虐全球，人们普遍将希望寄托于疫苗，期盼依靠以往战胜天花、霍乱等传染病之经验，借助疫苗实现群体免疫。着眼于全球化的公共卫生势态，疫苗是最有力的传染病防治措施之一。此次疫情使得预防接种提升到了新的量级，可能成为周期性的防疫手段。在此背景下，关切及完善预防接种异常反应补偿制度显得尤为重要。预防接种异常反应是指以规范方式接种合格疫苗造成受种者死亡或严重身体损害的极端情形。世间无完美的疫苗，有效的疫苗亦存在发生异常反应的风险，在极少数情况下可能会严重损害人体。世界卫生组织主张快速有效地应对预防接种异常反应，否则会削弱公众对疫苗的信心，最终对免疫覆盖和患病率产生显著影响。为此，主要国家均建立了预防接种异常反应的补偿制度，作为抵御疫苗损害风险的安全网。我国预防接种异常反应补偿制度始于2005年国务院颁布的《疫苗流通和预防接种管理条例》（国务院令第434号，以下简称《条例》）。鉴于几次影响重大的疫苗事件，学界对该制度进行了多方面检讨，但仍有一些学理和实践问题有待解决。
一、预防接种异常反应补偿制度存在的问题
（一）《疫苗管理法》新规对行政法规和地方规章的重塑尚未完成
2019年《疫苗管理法》针对前述问题取消了“一次性补偿”的规定，代之以“及时、便民、合理原则”，并将“补偿范围、标准、程序”的立法层级提升到行政法规层面，相当于重构了中央与地方的补偿权配置，把补偿立法的核心内容收归中央，收紧了地方立法的空间。尽管此项新规转化为具体条文和执行措施尚待时日，但无疑将重塑各地现行的预防接种异常反应补偿办法，自上而下的体系建构仍处于进行时。
（二）民事责任体系与无过错补偿制度的衔接问题
有学者从“过错+因果关系”的角度审视二者之间的互动关系，提出补偿制度“以‘无过错’作为反面实质性要件，会不当扩大除外责任的适用范围”，带来三方面的影响。首先，经审批合格上市的疫苗难以证明存在过错；其次，受种者的与有过失被无过错补偿制度所排除；最后，如果接种单位的过错与受种者损害之间不存在因果关系，也会被国家补偿制度排除。这种判断是基于《条例》对无过错责任极为严格的限定，但《疫苗管理法》在“无过错”原则的前提下对两个体系的因果关系边界作出了调整，在第56条第1款增加了“不能排除因果关系”的规定，扩大了补偿适用的范围，使受种者在“难以证明生产者过错”及“接种者过错与损害结果无关”的情况下也能够获得补偿，从客观上限缩了“不当扩大的除外责任”。
《疫苗管理法》将“不能排除因果关系”的基层实践提升为顶层设计，民事责任体系与无过错补偿制度的衔接关系随之发生了重要变化：无过错补偿制度的边界将因“盖然因果关系”而扩张，吸收“无因果关系的接种者过错”和“潜在的生产者过错”，统一遵循无过错标准予以补偿，由此填补了《条例》下因“除外责任扩大”导致的两个体系的衔接空档。但是，因果关系的边界调整不能彻底解决体系衔接问题，较为突出的就是两个体系给付标准的落差。虽然《疫苗管理法》已明确“不能排除因果关系”的补偿标准与确定性异常反应相一致，但现实问题是无过错补偿标准在整体上比民事赔偿责任的标准低很多。在一起案例中，民事赔偿给付136万元，无过错补偿制度给付25万元。如果两个体系的救济能力相差如此悬殊，二者势必难以仅通过因果关系的扩张而实现有效衔接。受种者一方基于经济理性会背离无过错补偿制度，可能将“不能排除因果关系”的鉴定结论作为证明生产者（疫苗上市许可持有人）存在过错的证据，从而将案件推向医疗事故纠纷，导致再次陷入证明过错的窠臼，消减制度进步的成果。
（三）无过错补偿的责任性质和改革取向存在较大学理分歧
（四）财政补偿转向保险补偿的试点及其局限性
