交通标线在现代社会极为常见，是由施划于道路上的各种线条、箭头、文字、图案及立面标记、实体标记、突起路标和轮廓标等所构成的交通设施。交通标线是道路的标准配置，旨在维护道路交通的安全和有序。《公路法》第33条规定，建成的公路应当按照国务院交通主管部门的规定设置明显的标志、标线。《道路交通安全法》第25条进一步要求，交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。行政法理将行政过程中的行为分为行政（法律）行为和行政事实行为。在我国，前者属于行政诉讼的受案范围，后者不属于行政诉讼的受案范围。可见，这种性质区分会让不同的行为产生明显的法律后果上的差异。那么，从现行法律和行政法理来看，设置交通标线是一个什么性质的行为呢？
（一）行政事实行为
行政行为是行政法尤其是大陆法系行政法的核心概念。行政行为的要件之一是产生法律效果，即设定、变更、消灭、确认了某种权力义务关系及期望取得法律保护，或者说是形成、消灭法律关系。这是行政行为与行政事实行为的“分水岭”。行政事实行为不产生法律效果。交通标线设置行为是行政行为抑或行政事实行为，是一个具有争议的命题。关于交通标线设置行为的行政法性质，德国和我国台湾地区等学界有过热烈讨论，形成了法规命令说和一般处分说的对立。法规命令说否定了交通标志的可诉性，易被人诟病为落后；一般处分说则过于激进，无法解释引导性交通标线设置行为是否可诉等问题。所以，有人主张交通标线设置行为处于法规命令和行政行为的交界地带。这些争论表明交通标线设置行为难以简单定性。当今的政府行政，其任务更加艰巨、状况更加复杂，茂名高速超长实线案呈现出一个较长的行政过程，笔者认为应查看整个过程，着重观察过程中的主要行为。
这样，交通信号灯、标志、标线等交通设施直接关涉了两个行为，一个是设置行为，另一个是命令行为。这两个行为紧密关联，一前一后，前者是后者的前提，但两者性质有别。交通设施设置行为，如在道路上划一条线，并没有与特定人发生关系，更没有设定、变更、消灭、确认特定人的权利义务关系，所以是行政事实行为。然而，设置行为有时会给人以行政行为的错觉，这源于它紧挨着命令行为，人们容易把命令行为误认为设置行为。茂名高速超长实线案中的实线在交通标线中很常见，意指机动车不得跨越该线。通俗地讲，实线就好比一堵墙，机动车不得破墙而出。当驾驶车辆接近该实线时，驾驶员相当于收到了一个不得跨越实线的命令，接近实线或者拟跨越实线转入出口车道的驾驶员可以质疑该命令，理论上也可以对该命令提起行政诉讼。涉入这种情景以外者，如远离实线者、一般行人等，可看作没有收到命令，或者说该实线没有对其发生作用。在分析茂名高速超长实线案时，应该这样区分出设置行为和命令行为。交通标线设置行为是行政事实行为，这是其最基本的法律属性。
（二）紧接行政行为
紧接行政行为这一特殊性，一方面让交通标线设置行为的定性产生了复杂性，让人误认为设置行为本身就是行政行为，但另一方面也有助于在类似案件中为当事人提供行政诉讼的入口，这在后文中有更为详细的展开。当然，交通标线有很多种，有些标线重在发挥指引或者测量距离、范围、界限等物理功能。如车距确认线，它是在设置好后引导、帮助驾驶员保持正确的车距感，并不是作为命令或者行政行为。作为国家标准的《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009）从功能上将交通标线分为指示标线、禁止标线和警告标线。为了让讨论更加聚焦，若无特别说明，本文所说的交通标线是指像案例中实线那样的禁止标线。
（三）应符合国家标准
《道路交通安全法》等要求交通标线应当符合国家标准，按照标准来设置。《标准化法》等法律确立了比较规范和成熟的国家标准体系。道路交通标志标线被纳入国家标准体系之中，形成了国家标准《道路交通标志和标线》（GB5768）。该标准包含具体内容和修订年份，共分为八个部分，而交通标线内容主要规定在第三部分。该部分可称为《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009），其内容十分丰富，篇幅有一百多页，包含大量文字和图表。行政部门在设置交通标线时，应当按照国家标准的规定来施划标线，茂名高速超长实线案中的实线亦是如此。《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分规定，“禁止跨越同向车行道分界线”为白色实线，用于禁止车辆跨越车行道进行变换车道或借道超车的操作；它同时规定了该标线的宽度、施划路段等技术标准，而对标线的长度却没有作出要求。因此茂名高速超长实线案中的标线是否超长，无法在国家标准中找到标尺来加以评判。
