资料图片：李毅中出席并主持全国安全生产应急管理工作会议
安全生产现状、发展趋势和对策措施
李毅中
（2007年2月13日）
很高兴能有这个机会，与大家就安全生产问题进行交流和探讨。围绕以下三个问题，谈一些认识和看法：一是我国安全生产的现状；二是国外安全生产的有关情况和我国安全生产发展趋势；三是进一步加强安全生产的对策措施。不妥之处，请大家指正。
一、安全生产现状
(一)以安全发展为核心的安全生产理论体系初步建立
一是“安全发展”的科学理念和指导原则。提出“安全发展”是我们对科学发展观认识的深化。安全生产是经济社会发展的基础前提和保障，是社会主义和谐社会的重要着力点和切入点，必须纳入社会主义现代化建设的总体战略，与经济建设、社会发展各方面工作同时规划、统一部署、同步推进。遵循这一指导原则，“十一五”规划纲要把安全生产列为专节，明确了奋斗目标。
二是“安全第一、预防为主、综合治理”的安全生产方针。从五六十年代的“安全第一”，到七十年代之后的“安全第一、预防为主”，再到目前的12字方针，反映了我们对安全生产规律特点认识的不断深化。这一方针要求安全生产工作必须重视综合运用多种手段，标本兼治、重在治本。
三是以“两个主体”和“两个负责制”为内容的安全工作基本责任制度。政府是安全生产的监管主体，企业是安全生产的责任主体。安全生产工作必须建立、落实政府行政首长负责制和企业法定代表人负责制。建立安全生产控制考核指标体系，纳入政绩、业绩考核。
四是依法治安、重典治乱的安全法制建设方略。我国安全生产领域的一些问题特别是非法违法、违规违章问题，积弊已久、积重难返，有的已经成为“痼疾”。必须严刑峻法、依法严惩，治理安全生产领域的违法违纪，查处事故背后的失职渎职以及官商勾结、权钱交易等腐败现象，尽快建立规范完善的安全生产法治秩序。
五是倡导先进的安全文化，建立包括群众监督、舆论监督和社会监督在内的安全生产参与监督机制。安全生产工作是党的事业、人民群众的事业，必须调动全党、全社会的积极性，提高全社会安全意识和全民安全素质，形成广泛的参与和监督机制。安全生产重大决策、重点工作进展情况、重特大事故查处结果等，要让人民群众知道、向社会公布，接受来自方方面面的监督。
(二)与社会主义市场经济相适应的安全生产法律体系逐步健全完善
目前已有一部主体法即《安全生产法》。《劳动法》、《煤炭法》、《矿山安全法》、《职业病防治法》、《海上交通安全法》、《道路交通安全法》、《消防法》、《铁路法》、《民航法》、《电力法》、《建筑法》等十余部专门法律中，都有安全生产方面的规定。有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《安全生产许可证条例》、《煤矿安全监察条例》、《关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《危险化学品安全管理条例》、《烟花爆竹安全管理条例》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《道路交通安全法实施条例》和《建设工程安全生产管理条例》等50多部行政法规，上百个部门规章。各地都制定出台了一批地方性法规规章，21个省（区、市）颁布实施了《安全生产条例》。企业建章立制工作也有很大进展。目前安全生产各个方面、各个环节的工作，大致上都可以做到有法可依、有章可循。
(三)标本兼治、重在治本的安全生产政策体系趋于形成
2005年底，鉴于安全生产领域存在的种种历史和现实问题，国务院第116次常务会议提出在采取断然措施遏制重特大事故、实现治本的同时，要在安全规划、行业管理、安全投入、科技进步、宏观调控、教育培训、安全立法、激励约束考核、企业主体责任、事故责任追究、社会监督参与、监管和应急体制等方面，采取有利于安全生产的对策措施，综合运用法律、经济、科技和必要的行政手段，抓紧解决影响制约安全生产的各种历史性、深层次问题，建立长效机制。
（四）综合监管与行业监管互动的安全生产监管体制机制不断健全
目前国家层面上的安全管理职责格局是：安全监管总局对全国安全生产实施综合监管，并负责煤矿安全监察和非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等无主管部门行业领域的安全监管工作；国防科工委、公安部、建设部、交通部、铁道部、民航总局和国资委等部门，分别负责本系统、本领域的安全工作；质检总局负责锅炉压力容器等4类特种设备的安全监督检查；卫生部负责职业病诊治工作；劳动和社会保障部负责工伤保险管理，同时保留了儿童、妇女的劳动保护工作职能；到2006年底，各省（区、市）和新疆生产建设兵团、各市（地）、以及92%的县（市），已建立专门的安全生产监管机构；全国有9个省市、156个市地和1197个县，建立了安全生产执法队伍。全国共有监管人员约5.5万人。“政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局，以及“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全生产工作责任体系，已经形成并逐步完善。
