由于整治城乡违法建设、拆迁房屋及治理环境污染等行政管理的需要，行政机关频频要求供电企业对违法建筑物及排污企业等予以强制停电，由此引发的行政及民事诉讼快速增长。此类诉讼在司法裁判中分歧较大，分歧的主要原因在于对强制停电的行为属性辨识不清、对行为合法性认定的依据有误。辨析行政机关强制停电的行为属性，厘清设定强制停电行政行为的法律依据，并明晰行政机关及供电企业各在其中的法律责任，有助于行政机关依法采取强制停电的行政措施，消弭强制停电类行政诉讼与民事诉讼中的裁判分歧。
引言
近年来，基层行政机关在实施城乡违法建设整治、环境污染治理、土地及房屋征收拆迁、淘汰落后产能、安全生产等行政执法活动中，频频要求供电企业对企业或者居民予以停止供电（或中止供电、限制供电、断电等，以下通称“停电”），由此引发出一系列的民事和行政诉讼。在具体的司法裁判中，有的将强制停电认定为行政机关的具体行政行为，有的则认定为供电公司实施的民事行为；在认定为行政行为的裁判中，有的认定为行政强制措施、行政处罚、行政事实行为或行政辅助行为，有的认定为行政指导行为、行政过程行为或内部行政行为等。造成这种分歧的主要原因在于对强制停电的行为属性辨识不清，对行为合法性认定的依据有误。因此，实有必要对行政强制停电的行为属性及其法律规制等进行深入探究，以避免和减少行政违法行为，消弭司法裁判中的分歧。
本文通过检索行政机关强制停电的行政诉讼及民事诉讼裁判文书，结合此类典型案例的实证研究，试图辨析行政机关强制停电的行为属性，厘定不同类型行政行为的法律规制，明晰行政机关及供电企业各在其中的法律责任。
一、强制停电的行政执法及司法裁判情况
与行政机关频频使用强制停电相对应，涉及强制停电的行政与民事诉讼在近年呈现快速增长的趋势。通过“北大法宝”查询，涉及强制停电行为的行政诉讼裁判文书从2016年的922篇快速增长到2019年的4937篇，增长了5倍多（见表一）。
表一：近年涉及强制停电行政诉讼的裁判文书情况
年度
2015年
2016年
2017年
2018年
2019年
2020年
1-10月
行政诉讼裁判文书篇数
925
1393
2693
3724
4937
2385
其中：最高人民法院裁判文书篇数
0
24
49
93
119
72
表二：强制停电典型案例裁判情况
案例
行政诉讼
民事诉讼
行政机关对强制停电行为定性
生效裁判对强制停电行为定性
生效裁判对强制停电行为合法性的认定
对供电企业民事责任的裁判
华强公司案
行政处罚
行政强制
违法
未提起民事诉讼
超衡公司案
承担民事赔偿责任
恒升公司案
行政指导行为
行政事实行为
袁会燕案
不明
五爱建材厂案
内部指导行为
不属民事诉讼范围
泷康公司案
过程性行为
不涉及
李华案
内部工作安排
二、强制停电行为之法律属性辨析
通过上述类案检索，尤其是通过对众多裁判文书的解读，撇开不产生行政法上权利义务关系的内部行为，行政机关的强制停电行为可归为三类：行政强制行为（包括行政强制措施、行政强制执行），行政处罚行为，行政辅助行为（包括行政事实行为、行政过程行为）。
（一）作为行政强制行为的强制停电
（二）作为行政处罚行为的强制停电
有的强制停电中，行政机关将其作为行政处罚。超衡公司案中，新塘城政府认为所实施的强制停电属于行政处罚，一、二审行政判决书也认定其为行政处罚。华强公司案中，衡阳市经信委将强制停电作为行政处罚使用，但湖南省高级人民法院、最高人民法院均认为是行政强制而不是行政处罚。
（三）作为行政辅助行为的强制停电
行政强制措施有独立性措施与辅助性措施之分，在大量的行政强制措施中，有的措施能够独立存在，有的措施往往会被事后的行政行为吸收而不具有独立性，独立性措施能够独立地适用法律救济，而辅助性措施随着基础性行为的被救济而得到救济。强制停电往往表现为行政辅助性行为，在强制拆除违法建筑物等情形下，实施强制停电往往是强制拆除这一实体性、基础行政行为的辅助性行为和过程性行为，它被强制拆除这一基础行政行为所涵摄，此时单一的强制停电行为不具有独立性，因而成为行政辅助行为。笔者通过前述“北大法宝”检索了最高人民法院2019年作出的、涉及强制停电的119篇行政诉讼裁判文书，通过对此119篇裁判文书逐一分析发现，在强制拆除违法建筑物的诸多诉讼案件中，即便行政相对人陈述了行政机关实施违法断电的事实、甚至提出了确认断电行为违法的诉求，但裁判中一般未对强制停电行为的发生及合法性作出认定，而是对强制拆除行为的合法性作出认定，个中缘由应在于此类强制停电行为已被强制拆除行为所涵摄。