国家强制标准是刚性标准，主管交通标线的机关必须遵守。国家标准具有庄严的文本外形，对外具有普遍约束力。符合国家标准这一交通标线设置行为的必然要求，让对茂名高速超长实线案中问题的讨论多了一个重要视角。增加国家标准视角有利于问题溯源，更有利于问题的有效、全面解决。
（四）关涉非现场处罚
以上四个方面清楚勾勒出交通标线设置行为的法律特征。行政事实行为是其最基本属性，使用标线、分析标线设置等始终不能脱离这个基本属性。其他三个方面让交通标线设置的实践形象呈现得更为饱满和通透，也使人们对它的探讨会更加客观和有针对性，进而取得更有效的成果。
茂名高速超长实线案发生后，公安机关作出了一些应对和改变，如大幅度降低电子摄像头抓拍频率等。公安机关的应对展现了部分常规治理形态与方法，从一般行政法理出发，交通标线设置还有一些其他常规治理路径值得探讨。
（一）行政事实行为的治理困境
（二）传统做法——从舆论聚焦到纠错
纠错是行政机关对以往错误决定或行为的改变。在行政过程中，行政机关的任何一个行为或者步骤都应该是严肃的。像设置交通标线，就得走完规划设计、审核、批准等流程，按照国家标准实施。同样，改变以往的决定或者行为也应当经过评估、审核、批准等流程。不能因为有社会不满，就迎合舆论而草草改变了事。严肃的行政流程有利于避免被非理性的“民意”所“绑架”，是依法行政的保障。
（三）常规治理路径的拓展
虽然作为行政事实行为，交通标线设置的治理路径很狭窄，但若坚持守正创新，从交通标线设置的多个行为特性出发，其常规治理仍有改善的空间。在茂名高速超长实线案中，交通违章处罚是焦点之一，因为处罚是行政行为，所以受罚车辆驾驶员可以依法提起行政诉讼，据此得到权利救济。在这样的诉讼案中，一般不会评价标线设置，故诉讼对标线治理几乎没有起作用。但是，如前所述，紧接行政行为是标线设置行为的特殊性之一，前述案例中的实线设置行为连接着不得跨越实线的命令行为，而该命令行为是行政行为，具有可诉性。当命令行为被起诉后，基于两个行为的接续关系，法院在审理中应当审查实线设置行为，判断实线设置是否符合国家标准且遵循常理、长度是否超长或有加长的必要、是否恣意提高罚款标准或者佯装超额完成工作量等。这样，法院或多或少会对标线设置作出认定或者判断，标线设置由此通过诉讼得到一并治理。
我国《国家赔偿法》认可对行政事实行为的国家赔偿。当交通标线的设置行为给公民、法人或者其他组织造成损害时，受害人可以通过国家赔偿机制获得赔偿，标线设置也由此得到一定程度的治理。例如，由于白实线设置不符合国家标准、标示不清楚等，两辆车发生碰撞事故，跨越实线的车被认定为负全责，并向另一辆车赔付后，可以请求国家赔偿。在这个过程中，国家赔偿义务机关、标线设置机关等会对标线设置进行调查、评估等活动，并依照法律、国家标准，朝着准确、清晰、规范的方向纠正标线。必须清醒意识到的是，通过国家赔偿路径治理标线设置，虽然符合法律、法理，但其实并不容易。这是因为《国家赔偿法》重心还是放在对违法行政行为造成损失的赔偿上，对行政事实行为的赔偿持很谨慎的态度。《国家赔偿法》所明确列举的赔偿情形未包括交通标线违法设置情形，而兜底性表述“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为”与“造成财产损害的其他违法行为”是否包括像交通标线违法设置这样的行政事实行为，需要行政实务、司法实务在实际案件中进行解释和判断。
（四）常规治理的缺陷
在茂名高速超长实线案发生后，又在广东佛山等地出现了类似案件。这暴露出常规治理的显著缺陷。在国家发展迈入新征程、法治政府建设进入新阶段后，交通标线治理必须坚持标本兼治、惩防并举，从根源上找问题，并找出所有问题，进而整体出击、综合施策，力争实现全面持久的成效。
（一）全面深化改革与整体政府
中国的改革历程，尤其是“放管服”改革、行政审批制度改革、综合执法体制改革、多规合一改革、新近的行政复议体制改革等，可以说都是面向整体政府的改革。自上世纪末开始，世界范围内的社会治理发生着重大变化，有学者将其概括为从新公共管理向整体性治理转变，也有人用整体政府（HolisticGovernment）、整体主义、整体性治理等概念来表达新方向。整体政府理论旨在推动社会公共事务向整体治理的方向发展，主要涉及治理功能整合、治理层级整合、政府与社会组织相互支撑等三个面向。整体主义把重点置于确定一个真正以公民为基础的、以服务为基础的、以需求为基础的组织基础；着眼于政府内部机构和部门的整体性运作；强调数字时代的行政数字化。当前，我国不少地方正在积极推进数字化转型。《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》指出，数字化越来越成为推动经济社会发展的核心驱动力，正全面重塑城市治理模式和生活方式。可以看出，在整体政府理念下，人民的利益是出发点和落脚点，公共行政是责任行政、综合行政、数字行政和高效行政的统一。