政府对第一类疫苗的补偿责任保险化的主要优点是补偿程序不再受政府财政制度的限制，受种人可更为便捷地获得补偿。但就目前试点经验而言，“财政补偿”转向“保险补偿”带来的改进效果基本是操作层面的，且主要是针对政府补偿的操作，既没有解决无过错补偿与民事赔偿的给付标准落差，也未能将第二类疫苗损害补偿的企业责任社会化。在国家医保局2020年10月发布的《疫苗责任强制保险管理办法》中，疫苗责任被限定为疫苗质量问题导致的赔偿责任，明确排除了预防接种异常反应。此外，基于商业保险的运行机制，保险化后的补偿方式依旧是“一次性给付”，几乎不可能形成“长期给付”，这与《疫苗管理法》新确立的补偿原则存在冲突。可见，当前的保险试点只是在原有补偿机制上打补丁，虽有裨益，但无法解决根本性问题。
二、预防接种异常反应补偿的法理基础
（一）特别牺牲法理及其源流
德国对预防接种异常反应的解释基于“特别牺牲法理”。作为公益牺牲（Aufopferung）的扩大解释，特别牺牲（Sonderopfer）意指“构成特别负担的公益牺牲”。在我国，学界对德国公益牺牲理论的阐释不尽周延，尤其表现在公益牺牲与特别牺牲的关系上。如有观点认为，征收征用补偿系针对财产权损失，而其他权利的损失补偿依据公益牺牲补偿请求权，二者的基础都是特别牺牲。实际上，德国公益牺牲理论的起点是国家针对财产权的征收征用行为，其后经扩大解释产生了特别牺牲，并逐步拓展到人身权损害领域。
综上可知，“疫苗损害索赔案”提及了平等原则，但未强调平等原则对特别牺牲的界定意义。而基于“梅毒强制治疗案”，平等原则成了判断某一“牺牲”特别与否的内在要件，亦成为确定补偿标准的基本依据。
（二）疫苗损害特别牺牲的构成要件
1.公权行为是损害之起因
2.非财产性权利遭受损害
为了尽可能地涵盖疫苗接种可能对人体造成的损害情形，特别牺牲的客体根据《德国基本法》第2条第2款界定为“非财产性权利”，包括生命、健康、身体完整性及行动自由。德国学者认为，上述非财产性权利是先于法律秩序而存在的人之基本权利，难以如财产权一样进行概念分割，也无必要在法律上进行细分。因疫苗接种造成的损害补偿，不是《德国基本法》第14条财产权损害的法律效果，而是非财产价值的私权领域，属于特殊的公益牺牲请求权。就疫苗接种造成的异常反应而言，限于科学认知不宜用列举方法，应以“非财产性权利”的表述进行领域划定，以保持法律对疫苗异常反应的弹性，不遗漏可能发生的人身损害情形。据此，特别牺牲客体的非财产性扩张了补偿的范围，尤其是吸纳了服务性的照顾补偿。
3.损害之发生是为了增进公共利益
从公益牺牲到特别牺牲的概念演进中，一脉相承的是牺牲的公益性，即减损个人利益以增进社会公共利益，或者说以个人损失换取的成果由社会共同体共享。应当区分的是，针对财产权利的公益牺牲存在明确的公权行为侵害性，如政府征收征用私人财产，个人利益与公共利益的冲突是显而易见的。而针对非财产权利的特别牺牲一般不存在公权行为的侵害性，不管是药物还是疫苗，均在已有科学条件下验证了安全性，政府为了促进公共卫生须尽最大可能避免发生人身损害。在疾病治疗和疫苗接种中，个人是直接受益者，那么该如何判断其损害是否增进了公共利益？德国在仍规定接种义务或特定疾病强制治疗时，将法律强制等同于公共利益，正如“梅毒强制治疗案”所显示的，治疗虽有利于患者个人，但其接受强制治疗的法定义务是将公共利益强加于她。而随着此类强制义务被取消，公共利益识别的主要标准与公权行为相结合，是否存在“国家策动”成为考察重点，内在逻辑是国家策动在最低限度上也会对个人形成精神强制，该强制必然是出于公共利益之目的，这实际上又回到了公权行为的起因要件上，公权行为与公共利益成了一个要件的两种说法。
4.该损害的严重性违背平等原则
平等原则旨在解释个人利益与公共利益相冲突情形下个人的容忍限度，并在损害发生后衍生出补偿的衡平功能。在狭义的公益牺牲概念下，平等原则对应的是财产权的社会义务，这是个人须容忍的限度。而对于疫苗接种损害，社会成员平等地负有容忍义务，须承担常见、轻微的一般接种反应，如皮疹、短时发热等。法律基于平等原则设定了个人承担损害限度的预期，超出此限度的严重损害体现了牺牲的特殊性，实质是国家代表社会共同体要求受害者承担了超出一般人所容忍的损害，此损害是受害者不能预期、不愿承担、无力承担的，造成了社会共同体成员之间事实上的不平等。例如，在“疫苗损害索赔案”中，德国上诉法院主张，疫苗损害应理解为受害者为了追求更高价值的目标而有意识地接受不利条件，不能予以补偿。德国联邦最高法院针对此观点引用了《德国基本法》第3条的平等原则，指出对于特定受害者而言，疫苗损害是一种强制性的、超出一般人的特殊社会义务，拒绝补偿无异于再次违反平等原则，相当于要求受害者再次为社会共同体作出牺牲。