三、设定强制停电行政行为的法律依据分析
分析设定行政强制、行政处罚这二类行政行为的法律规制及行政辅助行为的法律属性，我们可以发现，不同类型的强制停电行政行为其设定的法律法规依据各不相同。
（一）将强制停电设定为行政强制（措施、执行）的法律依据
1.设定为行政强制措施的法律依据。如将强制停电设为行政强制措施，则其只能是《行政强制法》第9条所界定的“行政强制措施种类”之“其他行政强制措施”。同时该法第10条规定，“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第（一）项、第（四）项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第（二）项、第（三）项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”。基于本条规定，虽可以将强制停电视为《行政强制法》第9条第5项“其他行政强制措施”，但其显然不属于第2项（查封场所、设施或者财物）和第3项（扣押财物）的行政强制措施，因此只有法律及行政法规才有权设定，部门规章、地方性法规以及其他规范性文件等均不可创设强制停电的行政强制措施。
2.设定为行政强制执行的法律依据。如将强制停电设定为行政强制执行，则其只能是《行政强制法》第12条所界定的“行政强制执行的方式”之“其他强制执行方式”。同时该法第13条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。从《行政强制法》全文理解，此处所指的“法律”应指全国人大及其常委会所颁布的、狭义上的法律。如前所述，现行法律中有《安全生产法》将强制停电设定为行政强制执行，而行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、以及其他规范性文件则不可创设行政强制执行。
胡建淼教授即指出，《行政强制法》第9条之“其他行政强制措施”并不是一种直接可行使的行为措施，它须经过有关法律和行政法规设定以后才形成方可实施的措施；《行政强制法》第12条之“其他强制执行方式”必须由法律设定，行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件不得设定。
（二）将强制停电设定为行政处罚的法律依据
《行政处罚法》（2017年修正）第9条规定，“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”；第10条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”；第11、12、13条分别规定了地方性法规、部门规章、地方政府规章可以设定（或规定）行政处罚的权限，第14条则特别指出“其他规范性文件不得设定行政处罚”。根据《行政处罚法》第8条规定，当强制停电作为一种行政处罚时应属于该条的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，顾名思义此项处罚只有法律、行政法规方可设定，部门规章、地方性法规、地方政府规章、以及其他规范性文件则不可创设强制停电的行政处罚。
（三）将强制停电设定为行政辅助行为的法律依据
表三：设定强制停电行为类型的法律法规范围
设定行政强制措施
设定行政强制执行
设定行政处罚
设定行政辅助行为
规制设定行政行为的法条
《行政强制法》第10条
《行政强制法》第13条
《行政处罚法》（2017年修正）第8、9、10、11、12、13条
设定强制停电行政行为的法律法规范围
法律、行政法规
法律
四、行政机关及供电企业在强制停电中的法律责任
