一、引言：修订民用航空器事件调查规定是芝加哥公约缔约国义务
我国作为芝加哥公约的缔约国，有义务制定或修改国内规则以在国内法层面实施芝加哥公约及《附件13》的规定。根据芝加哥公约第37条和第38条，各缔约国通过将国际民航组织制定和修改的国际标准与建议措施纳入、转化为国内法规，实现国际民航规则的统一。对于标准的遵守是“必需的”，任何国家如认为“不能在一切方面遵行”，或在任何国际标准和程序修改后，“不能使其本国的规章和措施完全符合”，或认为“有必要采用在某些方面不同于国际标准所规定的规章和措施”，应立即将其本国的措施和国际标准所规定的措施之间的差异，通知国际民航组织。简言之，对于标准，各缔约国如非提交“背离”，必须按照公约规定予以遵守。而对于建议措施，其统一应用被认为是“可取的”，各缔约国仅需“力求”根据公约予以遵守。
二、新规特点一：扩大调查的范围
2007年《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》将调查的范围限制在民用航空器事故和飞行事故征候。在此基础上，2020年《民用航空器事件调查规定》提出了“民用航空器事件”的概念，其作为事故、征候和一般事件的上位概念，扩大了民用航空器事故调查的范围。从定义来看，事故、征候、一般事件的严重程度逐渐递减：“事故”指在民用航空器运行阶段或者在机场活动区内发生的与航空器有关的三种情形——一是人员死亡或者重伤，二是航空器严重损坏，三是航空器失踪或者处于无法接近的地方；“征候”指未构成事故但影响或可能影响安全的事件；“一般事件”指严重程度未构成征候的事件。
除了对“事故和征候”的调查，新规将“一般事件”也纳入调查的范围，并将三者统称为“事件”。
“一般事件”指在民用航空器运行阶段或者在机场活动区内发生的与航空器有关的航空器损伤、人员受伤或者其他影响安全的情况，其严重程度低于征候。由于一般事件对安全的影响程度较低，地区管理局对本辖区内发生的一般事件组织调查，原则上方便起见由地区管理局委托事发民航生产经营单位自行调查，地区管理局认为必要时，也可以直接组织调查。
虽然《附件13》规定的调查范围为事故和征候，并未提出“事件”一词，但从定义来看，《附件13》将“事故征候”定义为“不是事故而与航空器的操作使用有关、影响或可能影响飞行安全的事件”，广义上可以认为“一般事件”属于该条中“事故征候”的范围，因此我国的《民用航空器事件调查规定》并没有违反或超出《附件13》的规定。此外，从目的和宗旨来看，事件调查的目的在于发现问题隐患、查明原因、提出安全建议并防止类似事件再次发生，故在民用航空器运行阶段或机场活动区内发生的造成航空器损伤或人员受伤的一般事件，虽然其严重程度低于事故和征候，但仍然对民用航空安全造成了威胁，同样具有风险和隐患。将一般事件纳入调查范围是本次事件调查规定修改的亮点之一，有利于进一步确保航空器、人员和其他财产安全。
三、新规特点二：明确调查的性质
除“独立原则”外，民用航空器事件调查还应该遵循客观原则、深入原则和全面原则。客观原则指事件调查应当坚持实事求是、客观公正、科学严谨，不得带有主观倾向性。深入原则要求事件调查应当查明事件发生的各种原因，并深入分析产生这些原因的因素，包括航空器设计、制造、运行、维修、保障、人员培训，以及行业规章、企业管理制度和实施方面的缺陷等。此外，事件调查还必须遵守全面原则，调查不仅应当查明和研究与本次事件发生有关的各种原因和产生因素，还应当查明和研究与本次事件发生无关、但在事件中暴露出来的或者在调查中发现可能影响安全的问题。
这四项基本原则相互联系、互为补充，共同为民用航空器事件调查提供依据和指引。独立原则要求调查不受任何其他单位和个人的干涉，这与客观原则中客观公正、不得带有主观倾向性的要求相联系，只有调查部门保持独立，调查才不会被某一无关单位或个人影响，从而保证实事求是，不倾向于任何一方。而深入原则和全面原则也反映出事件调查的技术性调查性质，其目的在于“防止类似事件再次发生”，深入和全面的事件调查有利于深入理性分析事件发生的原因，尽可能调查清楚实践中暴露出来的或在调查中发现的所有可能影响民用航空器安全运行的因素，从而酌情提出相应的安全建议，预防事件的再次发生。