在安全生产应急管理体系建设方面，成立了国家安全生产应急救援指挥中心，全国有17个省（区、市）建立了专门机构。在目前国家发布的25个应急专项预案中，安全生产预案为9个，占36％；在80个部门预案中，安全生产预案为22个，占27.5%。各省（区、市）都制定发布了安全生产应急预案。中央企业预案覆盖率已经达到100％。正在抓紧建设26个矿山、20个危险化学品国家级救援基地；消防、海上搜救、铁路、民航、电力、核工业等救援基地和救护队伍建设进一步得到加强。“统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效”的安全生产应急救援工作机制正在形成。2006年救援矿山事故2614起，1255人经抢救生还；海上搜救1620次，成功救助16753人。
（五）安全生产呈现总体稳定、趋于好转的发展趋势
（六）用两分法、两点论看形势，增强紧迫感
一个时期来的安全生产工作虽然取得了较好成绩，但与党中央、国务院的要求和全国人民的期望相比，仍然存在着较大差距，形势依然严峻。主要表现为：事故总量仍然偏大，反映我国安全生产水平的一些相对指标还比较落后。一些行业领域事故多发、频发的现状尚未从根本上得到扭转，危险化学品、烟花爆竹事故死亡人数分别上升16.2％和24.3％；煤矿、建筑施工等工矿商贸企业一次死亡3－9人的重大事故起数和死亡人数上升。一些地区安全状况还不稳定，某些时段事故反弹。一些省区重大事故、特大事故上升。2006年10、11两个月，一些省市非法违法现象回潮、抬头，相继发生多起特大、特别重大煤矿和道路交通等事故，造成局部性、阶段性被动。
当前安全生产领域的突出问题和薄弱环节，概括起来：
------部分企业安全生产主体责任不落实。一些小煤矿、小矿山、小化工、烟花爆竹小作坊、建筑施工包工队、交通运输单位和个体等，非法违法生产经营现象突出、管理混乱，甚至无视监管；一些国有重点煤矿等大型企业基础薄弱，管理滑坡。在市场需求旺盛的情况下，一些生产经营单位忽视安全，盲目追求产量效益，工矿企业超能力、超强度、超定员生产，交通运输企业超载、超限、超负荷运营的现象增多。
------一些地方安全生产工作力度存在层层衰减问题。政府安全生产工作的执行力、公信力，在少数地方有逐级弱化的现象。个别工作人员对煤矿整顿关闭以及国家和上级政府已经作出的决策，认识上有差距，行动上消极，“上有政策、下有对策”；个别人员甚至失职渎职、以权谋私，充当非法违法行为的保护伞。一些地方的安全监管机构尚不健全，职责不清晰，力量不足，基础薄弱。经过近年来的努力，“执法不严、工作不实”问题得到一定程度的解决，但是仍然存在。面对艰苦繁重的任务，畏难情绪有所滋生。
------影响安全生产的诸多深层次问题尚未解决。国家宏观调控虽然作用巨大，但调整产业结构、改变粗放型经济增长方式、加大安全生产投入等，其效果的显现需要有一个过程。影响制约安全生产的一些问题，特别是那些深层次、历史性问题，很难在短期内根本解决。国家和地方政府制定采取的一系列标本兼治、重在治本之策，要贯彻落实见到明显成效，尚需付出持续不懈的努力。总的看，目前安全生产的基础仍然比较薄弱，防范抵御事故灾害的能力还比较脆弱。此外，固定资产投资增长过快，能源原材料和交通运输市场需求旺盛，也加大了安全生产的压力。
综上所述，我国目前正处在工业化加速发展阶段，处在生产安全事故的“易发期”。现阶段我国的安全生产，突出表现为总体稳定、趋于好转的发展态势与依然严峻的现状并存。在对安全生产形势的分析判断上，我们要坚持两分法、两点论，既要看到事物总体发展趋稳、趋好的一面，又要看到发展过程中阶段性、局部性问题以及潜在危机。
一方面要看到成绩，认清在党和国家领导下安全生产工作不断加强的必然趋势，坚定推动和实现我国经济社会安全发展的信念，进一步增强做好安全生产工作的信心。一个时期来的工作实践表明：只要我们认真学习领会胡锦涛总书记、温家宝总理关于安全生产的重要讲话，坚定地贯彻党中央、国务院的指示精神，解放思想、实事求是，扑下身子、真抓实干，就一定能够掌握安全生产工作的主动权、夺取安全生产的较好成绩。任何悲观失望、无所作为的错误观念和思想认识，都是没有道理、不足为训的。