（三）非特别牺牲的国家结果责任及其形态
相对于特别牺牲法理精密的逻辑演进，日本和美国在一定程度上回避了对疫苗接种异常反应本质的阐释，转向更为实用的补偿效果，形成了“非特别牺牲的结果责任”。就损害结果的责任承担方式而言，日本是公共财政对疫苗造成的个体损害结果承担补偿责任，美国是法定专项基金承担补偿责任。
1.日本建构特别牺牲法理失败而转向国家承担的结果责任
日本曾尝试按照德国特别牺牲法理的推进路径，在实体法尚未作出规定时通过判例法确立国家对疫苗异常反应的补偿责任，但未能成功。这一路径的起点是日本法关于国家补偿责任的规定，《日本国宪法》第29条第3款将国家补偿的对象限定为因公用目的造成的私有财产损害，不包括生命、健康等非财产性权利。此项规定与《德国基本法》第14条基本相同，是公益牺牲补偿的依据。
以此判决为契机，日本学界对强制接种的法理展开了讨论，最终促成了《预防接种法》的修改，取消了疫苗接种的义务性要求，转向个人自愿接种。国家对免费提供的“常规接种”（定期の予防接種）和“临时接种”（臨時の予防接種）造成的损害予以补偿，无须考虑接种过程是否存在过错，仅以人身损害结果为依据。日本学者认为，预防接种的国家诱因行为不宜作合法或非法的评价。
由此看出德国特别牺牲法理与日本国家结果责任的根本区别，即公权行为与损害结果之间的关系，德国强调“提供给付之国家并未使牺牲者受到损害，其给付义务毋宁系基于，其促成损害的产生”。而日本认为国家直接造成了受种者损害，因此无论公权行为是否合法，只要发生了损害结果，国家均应承担责任，至于该责任是赔偿责任还是补偿责任并不重要。在此差异下，日本政府批准新冠肺炎疫苗后，厚生劳动省已经明确，接种新冠肺炎疫苗所致健康损害的，根据《预防接种法》予以补偿，救济标准按照常规接种项目中主要针对儿童的A类疫苗执行。
2.美国补偿模式的法理基础
美国补偿模式的法理基础是通过基金制分配疫苗损害风险与补偿成本，包括两个方面：一是针对常规疫苗损害的“国家疫苗损害补偿计划”（NationalVaccineInjuryCompensationProgram,VICP）；二是针对紧急状况的“对策损害补偿计划”（CountermeasuresInjuryCompensationProgram,CICP），新冠肺炎疫苗接种异常反应的补偿即属于此类。
（1）补偿基金的设置是疫苗常规风险与紧急风险并行
（2）补偿模式的特点是实体与程序相结合
“对策损害补偿计划”作为应急机制强调行政功能。申请人向卫生及公共服务部门提出请求，该部门作出决定后，申请人可提出一次行政复议，但无权向法院起诉。该计划的资金来自美国国会的紧急拨款，从属于“既有对策过程基金”（CoveredCountermeasureProcessFund,CCPFund），是将应对紧急情况的人身损害确定为国家结果责任，由公共财政承担。
（3）补偿模式的核心是国家责任与生产者共同体责任相结合
“对策损害补偿计划”因针对风险不明的紧急情况，超出了生产者共同体能够承担的限度。为了维护社会公共利益并保持生产者的研发积极性，应急疫苗损害补偿完全归于国家责任，但适用条件限定为法律列举之特定情况。从实效上看，截至2022年2月1日，“对策损害补偿计划”共收到6540件主张新冠肺炎治疗或疫苗造成的伤害及死亡申请，该计划尚未对任一申请予以补偿。
（四）我国预防接种异常反应补偿的法理建构