四、新规特点三：完善调查的流程
根据《附件13》，出事所在国可根据相互安排并经同意，将全部或部分调查工作委托另一国或另一地区事故和事故征候调查组织进行。然而2007年《民用航空器事故和飞行事故征候调查规定》关于委托调查的规定与《附件13》存在一定的差距。根据2007年旧规，对于在我国境内发生的民用航空器事故或事故征候，由我国负责组织调查，事故中的死亡或重伤公民所在国允许指派专家参与调查，而未规定可以委托其他国家或地区进行调查。对于在我国境外发生的民用航空器事故或事故征候，如果我国为航空器登记国，且事发地点不在某一国家或者地区境内的，可以由我国负责组织调查，也可以部分或者全部委托他国进行调查。
《民用航空器事件调查规定》根据《附件13》的规定，新增了我国可以委托其他国家或地区进行事故和严重征候调查的规定。根据《民用航空器事件调查规定》第11条第5款，由民航局或者地区管理局组织的事故、严重征候调查，可以部分或者全部委托其他国家或者地区进行调查。根据该条，我国可以委托调查的事件类型为事故和严重征候，事件发生的地点可以是我国境内，也可以不在某一国家或地区境内；但对于事发地点不在某一国家或地区境内的事故和严重征候，我国应为民用航空器的登记国。此外，对于我国为运营人所在国或者由我国设计、制造的民用航空器，在境外发生事故、严重征候且事发地点不在某一国家或者地区境内，而且航空器登记国无意组织调查的，可以由我国负责组织调查，此时根据上文关于委托调查的规定，我国也可以将此类事故和严重征候调查部分或全部委托其他国家或地区进行调查。
新规的修订更符合《附件13》关于委托调查的规定。一方面，由我国负责组织调查的规定充分维护了我国在民用航空器事件调查方面的主权，由我国主导调查的进行；另一方面，委托其他国家或地区进行调查，体现了我国在作为出事所在国的情况下尽力“采取一切办法以便利调查”的态度，也有利于民用航空器事件调查中国际协作的开展。
五、新规不足及完善进路
民用航空器事件调查的核心问题之一即为事件调查机构的独立性和权威性。民用航空器事件调查应当由专门的机构负责，以保证事件调查的客观性、公正性和可信性。虽然《民用航空器事件调查规定》在事件调查的基本原则中强调了独立原则，要求调查应当由组织事件调查的部门独立进行，不受任何其他单位和个人的干涉，但因为我国民用航空器事件调查机构主要为民航局及地区管理局，调查组组长以及具体的调查人员主要受民航局的指派，故难以在人事隶属情况上实现调查机构真正与民航局分离，以满足《附件13》关于事件调查机构“独立于国家航空当局”的要求。为保证民用航空器事件调查的独立性，我国应当根据国情，逐步设立专门的事件调查机构负责民用航空器事件的调查，在因调查需要而聘请临时专家时，也应当注意避免聘请与事故调查有利益关联的人员，保证事件调查的独立性。此外还可考虑设置专门的委员会，监督事件调查机构工作的独立开展。
事件调查记录在民事、刑事、行政等诉讼中公布或使用或者向公众公布，都可能会对事故和事故征候涉及的人或组织产生负面影响，也可能对将来的事件调查带来不便。为了加强对事件调查记录的保护，《附件13》在附录2中规定了“平衡测试”，以衡量公布或者使用事故或事故征候调查记录可能会对当前或将来的调查产生的影响。在确定调查记录可否在特定情形下使用，尤其在民事、刑事或行政诉讼中可否使用时，“平衡测试”要求主管部门衡量航空安全的公共利益与披露或使用调查记录的其他公共利益之间的关系，包括创建或生成记录的目的、使用记录的意图、公布或使用记录可能产生的不利影响、保护措施是否合适且到位、调查记录是否被去识别化、调查记录是否属于敏感性或先执行记录等。
结语
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