另一方面更要看到差距和问题，认清安全生产的长期性、艰巨性和复杂性，进一步增加紧迫感、危机感和责任感。构建社会主义和谐社会和工业化进程中的安全生产，既是一项紧迫现实的工作，又是一项长期艰巨的历史任务。全民安全意识的增强，企业和公共安全基础条件的彻底改善，重特大事故的有效遏制，重点行业领域以及全国安全生产状况的根本好转，都要经过一个持续努力、循序渐进的过程。必须坚决防止和纠正盲目乐观、麻痹松懈等不健康情绪，警示高悬、警钟长鸣，居安思危、言危思进，更加认真扎实地做好下一步的工作。
二、国外情况和我国安全生产发展前景
（一）安全生产是工业化过程中必然遇到的问题
根据国际劳工组织的报告，目前全世界就业总人数为27亿人，每年因职业事故造成的死亡人数约21万人（指劳动者工伤事故死亡人数，不包括交通事故和职业病死亡），由职业事故和职业危害引发的财产损失、赔偿、工作日损失、生产中断、培训和再培训、医疗费用等损失，约占全球国内生产总值的4%。
世界各国既采用事故死亡人数的绝对指标，也采用反映事故死亡人数与经济发展关系的相对性指标，如从业人员10万人事故死亡率、单位国内生产总值事故死亡率、百万工时事故死亡率，以及道路交通万车死亡率、煤炭百万吨死亡率等，来反映国家地区或某些行业领域的安全状况。如果这些指标居高不下，则意味着为经济发展付出了高昂的生命代价。
从业人员10万人死亡率，近20年来世界各国均呈下降趋势。1990年大部分国家在15左右，2000年平均降至10以下，2002年降至8以下。但是各国情况很不均衡。先进工业化国家10万人死亡率普遍较低，目前平均值为4左右，其中英国最低，在1以下；澳大利亚其次，由1992年的7下降到2002年的2；德国居第三位，自1990年的5.1下降到2002年的2.9；美国由1992年的5.3下降到2002年的4.2；日本2002年为4.5。发展中国家一般在10以上，其中巴西为15左右，非洲等经济相对落后国家则更高。同口径测算，我国目前为9左右（图5，不同国家地区10万人死亡率原图9）。
单位国内生产总值事故死亡率，折算为人民币，英国由1990年0.04降至目前0.02；日本由1990年的0.07降至目前的0.05；美国、澳大利亚、法国均在0.04-0.06之间。发展中国家则普遍较高，韩国目前为0.6，我国2004年为0.86，2005年为0.7，2006年为0.558（表2，主要国家单位国内生产总值事故死亡率原表2修改）。
采矿业、建筑业和运输业是各国生产安全事故死亡较多的行业领域，约占全部事故死亡的50－60%。因此产业结构的调整优化，对降低事故死亡起着重要作用。先进工业化国家已普遍形成了服务业比重很高、工业和制造业比重其次、农业比重很低（平均约占5%）、高风险行业从业人员较少的产业格局。2001年美国采矿、建筑和运输业等行业的从业人数，仅占总从业人数的15.4%，尽管这3个行业的10万人死亡率分别为24、12和11（表3，美国各行业10万人死亡率，原表3），远高于其它行业，但由于服务和金融等低危险性行业就业人数占较高比重，使得总的10万人死亡率较低，平均为4.2。
（二）先进工业化国家普遍经历了从事故多发到逐步稳定、下降的发展周期
研究表明，安全状况相对于经济社会发展水平，呈非对称抛物线函数关系（图6，安全生产与经济社会发展阶段变化关系，原图10），大致可划分为4个阶段：一是工业化初级阶段，工业经济快速发展，生产安全事故多发；二是工业化中级阶段，生产安全事故达到高峰并逐步得到控制；三是工业化高级阶段，生产安全事故快速下降；四是后工业化时代，事故稳中有降，死亡人数很少。
日本1948－1960年处于工业化初级阶段，人均国内生产总值从300美元增到1420美元，年均增长15.5%，事故也急剧增加，13年间职业事故死亡率增长了146.1%。1961-1968年处于工业化中级阶段，人均国内生产总值从1420美元增加到5925美元，事故高发势头得到一定控制，但在工业、制造业就业人口仅5000万人左右的情况下，职业事故死亡人数仍在6000人左右的高位波动。1969-1984年进入工业化高级阶段，事故死亡人数大幅度下降到2635人，平均每年减少5.2%。之后，日本进入后工业化时代，事故死亡人数保持平稳下降趋势，2002年为1689人（图7，日本事故死亡与GDP发展变化趋势，原图11）。
美国是产煤大国，煤炭赋存和开采条件较好，51％为露天矿，但其煤炭工业也经历了事故多发阶段（图9，英国工业事故、美国煤矿事故、日本职业死亡人数变化趋势，原图12）。1900-1907年美国国内生产总值增长36%，煤矿事故死亡人数也从1489人猛增至3242人，1907年百万吨死亡率高达8.37。1900-1910年的10年间发生了10起1次死亡百人以上事故，1908-1930年国内生产总值增长88%，煤矿事故死亡人数减少到1930年的2063人，煤炭百万吨死亡率降至3.56，事故逐步得到控制并开始下降。1931-1960年国内生产总值增长216%，安全生产状况也明显好转，到1960年煤矿死亡420人，煤炭百万吨死亡率为0.95。1970年后事故继续减少，但1972年发生了1起死亡125人的煤矿事故。美国目前年产煤10亿吨左右，死亡约30人，百万吨死亡率0.03。