厘清了行政机关强制停电行为的法律属性及其法律规制，对前述若干案例中的分歧可以作出清晰的判断，也对行政机关及供电企业在强制停电中的责任有了更多的认知。
作为部门规章的《供电监管办法》，其第24条对供电企业协助行政机关强制停电作出了义务性的规定，据“北大法宝”查询《供电监管办法》第24条“法宝联想”所关联的72篇裁判文书分析，计为56次强制停电行为、引发了37次行政诉讼和22次民事诉讼；其中供电企业在15次行政诉讼中列为第三人、在22次民事诉讼中列为被告，其受诉次数甚至超过了行政机关（见表四）。又据笔者调查，某电网企业在2016年至2019年间，其下属各地供电企业因协助行政机关强制停电而卷入的行政及民事诉讼达130起。在超衡公司案中，增城供电局既是行政诉讼第三人、又是民事诉讼被告，还因执行了行政机关的违法停电决定而承担民事赔偿责任。类似判处供电公司承担民事责任的裁判绝非孤例。供电企业由此担负了沉重的讼累。
表四：《供电监管办法》第24条对应裁判文书查询情况
裁判文书
篇数
涉及强制
停电次数
其中：行政诉讼
其中：民事诉讼
裁判文书篇数
诉讼次数
总数
56
43
37
29
22
其中：行政机关为诉讼当事人
34
其中：供电企业为诉讼当事人
45
16
15
供电企业是完成强制停电行政行为不可或缺的一环。由于供电企业既是行政机关强制停电的协助执行者、又是履行供用电合同保障供电的民事主体，使得其在配合实施行政强制停电时具有相互冲突的双重身份，这也是供电企业常常成为行政诉讼第三人或者民事诉讼被告的缘由。供电企业作为公用事业企业具有强制缔约之义务，而其对行政机关的强制停电决定亦有协助配合之责，例如《安全生产法》第67条、《突发事件应对法》第11条均规定了“有关单位”或者“公民、法人和其他组织”的协助配合义务，《消防法》第64条更是对“拒不执行火灾现场指挥员指挥，影响灭火救援”设定了行政拘留、罚款的法律责任。因此，在司法裁判中准确区分行政机关及供电企业的法律责任尤为重要。
（一）行政机关在强制停电中的法律责任
行政机关是强制停电的决定者，从行政法权责相对应的一般原理来看，因行政行为所产生的法律后果应由作出该行为的行政机关承担。《国家赔偿法》第7条规定，“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”；《行政强制法》第68条规定，行政机关“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿”；《行政处罚法》（2017年修正）第60条规定，“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿”。因此，违法强制停电给当事人造成损失应由该行政机关承担行政赔偿义务。
（二）供电企业在强制停电中的法律责任
供电企业是行政机关强制停电的协助执行者，供电企业作为民事主体不具有对行政行为合法性进行判断或认定的职责，即便强制停电行为违法其违法后果也应当由行政机关承担。恒升公司案中，最高人民法院在再审裁定中充分阐述了这一理由：涉案开发地块是否如涉案函和通知中所述属于违法建设、存在火灾隐患的判断职责属于金水区政府，郑州供电公司对上述事项不具有判断能力，其也没有判断义务，其停止电力供应仅是辅助金水区政府的行为；相应的，停止供电可能对恒升公司造成的不利影响的合理注意义务，应当由金水区政府来承担。
在五爱建材厂案中，最高人民法院则又从民事诉讼的视角，对供电公司协助配合停电的行为性质及法律责任作出了清晰界定：供电公司对临洮县五爱建材厂采取断电行为系受行政机关指令，并非基于供用电合同关系而作出的民事行为，即便临洮县五爱建材厂因临洮县供电公司的断电措施造成损害，临洮县五爱建材厂也应依据行政法律关系提起行政诉讼，而非直接向供电公司主张承担民事赔偿责任；五爱建材厂以临洮县供电公司违反双方供用电合同为由提起民事诉讼，缺乏事实依据和法律依据。
相形之下，超衡公司案中三级法院均按民事诉讼进行审理并判令增城供电局承担民事赔偿责任，李华案中以不属于行政诉讼的受案范围为由驳回起诉，显然与五爱建材厂案、袁会燕案中的论理相左，与供电企业的角色不相符，其裁判逻辑存在较大偏差。