民办学校法律纠纷折射出的治理问题及其改革
方芳
民办学校2014年所涉及的68个法律纠纷案例反映了目前民办学校的治理存在一定问题。民办学校主体性质的法律定位不清，法人财产权与出资人的合理回报制度在实施中存有障碍。民办学校内部决策机制失衡，师生管理存有瑕疵，资产和财务制度缺乏监管。在我国提出民办学校分类管理改革的基础上，应进一步细化民办学校内外部治理的具体措施。
（一）民事纠纷中的合同纠纷是民办学校纠纷的主要类型
根据调研数据显示，2014年全国民办学校法律纠纷的68个司法案例中主要案件类型为民事纠纷和行政纠纷，其中民事纠纷共46例，占纠纷总数的67.6%，行政纠纷共21例，占纠纷总数的30.9%，此外，还有1例刑事纠纷。
在46例民事纠纷案件中，合同纠纷案件36例，占民事纠纷案件总数的79%，占全部纠纷案件总数的53%，可见，合同纠纷成为民办学校涉诉纠纷的主要类型。除此之外，还有劳动争议、确认纠纷、继承纠纷、侵权纠纷和执行纠纷。笔者认为，合同纠纷之所以成为民办学校涉诉纠纷的主要类型，与民办学校的主体性质有关。民办学校在实践中根据其登记情况定性为“民办非企业单位”，与公办学校的事业单位法人性质不同，其在办学过程中的市场化特征较为明显，更多地是以民事主体的身份与其他社会主体发生法律关系，所以其引发的多是平等主体之间的合同纠纷。
基于合同纠纷是民办学校纠纷的主要类型，我们进一步分析合同纠纷案件的具体类型，可以发现，在36个合同纠纷案件中，排在前四位的是：合作办学协议纠纷、借款合同纠纷、教育机构转让合同纠纷和教育培训合同纠纷，纠纷案件的数量几乎占到合同纠纷案件总类型的80%。
由上述四类合同纠纷的内容和产生原因，可以发现：首先，合作办学协议纠纷，由于民办学校出资人不同于公办学校的政府单一投入主体，投资主体的多元性和复杂性容易导致出资人之间产生纠纷。其次，教育机构转让合同纠纷，由于民办学校与公办学校的主体性质不同，民办学校的非国有化性质使其具市场流转性，因转让过程中的程序问题容易产生纠纷。第三，借贷合同纠纷，民办学校举办者为了设立学校，扩大办学规模，或是增加办学设备等都会涉及到资金投入，但由于民办学校需要自筹办学经费，所以很多投资人通过民间借贷途径融资来解决实际资金需要，由此容易引发借贷纠纷。第四，教育培训合同纠纷，该类纠纷主要是由于购买教育服务的学生或家长认为实际提供的教育服务与合同内容不符从而引发纠纷，如民办学校提供的教师不具有教师资质，民办学校承诺的教育服务未达到合同规定的标准，以及民办学校本身不具有办学资质等。
（二）财产属性是民办学校纠纷的突出属性
（三）民办学校涉诉的行政纠纷多于公办学校
在实践中，公办学校作为行政相对人与行政主体之间发生的行政纠纷并不多见。笔者认为，这种现象与公办学校和行政主体之间具有较强的依附关系有关。政府是公办学校的单一投资主体，学校多服从和听命于政府的命令，很少或不敢与政府形成对抗关系。民办学校则不同，由于民办学校的投资主体是独立于政府的，其对政府的依附关系相对较弱，相对于公办学校而言顾虑较少。所以在实践中，民办学校作为行政相对人，对政府的行政行为不满会选择通过诉讼来寻求救济。
在民办学校涉诉的21例行政纠纷案件中，通过分析被诉的行政行为类型，可以发现，涉及行政许可的纠纷案件共8例，占行政纠纷案件总数的38%；行政处罚纠纷案件共3例，占行政纠纷案件总数的14%；行政检查纠纷案件共3例，占行政纠纷案件总数的14%。
从上述数据可以看出，由行政许可行为产生的纠纷居于首位，这是因为，根据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）第11条的规定，举办各级各类民办学校需要由教育行政主管部门根据权限进行审批，也就是说，行政机关的许可是民办学校设立的前提条件，直接影响着民办学校的具体办学行为。该法第40条还规定了教育行政部门及有关部门依法具有对民办学校实行督导，促进提高办学质量等职责。实践中，民办学校也会因对行政机关作出的行政处罚、行政检查等行为不满而提起诉讼。
（四）民办学校与教师之间的劳动争议与公办学校有所差别
（一）民办学校的法人财产权与出资人的合理回报问题
（二）合作办学协议涉及的出资人纠纷问题
（三）民办学校转让过程中涉及的纠纷问题
（四）教育培训合同履行中所涉及的纠纷问题
教育培训合同纠纷多是由于合同履行不当或合同无效导致纠纷。例如，在张艾薇与金起点教育咨询有限公司教育培训合同纠纷案中，由于金起点咨询公司并未获得当地行政部门的许可，故不具有对外提供早教服务的资质，属于违反了法律强制性规定，因此张艾微与金起点咨询公司签订的合同被法院认定无效。由于合同无效引发了责任承担的认定，在该案中，法院认为，“由于张艾薇在签订合同时，未尽审查义务，故对造成《会员合同》无效，双方均负有过错，应当各自承担相应的责任；且张艾微已自愿接受金起点咨询公司提供的部分服务，因此张艾微应按约定支付其自愿接受金起点咨询公司服务期间的劳务费。