英国、德国、法国等工业化国家的安全生产，也都经历了从事故多发，到下降和趋于稳定的过程。
作为发展中国家的巴西，上世纪60年代以后是其经济快速增长期和调整稳定期，10万人死亡率在经历了20多年的波动后，1992年后开始出现下降趋势（图9，巴西职业10万人死亡率变化趋势原图13）。
安全生产的这种阶段性特点，揭示了安全生产与经济社会发展水平之间的内在联系。当人均国内生产总值处于快速增长的特定区间时，生产安全事故也相应地较快上升，并在一个时期内处于高位波动状态，我们把这个阶段称为生产安全事故的“易发期”。所谓“易发”，是指潜在的不安全因素较多。这个期间，一方面经济快速发展，社会生产活动和交通运输规模急剧扩大；另一方面安全法制尚不健全，政府安全监管机制不尽完善，科技和生产力水平较低，企业和公共安全基础仍然比较薄弱，教育与培训相对滞后，这些因素都容易导致事故多发。
（三）建国以来我国安全生产呈现出的一些规律特点
建国57年来，我国安全生产在曲折中发展，大致经历了四个事故高峰期（1958－1961、1971－1973、1996－1998、2001－2002）（图10，1953－2006年工矿企业事故死亡人数原图1修改）。通过对各个时期、各个阶段事故伤亡统计数据进行分析，可以发现：
一是事故总量随着经济规模的扩大而上升。从大致走势看，建国以来事故死亡人数呈上升态势。值得注意的是2003年出现了“拐点”，当年在国内生产总值持续增长背景下，事故死亡人数开始下降。从事故死亡指数曲线分析，1953-1976年波动幅度较大，1978年后波动幅度相对较小（图11，事故死亡人数指数与GDP增长率变化趋势原图3修改）,死亡人数指数波动幅度与GDP增长率的变化具有统计学关系，改革开放以来比较稳定的经济社会环境，为安全生产平稳发展创造了有利条件。
二是反映事故死亡人数与经济活动关系的一些相对性指标持续下降。煤炭百万吨死亡率（图12，1981－2006年我国煤矿百万吨死亡率变化原图4修改）和道路交通万车死亡率（图13，1978－2006年我国道路交通万车死亡率变化原图5修改）以及工矿企业从业人员10万人死亡率（图14，1953－2006年我国工矿企业10万人死亡率变化原图6修改），呈逐年下降趋势。这表明随着安全法制的健全和政府监管力度的加大，我国安全生产确实在不断地加强和改进。
三是特别重大发生频率呈增加态势（图15，1953－2006年我国工矿企业30人以上事故起数原图7修改）。这种现象表明，随着生产规模扩大、生产集中化程度提高、城市化进程加快、交通运输增加等，发生群死群伤重特大事故的几率随之增加；而劳动生产率低下，规范的生产经营秩序尚未建立健全，也加大了重特大事故风险。防范遏制重特大事故，是当前和今后一个时期我国安全生产工作的重点任务。
（四）我国安全生产发展规划和奋斗目标
2004年初国务院作出的《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确了我国安全生产的中长期奋斗目标：第一阶段：到2007年即本届政府任期内，建立起较为完善的安全监管体系，全国安全生产状况稳定好转，重点行业和领域事故多发状况得到扭转，工矿企业事故死亡人数、煤矿百万吨死亡率、道路交通万车死亡率等指标均有一定幅度的下降。第二阶段：到2010年即“十一五”规划完成之际，初步形成规范完善的安全生产法治秩序，全国安全生产状况明显好转，重特大事故得到有效遏制，各类生产安全事故和死亡人数有较大幅度的下降。第三阶段：到2020年即全面建成小康社会之时，实现全国安全生产状况的根本性好转，亿元国内生产总值事故死亡率、十万人事故死亡率等指标，达到或接近世界中等发达国家水平。
依据十六届五中全会《建议》提出的“十一五”期间要使安全生产状况进一步好转的奋斗目标，十届全国人大四次会议通过的规划纲要把安全生产列为专节，规划“十一五”期间亿元国内生产总值生产安全事故死亡率降低35％，工矿商贸企业十万从业人员生产安全事故死亡率降低25％。目前这两个指标和道路交通万车死亡率、百万吨煤炭死亡率，已列入国家统计指标体系和统计公报。
上述目标，体现了党和政府加强安全生产工作、实现安全生产状况根本好转的坚强决心和坚定信心，反映了经济社会发展的必然要求和全党、全国人民的迫切愿望。
（五）做好安全生产工作的有利因素