（二）整体政府是交通标线新治理的基石
交通标线设置的法律治理是一个重要的行政法问题。日本学者田中二郎对“行政”进行了积极定义，认为现代国家中的“行政”是在法之下接受法规制的同时，在现实中为积极实现国家目的而实施的在整体上具有统一性的形成性国家活动。可见，行政具有整体统一性，此为日本学界所重视。我国台湾地区学界也看重行政的整体性，“行政乃是一种具有整体性，且不断向未来形成，而为一系列有目的的社会形成”，特别是在行政组织法上强调行政一体性原则。在我国大陆地区，国家和社会运转特别倚重行政权。从《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对行政领导权的规定来看，行政组织具有鲜明的统一性：一是部门统一到政府；二是下级统一到上级，全国统一到国务院。这种统一性体现了整体政府的核心要义。但不论是从组织法制度来看，还是从行政实务来看，现有的行政统一性质量有待提高。有学者在论及复议机关时指出，政府统一领导权被部门化、碎片化，组织法上作为例外的部门领导权在行为法上逐渐占据主导性，这就需要正本清源和调整改善。
（三）“一网统管”与交通标线治理
1.交通标线网上治理组织系统
应当在网上建构和运行一个部门牵头、多部门协同推进的交通标线治理组织系统。“一网统管”的一大优势是面对问题尤其是大问题，能多部门同时出击，争取全面彻底地解决问题。交通标线设置涉及公安部门、交通部门、城建部门、城管部门等。在茂名高速超长实线案中，交通指挥和违章罚款由公安部门负责，标线的施划养护由交通部门负责。当该案发生后，“一网统管”的第一步应当是确定该案由公安部门牵头、交通部门协同推进。在这个组织系统中，多部门协同推进是基于行政组织法对各部门的职责分配，即它们承担了具体解决某问题或者某部分问题的法定职责。一个部门牵头是源于问题的复杂性，如果没有牵头部门，各个部门就不会集聚在一起协调行动，就无法有机、有序、有效率地解决问题。牵头部门要发挥重要的组织作用，其一般是某事务的主管部门或者某领域的权威部门，有时甚至是一级政府。当然，若交通标线问题不像茂名高速超长实线案那么大，问题小到一个部门足以解决时，就不需要启动这个组织系统，按常规方式进行管理即可。
2.交通标线网上预警系统
3.交通标线网上监查处置系统
应当在网上建构和运行全面的交通标线监查处置系统。像交通标线设置这样无法律效果、不针对特定个人或组织的事实行为易被人们所忽视，是行政机关合理行政的“荒芜地带”，但事实行为同样会产生后果，有时还会形成严重后果，容不得丝毫懈怠。因此，交通标线除需要预警之外，其工作情况还应受到检查监督，做到及时发现和处置。机械化、信息化、智能化是自动化行政超越传统行政的显著优势，机械化让行政不知疲倦、不厌其烦、失误率低，速度快；信息化让行政更多、更快、更直接地获得客观事实，促使行政措施快速而精准；智能化让行政更聪明、更主动、更有先见之明。这些优势显现于新时期行政活动的各个方面，更表现在对交通标线设置等事实行为的监查和处置上。
《法治政府建设纲要（2021—2025）》指出：“探索推行以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，解决人少事多的难题。加快建设全国行政执法综合管理监督信息系统，将执法基础数据、执法程序流转、执法信息公开等汇聚一体，建立全国行政执法数据库。”上海、广州等城市实施的“一网统管”与这些要求契合，正在积累经验。交通标线治理与“一网统管”结合是跨次元的治理变革，但也要在实践中探索和总结，不断改善和进步。
（四）完善涉交通标线的法律和标准
《道路交通标志和标线》（GB5768.3-2009）第“5.3”部分的名称是“禁止跨越同向车行道分界线”，规定同向车行道分界线“用于禁止车辆跨越车行道分界线进行变换车道或借道超车”；其“设于交通繁杂而同向有多条车行道的桥梁、隧道、弯道、坡道、车行道宽度渐变路段、交叉口驶入段、接近人行横道线的路段或其他认为需要禁止变换车道的路段”；“本标线为白色实线，一般线宽10厘米或15厘米，交通量非常小的农村公路、专属专用道路等特殊应用情况下，线宽可采用8厘米，可采用振动标线的形式”。对该标线的长度及其他方面是否要作出更多约束和规范呢？从茂名高速超长实线案这类案件多发的实际情况来看，国家标准必须作出进一步的完善。笔者认为，可以像设置标线的宽度那样，根据实践经验，确定一个数值范围作为国家标准。茂名高速超长实线案其实从反面提供了一种实践经验，能为该数值范围的确定提供一些参考。
作者：肖军（上海社会科学院法学研究所副研究员、法学博士）