（五）民办学校在借贷合同中涉及的担保问题
在笔者分析的案例样本中，借贷纠纷多是发生了担保无效的问题。根据我国《中华人民共和国担保法》及《中华人民共和国物权法》的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押，根据我国《民办教育促进法》第3条规定，民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分，所以民办学校的担保也要适用这一担保限制。在薛凤英与二连浩特农业合作银行等金融借款合同纠纷案中，法院认为，“设立抵押的二连浩特市北疆街北五街坊房产，因属于用于教育的公益设施而不得抵押。故该个人借款抵押合同因违反了国家法律禁止性规定，孟宪英、包玉山、薛凤英、段富共有的位于二连浩特市北疆街北五街坊房产的抵押无效。”
三、法律纠纷折射出的民办学校外部治理问题及改革
（一）民办学校主体性质的法律定位
民办学校法律性质定位不清，不仅导致其长期以来在实践中很难具有和公办学校同等的法律地位，同时也为民办学校作为独立主体从事的一系列办学行为带来不稳定因素和风险。从我国《民办教育促进法》的规定来看，立法肯定了民办教育属于公益性事业，民办学校具有与公办学校同等的法律地位，但是，立法却并没有明确规定民办学校的主体性质与公办学校一样属于事业单位法人。在实践中，民办学校在取得审批机关发放的办学许可证之后，还要按照《民办非企业单位登记暂行条例》进行登记，这就将民办学校定性为“民办非企业”。
“民办非企业”在法律上是一种性质模糊的法人。根据《中华人民共和国民办通则》的规定，法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四个类别，不同性质的法人具有相对应的法律规范进行规制。例如，公办学校的性质为事业单位法人，那么其将享受事业单位法人相对应的一系列法律法规及政策文件。而民办学校的民办非企业法人身份由于其性质模糊，不属于法定的分类范畴，从而导致其在实践中处于一种尴尬的地位，民办学校无法找到与之性质相对应的政策文件。在实践中，民办学校在税收优惠、贷款融资、政府扶持政策方面很难享受到与公办学校同等的待遇，民办学校的教师、学生在实践中也很难享有与公办学校教师、学生平等的法律地位。
（二）民办学校的法人财产权
（三）出资人的合理回报制度
（四）分类管理制度改革的展望
民办学校的分类管理一直是民办教育发展中的热点问题。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出“要积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。”2015年12月，《民办教育促进法》作为教育法律一揽子修正案中的重要法律在准备提请全国人大常委会审议时意外出局，其缘由依然在于对民办教育分类管理的过渡办法和具体后续措施存在争议。2016年1月7日，《民办教育促进法》修正案草案二次审议稿在中国人大网公开征求意见。该二次审议稿明确了民办教育分类后两类学校的划分标准、各自享受的优惠政策、学校终止时剩余财产的处理，以及为保证民办学校分类管理改革平稳进行，对目前已经设立的民办学校作出的相应过渡安排。这可以说是对民办教育的突破性体制改革。
近几年，我国一些地区也在探索民办学校的分类管理，如温州，已经将非营利性民办学校登记为民办事业单位，营利性民办学校登记为企业，在财政扶持、购买服务、贷款融资等方面进行系统设计，建立起民办学校教师与公办学校教师享受同等退休待遇保障等制度。营利性与非营利性的分类明确了民办学校的法人性质，将民办学校区分不同情况定位于企业法人或事业单位法人，将有利于民办学校的规范管理。但营利性学校是否适用于各级各类教育？从学前教育、义务教育、高中教育到高等教育，在我国不同教育阶段具有不同的教育特点，特别是义务教育阶段的教育基于其特有的“义务性”能否完全放开允许营利，这是需要考虑的问题。同时，分类后的民办学校在内部管理体制、登记管理程序、税收优惠政策、政府扶持奖励、法律调整机制等方面都需要区别对待。可以说，分类管理是我国民办学校外部治理的改革方向，但改革的具体路径仍旧需要深入探讨。
（一）决策机构的设立及运行
（二）教师与学生的管理机制
（三）资产和财务监管制度
方芳（天津市教育科学研究院副研究员）
参考文献：
［1］沈剑光，钟海.民办学校法人财产权与民办教育分类管理［J］.教育研究，2011，（12）：37-40.
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［3］吴霓.我国民办教育发展的现状特点、问题及未来趋势——基于统计数据和政策文本的比较分析［J］.教育科学研究，2015，（2）：32-37.
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