还要看到，我国安全生产具有政治、制度优势和后发优势。各级党组织的高度重视和坚强领导，为加强安全生产工作提供了强有力政治保证和思想保证；充分发挥社会主义制度优势，可以集中力量、集结各类资源办大事，攻克安全生产领域的重点、难点问题；通过借鉴先进工业化国家的经验教训，可以取长补短、后来居上；通过总结我们自己的实践，可以更好地认识把握安全生产规律。目前我们在安全法制、体制、机制、责任制、安全文化建设等方面，已经探索和积累了许多经验。相继发生的一些重特大事故，用生命和鲜血换来的惨痛教训，更显珍贵，促使我们深刻反省，从制度、管理、技术等方面采取措施加强和改进安全工作。
当前我国经济社会发展正站在新的历史起点上，安全生产工作挑战与机遇并存。相信只要我们坚持党的领导，依靠各级党委政府，依靠人民群众，依靠企业，党和国家提出和安全生产工作中长期目标就一定能够实现；发达国家工业化进程中所普遍经历的安全生产周期，也是可以缩短的。
三、加强安全生产工作的对策措施
我国是一个发展中大国，安全生产摊子大、任务重。煤矿整顿关闭第一阶段全国关闭了5931处煤矿；2006年关闭17578处金属和非金属矿山，1693个危化品生产企业，1165个烟花爆竹生产企业，撤销了1877户建筑企业的施工资质、停止了14211个无证单位的施工。到2006年底，全国仍有各类煤矿约1.9万处，非煤矿山9.74万处，危化品生产企业2.1万家，烟花爆竹生产企业5800家,建筑施工企业7.17万家。全国各类机动车保有量1.44亿辆。加油站7万多座，铁路与公路交叉道口1.44万处。每天民航起落飞机1万多架次，内河和海上飘泊行驶大小船只150多万艘（表5，2006年底全国工矿等企业数原表5修改）。安全工作要做到万无一失、几万无一失，任务重、难度大。同时，我国又是一个正处在工业化发展过程中的国家，生产力水平较低，安全生产基础薄弱，与先进国家相比差距大。必须从国情和安全领域的实际出发，有针对性地采取对策措施。
2007年是全面落实科学发展观、加快构建社会主义和谐社会、保持国民经济又好又快发展的关键一年。也是安全生产工作的“落实年”和“攻坚年”。落实年：就是要在抓落实上继续狠下功夫，把胡锦涛总书记、温家宝总理关于安全生产的一系列重要讲话精神，把近年来党中央、国务院在安全生产工作上已经做出的决策部署，已经明确的方针原则，已经出台的政策措施，真正落到实处、见到实效。攻坚年：就是要深化煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战，深入开展各个重点行业领域的安全专项整治，加快解决煤矿安全生产“第一杀手”和“重灾区”问题，下决心攻克交通运输、非煤矿山、危险化学品、建筑施工等重点行业领域影响安全状况稳定好转的难点问题。通过努力，坚决遏制重特大事故，继续减少事故总量，完成《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》确定的到2007年的目标任务，推动和实现全国安全生产状况的稳定好转。
稳定好转的基本标志：“稳定”，就是要使全国、全年的工作保持一个平稳的走势，不反弹、不回潮；“好转”，就是各地区、各个行业领域的安全生产状况继续向好的方向转化，各项指标继续下降。一是绝对指标。全国生产安全事故死亡人数要在2006年的基础上下降1.3%，一次死亡3－9人的重大事故比2006年下降3％；一次死亡10人以上的事故下降3％。其中煤矿、非煤矿山、建筑施工、危险化学品、烟花爆竹和铁路交通事故死亡人数下降2％，道路交通事故死亡人数下降1.2%，水上交通、农业机械、渔业船舶事故死亡人数下降1％，火灾事故力争下降。二是相对指标。亿元GDP生产安全事故死亡率要降到0.51，下降8.6%；工矿商贸十万就业人员生产安全事故死亡率降到3.17，下降4.8%；道路交通万车死亡率降到5.7，下降8.1%；煤矿百万吨死亡率1.923，下降5.8%。
在对待2007年的安全生产工作目标任务上，既要注意防止盲目乐观、麻痹松懈；又要注意防止畏难厌战、止步不前。一方面要看到，2006年事故下降幅度较大，加上经济持续快速发展、安全生产的压力加大，在这个基础上继续下降确有一定难度，需要艰苦努力、扎实工作；另一方面又要认识到，事故总量和各项指标保持一定的下降幅度，是推动和实现“安全发展”的必然要求，是安全生产形势稳定好转的基本标志，各种因素都决定了安全生产工作只能前进、不能后退，也不能满足现状、固步自封。
为完成2007年的目标任务，进一步加强安全生产，将采取以下8个方面的对策措施：
（一）唱响“安全发展”，用“安全发展”指导原则统领安全生产工作