我国根据疫苗分类采取了财政补偿与生产者补偿的“双入口”结构。《疫苗管理法》将《条例》中“第一类疫苗与第二类疫苗”的分类改为“免疫规划疫苗”和“非免疫规划疫苗”，反映在规范层面的主要变化是《疫苗管理法》明确了居民接种免疫规划疫苗的权利义务。此外，《条例》第33条规定了“省级卫生主管部门可以根据传染病监测和预警信息发布接种第二类疫苗的建议信息”，可理解为“政府建议策动下的居民自行接种”。但是，《疫苗管理法》删去了“政府建议”的规定，消除了“强制接种”与“自愿接种”之间“建议接种”这一灰色地带，将公共防疫责任完全归为政府。政府负责评估传染病风险，若存在公共卫生风险，则纳入“免疫规划疫苗”，由政府免费提供疫苗，否则由居民自愿接种“非免疫规划疫苗”。
三、预防接种异常反应补偿的制度模式
《疫苗管理法》第56条确立的“及时、便民、合理原则”应当表达为怎样的制度安排？考虑到财政补偿的保险化试点，以及《疫苗管理法》对“一次性补偿”的摒弃，补偿制度的关键问题是如何对现有补偿制度进行改造，尤其是能否引入基金制，能否将两类疫苗异常反应纳入同一补偿体系。
（一）社会补偿体系下的疫苗接种损害补偿
1.从行政补偿到社会补偿的认识演进
2.社会补偿的财务基础
（1）基于公共财政的社会补偿
作为社会保障的组成部分，社会补偿一般是“透过社会整体来分担个人损失，在财源上系透过税收，并由政府编列预算之方式加以支应”。据此形成的社会补偿的财务基础是公共财政，典型者如日本，所有疫苗损害均归入药害救济制度（医薬品副作用被害救済制度），由独立行政法人“药品和医疗器械局”（医薬品医療機器総合機構，PMAD）予以补偿，这一机构为财政拨款单位，属于公共财政给付的国家结果责任。
（2）基金制的专项社会补偿
国家补偿责任与基金制并不相互排斥，基金制也是一种实现国家责任的财务安排。从美国基金制来看，其与德、日的最大区别在于通过基金制实现了责任形式与责任实质的分离，即形式上是由国家承担补偿责任，实质上可根据损害类型转移至生产者共同体，“在社会补偿中，通过集体的责任来承担损害，而不将损害承担与肇事主体的违法行为进行连接。”基金制使单个生产者可能承担的民事责任转变为共同体承担的补偿责任，或者说在共同体内实现了疫苗风险分担。
3.基金制的优势
（1）打破补偿路径的条块分割，便于落实统一的国家责任
（2）实现统一标准补偿给付
德、日以公共财政为基础运行社会补偿制度的社会背景是国土面积相对较小、财政体系完备，便于各地落实统一的补偿标准。但美国与我国均国土面积广阔、各地差异性大，存在央地公共财政配置与衔接问题，若设定全国统一的补偿标准会造成各地公共财政的负担差异。我国现行免疫规划疫苗补偿以公共财政为基础，实质上并不是全民构成一个“社会共同体”，而是省域居民组成区域“社会共同体”，省级政府作为区域“社会共同体”的“代理人”向受种者承担补偿责任，因此各省在补偿金额的计算上以本地上一年度职工年平均工资为标准，这必然导致各地补偿标准的差异化。要解决此问题，最优的方法就是建立涵盖全国的专项补偿基金，形成超越地域的统一补偿标准。
（3）督促生产者提升品质、控制风险
作为特殊的公共产品，疫苗虽然因既有技术水平不能完全排除致害风险，但是不意味每一个生产者在每一支疫苗上都尽到了足够的安全注意义务。鉴于疫苗研发和生产的专业性，对于疫苗品质和风险的管理不能仅依靠政府规制，还要强化行业自律和生产者互相监督，财政补偿或保险补偿都难以对生产者产生倒逼作用。基金制则能够通过生产者共同体内的互保机制，将补偿责任的压力直接传递给整个疫苗行业。若疫苗补偿基金开支增加则提高全体生产者的缴费额度，实质是高风险生产者提高全行业的经营成本，由此迫使行业提升自律水平，形成生产者之间的监督效应，直至驱逐高风险生产者。
（二）疫苗异常反应的补偿项目
补偿项目关乎补偿制度与民事责任体系的衔接，也直接决定着补偿的社会效果。只有补偿项目较之民事责任更为周延和妥当，才能将《疫苗管理法》引入“不能排除因果关系”后形成的补偿制度与民事责任体系重叠的部分受种者吸引到补偿制度中，防止出现新的衔接问题。