“安全发展”指导原则的确立，为加强安全生产奠定了思想和理论基础，提供了强大动力。2006年以及一个时期来安全生产工作能够取得较好成效，最重要的就是通过深入学习贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理的重要讲话，加深了对党的十六届五中全会确立的安全发展指导原则的认识，初步形成了以“安全发展”为核心的安全生产理论体系，用“安全发展”来统一思想、凝聚共识，把握规律、指导实践，有力地推动了工作。
用“安全发展”统领安全生产工作的全局，重在抓好以下4个环节：
一是要继续深入学习贯彻中央领导同志关于安全生产的重要讲话，充分认识安全生产的重要性，进一步增强践行“安全发展”科学理念的自觉性，把安全生产作为落实科学发展观的重要任务，作为构建社会主义和谐社会的重要着力点和切入点之一，真正纳入社会主义现代化建设和经济社会发展的总体布局，摆到党委和政府工作的重要位置上来，主要领导要继续亲自动手抓。
二是要进一步完善以“安全发展”为核心的安全生产理论体系，自觉用科学理论指导安全生产工作实践，提高各级干部领导和组织开展安全生产工作的能力，减少盲目性，增强主动性和工作的实效性；把安全发展的必然趋势和安全生产的普遍规律与本地区、本单位的实际紧密结合起来，有针对性地采取措施，创造性地抓工作，使安全生产工作不再仅仅停留在口头上、会议上和文件中，而真正落到实处。
四是要认真实施安全发展规划，抓紧落实规划已确定的目标任务和重大项目。国家“十一五”规划纲要和《安全生产“十一五”规划》颁布实施以后，各地区、行业和重点企业的“十一五”规划以及改革发展规划，也都纷纷设立了安全生产专节或者专篇，明确了与国家规划相一致的指标和目标，做到有目标、有项目、有资金、有措施、有支撑体系。个别亿元GDP事故死亡率、工矿商贸十万就业人员事故死亡率等指标尚未纳入规划的省份，正在抓住目前地方召开人代会和规划中期调整的机会，予以补充完善。目前已经进入“十一五”第二个年头，列入规划的主要灾害治理、支撑保障体系建设、科技攻关等重点工程和重大项目，要抓紧启动。
（二）采取有力措施，推动政府行政首长和企业法定代表人两个负责制落实到位
两个主体、两个负责制相辅相成，共同构成现阶段我国安全生产工作基本责任制度。两个主体能否强化，两个负责制能否落实到位，直接决定着一个地方或单位安全生产的实际成效。
从政府的角度讲，各级政府是本行政区域内各类企业安全生产监督管理的主体，政府主要领导是安全生产的第一责任人。发展经济是政绩，安全生产也是政绩。必须把安全生产纳入区域经济社会发展的总体规划，建立健全各级领导安全生产责任制和安全生产控制考核指标体系，纳入政绩业绩考核，逐级抓好落实；要对管辖范围内各类企业安全生产实施监管，重大隐患要胸中有数，重大问题要亲自动手抓，确保一方平安。各级安全监管监察机构、行业管理等部门是政府监管主体的组成部分，必须认真贯彻各级党委、政府安全生产工作部署，坚持从严执法、公正执法、廉洁执法，尽职尽责，任劳任怨，彻底解决“执法不严、工作不实”问题，切实履行好监管监察、行业管理等职责。
从企业的角度来说，直接掌握生产经营决策权的法定代表人是安全生产第一责任人，必须对本单位的安全生产负总责，自觉接受政府的依法监管、行业部门的有效指导和社会的广泛监督，确保党和国家安全生产方针政策、法律法令在本企业的贯彻落实。企业领导人和经营者要依法依规，自觉保证和增加安全投入，改善安全条件，加强改进安全基础管理，搞好安全教育培训，排查和治理隐患，创建本质安全型企业。坚决纠正忽视安全、放松管理的错误倾向，切实保障从业人员的生命安全和健康权益。
（三）坚持依法治安、重典治乱，建立规范完善的安全生产法治秩序
二是在法律的贯彻执行上动真从严，维护政府安全生产工作的执行力和公信力。法之有威，在于“法之必行”。社会上对安全生产工作有一些批评，认为失之于宽、失之于软；一些地方政府安全生产执行力、公信力不足，说了不算，贯彻不下去，落实不了。这种情况，与现行安全法律法规尚不健全有关系，但主要的还是监管、执法主体履行职责不到位。中纪委、高检院、高法院、监察部、司法部和安监总局，对10省市近两年特大、特别重大事故党纪政纪和刑事责任追究的落实情况，进行了专项督查，发现一些地方确实存在着避重就轻、敷衍了事等现象。为此必须坚持有法必依、执法必严、违法必究，坚决维护人民的利益、法律的尊严和政府的权威。不仅要严惩事故直接责任者，同时还要严肃查处事故背后的腐败现象和失职渎职行为。对不能认真履行执法职责的部门和人员，要以行政“不作为”严肃追究其责任。
四是把安全标准作为安全生产法制建设的重要一环来抓。先进工业化国家普遍重视标准工作。德国每年大约制定修订1500个标准。相比之下，我们这方面的工作比较落后。目前煤炭、化工、建材、轻工、石油等12个行业共有各种标准29698个，涉及安全生产的标准为1154个，其中52％为1990年之前所制定，2001年之后制定和修改的仅占9.8%。现存标准中，有的已经十数年甚至数十年没有修订，与安全生产实际相脱节，形同虚设。2006年我们成立了全国安全生产标准化技术委员会以及煤矿安全、非煤矿山安全、化学品安全、烟花爆竹安全、粉尘防爆、涂装作业和防尘防毒七个分会，以高危行业急需的标准为重点，争取每年制定修订100－150部安全标准，经过努力，在高危行业建立比较完善的安全生产标准体系。
（四）实施科技兴安战略，用科技创新引领和支撑安全发展
英国、美国、德国、日本、法国、俄罗斯等均设有国家级的安全技术研发机构，在组织开展安全生产基础理论研究、重大科研项目攻关、推广先进适用技术、控制重大灾害等方面发挥了重要作用。美国运用多分支羽状水平井等先进技术进行瓦斯抽采，把高瓦斯矿井变成低瓦斯矿井，既有效利用了煤层气这一宝贵资源，也较好解决了煤矿安全生产“第一杀手”问题。西方国家依靠科技进步保障安全生产的经验，值得我们学习借鉴。我国在科技中长期发展规划纲要和“十一五”规划纲要中都把公共安全列为重点领域和重大专项。
一是加快安全科技重大项目、重点课题研究攻关。煤矿瓦斯重大事故防控、重大突发事件应急技术等重大研究项目，已经列入国家中长期科技发展纲要。在非煤矿山、危险化学品和特种工业设备重大事故灾难的监测、预警、防治、应急救援技术，高危职业危害预防技术等方面，也要组织开展重点科技攻关。
二是研发集成先进技术装备，为隐患治理和安全技术改造提供技术支撑。推广先进、适用技术和装备，建立安全技术示范工程，提升企业安全生产技术水平；研发、集成和推广新工艺、新技术、新设备和新材料，提高企业安全保障能力。2007年，要以煤矿井下人员定位管理系统、煤矿产量监控系统、冲击地压连续监测、危化品及长途客运车辆安全监控、建设工程项目系统安全管理等为重点，推广一批技术成熟、先进适用的科技成果。
三是发展教育、加强培训，化解安全专业人才危机。目前我国安全生产人才缺乏，已经到了相当严重的程度。以煤炭为例，全国原有15所煤炭院校，除中国矿业大学之外，1998年之后相继换了牌子，将原来的采掘工程、通风安全、矿山机电等专业进行了撤并改造。据对其中9所原煤炭院校统计，每年到煤炭行业就业的不到900人，不及毕业生总数的10％。东北地区一些国有大矿，连续多年没有进入煤炭专业本科毕业生。为解决这方面问题，教育部、发改委、财政部会同安监总局联合下发了《关于加强煤矿专业人才培养工作的意见》，实行校企联合办学，对口专招、订单式培养，设立艰苦专业奖学金和助学金。2006年12所原煤炭院校招收煤矿主体专业学生17461人，比2005年多招5192人，增加42％。下一步要稳定这些政策，继续扩大煤炭院校煤矿主体专业招生规模。同时，还要加强安全培训教育特别是对农民工的技能培训；稳定国有企业“变招工为招生”制度，探索实行小煤矿、小企业招工进入劳务市场。
（五）继续推进安全生产源头治本、政策治本，抓紧解决影响安全生产的深层次问题
安全生产是经济社会发展水平和政府社会管理、经济管理能力的综合反映，影响制约我国安全生产稳定好转的因素也是多方面的。为此必须综合运用经济政策、法律法规、科技进步和必要的行政措施，推动安全文化、安全法制、安全责任、安全科技、安全投入等要素落实到位，做到标本兼治、重在治本。
一个时期来的实践表明，国务院确定的安全生产12项治本之策，符合国情、切合实际，治之有力、行之有效，应予以全面贯彻落实，并使之制度化、常态化，形成健全完善的安全生产政策体系，实现安全生产的长治久安。
特别是要加大政策治本力度，充分发挥经济政策的导向作用。
二是要用好国债资金扶持重点煤矿安全技术改造的政策。在积极争取下，国务院已决定在连续两年进行扶持的基础上，2007年再投入30亿元国债资金，继续扶持国有重点煤矿补还安全欠帐、治理重大隐患。国家煤监局正会同发改委进行项目筛选，争取一季度确定下来，二季度开始实施。企业和地方政府的配套资金也要及早筹措、及时到位。
四是要探索采取更有利于安全生产的经济政策。如理顺煤层气开发利用体制机制，落实减免税收等扶持政策，排除煤层气发电上网政策障碍，调动煤矿瓦斯抽采利用的积极性；实行煤炭完全成本政策，严格小煤矿税收征管，提高市场准入门槛；在高危行业全面推行意外伤害保险；建立合理的煤炭价格形成机制等。在国家政策出台之前，地方可以先走一步，制定出台一些地方性政策。近年来各地在实行重奖重罚、提高事故伤亡赔偿标准等经济政策上做出了积极探索，希望继续从地区实际出发，采取更加切实有效的政策措施。
（六）加强安全文化建设，提高全民安全素质，加强社会监督