1.金钱补偿还是照顾补偿
多数国家采取金钱补偿，较为特殊的是德国，以照顾补偿为主。根据德国《传染病预防法》（IfSG）第60条第1款，疫苗接种损害可申请《联邦照顾法》（BVG）所规定的照顾（Versorgung），基于法规范的转介，疫苗接种损害的社会补偿进入了国家照顾给付的领域。《联邦照顾法》第10~24条规定的补偿项目包括医疗服务、残疾康复，《传染病预防法》还针对低龄受种者提供特别教育治疗等。在以照顾补偿为原则的前提下，《联邦照顾法》亦提供一定的金钱补偿，但补偿的对象不是接种损害，而是受种者因身体机能受损导致“工作能力减损”，因此产生的经济上的不利益应通过定期给付的年金予以衡平。可见，照顾补偿能够最大限度地扶助受种者恢复到“社会共同体”的一般状态，显著优于金钱补偿。德国之所以能够以照顾补偿为原则，是基于完备的公共医疗保障和长期照护体系，加之战争时期形成的国家对军人和遗属的照顾观念，这是其他国家难以移植的。日本和美国都采取金钱补偿模式，包含医疗费用支出，但不直接提供医疗服务。我国亦无国家照顾体系，惯例上国家承担责任的方式只是金钱补偿，因此金钱补偿成为补偿项目的重点。
2.金钱补偿的项目及给付方式
3.精神补偿是否可行
4.补助性质的金钱给付
（三）我国疫苗异常反应补偿制度的完善要点
首先，建立统一的预防接种异常反应补偿制度，不区分免疫规划与非免疫规划疫苗，并以基金制作为财务基础。基于国家对预防接种异常反应承担结果责任之法理，疫苗损害补偿应以受种者权益保障为中心，并作为社会保障体系的组成部分。在“受种者—国家”关系中，受种者无须考虑疫苗类型，仅因异常反应的损害结果向国家请求社会补偿。现行免疫规划和非免疫规划的补偿“双入口”应合并为“单入口”，以社会保障体系之公法人作为办理机构，以此完成形式上国家结果责任的制度构建。在补偿的财务基础上，应将所有疫苗损害补偿从公共财政中剥离，设立专项异常反应补偿基金，由全体疫苗生产者按上市疫苗制剂数量缴费，并规定缴费额度与异常反应发生率之间的对应关系，形成浮动费率值。
其次，预防接种异常反应补偿从卫生行政部门划归社会保障部门，由社保经办机构管理补偿基金。卫生行政部门对异常反应补偿的管理是与公共财政联系在一起的，在采纳基金制后，此项补偿应明确为社会保障性质，应将相应的补偿职权转移至社会保障部门。按照我国《社会保险法》的规定，国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。在此框架下，可在中央社保行政部门下设立基金管理机构，负责基金的运营及拨款。各地社保经办机构作为办理社会补偿的公法人，接受受种者的补偿请求并给付补偿金，社保行政部门负责监督管理。
补偿给付方式应以年金为原则，此为长期稳定支持人身损害后续费用的最佳方式，也是民事责任体系所不具有的保障功能。年金作为工资或收入的替代，可防止一次性补偿的不当使用，亦可随通货膨胀进行调整，以维持保障对象的生活水平。成人死亡的应由其遗属选择一次性领取全部补偿金抑或以年金方式领取，儿童死亡的不存在收入替代需要，应一次性领取。成人伤残的应给付医疗费、精神损害抚慰金和残疾年金，根据伤残程度、家庭义务等综合计算。儿童伤残的应给付医疗费、精神损害抚慰金和残疾儿童抚养年金，根据伤残程度、康复教育等综合计算，此外，还有必要在补偿项目之外增设补助事项，涵盖预防接种异常反应的鉴定、尸检等费用，由基金在补偿过程中支付。
四、结语
疫情既是社会成员面对的生命健康重大危险，也是促使社会成员更为紧密团结的契机。疫苗接种使个人充分意识到其能在社会连带关系中获得庇护，同时又有义务参与社会群体免疫建设，容忍一般的接种反应。在严格的疫苗审批及管理之下，虽然疫苗接种异常反应的发生概率极低，但是任一异常的反应后果都是个人为社会共同体承受了特别牺牲，使大多数社会成员能够在现有科学水平下获得疫苗保护，从而增进社会整体的公共卫生安全。
作者：王天玉，中国社会科学院法学研究所副研究员、社会法室副主任。