安全文化是安全生产在意识形态领域和人们思想观念上的综合反映，包括了一定社会的安全价值观、安全判断标准和安全能力、安全行为方式等。安全文化建设，则是以提高全民安全素质为目标，而组织开展的一系列宣传疏导、培训教育活动。当前在安全文化建设上，要做好五件事情：
二是强制性进行安全培训和教育。企业必须按照《安全生产法》的要求，对企业主要负责人、安全生产管理人员和从业人员进行安全培训；高危行业从业人员和特种作业人员必须经培训和考核合格，并取得相应资格证书后，才能任职和上岗作业。把安全技能培训纳入农民工就业技能培训的重要内容。安全教育要从青少年抓起，所有中小学都要开设公共安全知识课。
三是加强对安全生产的舆论监督和社会监督。媒体要宣传安全生产可信可学的好典型、好经验，揭露安全生产领域各种非法、违法行为，及时曝光重特大事故。各级政府要定期公布安全生产重点工作进展情况，接受群众和社会监督。关闭不具备安全条件企业要发布公告。对群众举报的重大隐患和事故要彻底核查，举报属实的要给予奖励。
四是发挥工会等群众团体的作用，保障劳动者安全健康权益。各类所有制企业都必须建立健全工会组织。工会要组织职工群众参与和监督企业安全工作，依法维护自身安全健康权益。职工群众在发现安全隐患后，有检举揭发权；在危及安全情况下，有拒绝作业权；受事故伤害后，有索赔权。
五是建设企业安全文化。把安全文化落实到企业两个文明建设和经营管理各个环节。推动企业采用先进的安全管理理念和方法，建立自我约束、持续改进的安全生产长效机制。
（七）深化煤矿瓦斯治理和整顿关闭两个攻坚战，深入开展重点行业领域安全专项整治
在瓦斯治理工作上，要深入贯彻国务院第81次常务会议确定的7项措施和晋城现场会精神，落实“先抽后采、监测监控、以风定产”方针，根治瓦斯隐患，实现较大幅度降低重特大瓦斯事故的目标。继续强力推进先抽后采，提高抽采和利用率；加强高瓦斯、高突矿井监测监控，进一步提高低瓦斯矿井监测监控系统安装率，已安装的系统要加强运行维护、切实发挥作用；加大隐患排查治理力度，淘汰落后工艺和设备，开展安全质量标准化活动；加强矿井机电管理，保证供电用电安全，严防不规则停送电、停送风引发事故。
在整顿关闭工作上，要实施“整顿关闭、整合技改、管理强矿”三步走战略，认真贯彻落实国务院办公厅转发12部委局的《通知》，提高认识、坚定信心，破除阻力、强力推进，为“三年解决小煤矿问题”打下坚实基础。继续紧紧依靠地方党委和政府，进一步加大力度、加快进度，按照国办《通知》明确的16种煤矿，再次确定关闭名单；2006年底已经公告的1927个矿井，一季度必须关闭到位，其余应关闭矿井年内要早关快关、争取主动。严格煤炭资源、各类证照、火工品等的监管，打击非法开采，严防关而不死、死灰复燃；要规范煤炭资源整合，防止和纠正以整合为名拖延和逃避关闭，促进煤矿企业的改造重组；严格新建项目安全核准，认真执行安全设施“三同时”制度；严格矿井生产能力核定，落实煤矿井下定员规定，防止超强度、超能力、超定员生产。加强对国有煤矿安全基础管理的指导；积极实施“管理强矿”战略步骤，抓紧出台小煤矿安全基础管理的指导性意见。
切实加强非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹的安全监管。严格实行采矿许可和非煤矿山安全许可制度，实现源头治乱；清理整顿化工园区和化工企业，坚决关闭取缔不具备安全生产条件的小化工，坚决把危化品事故上升的势头压下来；以传统产区和“禁改限”城市为重点，加大烟花爆竹安全监管力度，严厉打击非法生产经营行为。
进一步加强道路交通、消防、建筑施工、民爆器材、铁路、水上交通、民航、电力、渔业船舶、农业机械、特种设备、水利、旅游等重点行业领域的安全生产工作。针对各行业领域目前存在的薄弱环节和突出问题，采取切实有效措施，深入开展安全专项整治。目前道路交通事故约占全国事故总量的78%，道路交通安全尤其要高度重视。要继续打击非法载客，治理超载超限，严格城乡交通运输市场准入，继续实施公路安保工程，推广重点车辆安装GPS和行车记录仪，加强农村交通管理，针对重点人群搞好道路交通安全教育。
（八）完善安全生产监管体制机制，加强监管监察队伍自身建设。要进一步健全安全监管、煤矿安全监察机构，理顺安全监管职责，县级以上都要建立健全能够履行《安全生产法》执法主体责任的安全监管部门，总结各地的成功做法，推广建立安全生产执法队伍，采取有效方式落实乡镇对工矿企业安全监管职责。要加强监管监察系统基础工作和基层建设，建立数据资料档案和台帐，规范省局、分局基础管理，建立健全规章制度；加强学习培训，切实掌握开展监管监察和行业管理所必须的法律知识、业务知识等，提高履职能力；加强党风廉政建设，严肃查处违规违纪行为，深刻记取忻州煤监机构违规集资建房购车的教训，从严治内，规范与监管监察对象的关系，维护良好的队伍形象。