马怀德、王旭、曹鎏、王锴解读《法规规章备案审查条例》
2024年8月30日，国务院总理李强签署第789号国务院令，公布《法规规章备案审查条例》，自2024年11月1日起施行。
【必背金句】
专家解读一：深刻认识备案审查工作的重要意义
马怀德（中国政法大学校长、教授）
一、从贯彻落实“维护国家法治统一，是一个严肃的政治问题”的重要论述精神出发，理解和认识备案审查工作
1、首先，在单一制国家里，没有法治的统一，就没有国家的统一、社会的安定。第二，在我国，法是党的主张和人民意愿的统一体现。第三，党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。
二、从全面依法治国系统工程的整体出发，理解和认识备案审查工作
1、第一，全面贯彻实施宪法，是社会主义国家建设首要任务和基础性工程。第二，中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。第三，建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程。
三、从保障人民群众合法权益出发，理解和认识备案审查工作
1、首先，以落实“有件必备、有备必审、有错必纠”为核心要义开展主动审查；
2、其次，以回应人民诉求为着力点开展被动审查，聚焦发力公民提出的备案审查建议；
3、最后，此次修改条例，明确提出“坚持以人民为中心”的工作要求，从立法目的、实际情况等因素切入强化规章规定适当性的审查！
专家解读二：增强备案审查效能的法治革新
王旭（中国人民大学法学院副院长、教授）
1、以“报备规范化、审查科学化、纠错精准化”为主线！一是完善了备案范围。将浦东新区法规、海南自由贸易港法规纳入备案范围。二是增加了年度工作报告制度。《条例》新增“国务院备案审查工作机构应当每年向国务院报告上一年法规、规章备案审查工作情况”。
2、一是明确了主动审查和专项审查两种审查方式。【注意】专项审查是富有中国特色和创意的法律监督制度，是及时清理特定领域的法规文件，提升审查工作治理效能的重要举措。二是细化了立法法规定的备案审查衔接联动机制。三是进一步完善了审查事项。从比例原则的法理来衡量，都应该受到严格审查。
3、一是在第十六条增加规定移送全国人大常委会法工委研究处理的法规纠错方式。二是在第十八条规定与制定机关沟通、提出书面审查意见的规章纠错方式，
4、最后，《条例》充分强调了最高国家行政机关对全国各级行政机关有领导权的宪法地位。
专家解读三：夯实制度保障，全面推进法规规章备案审查工作高质量发展
曹鎏（中国政法大学法治政府研究院副院长、国家监察与反腐败研究中心主任、教授）
2、新条例明确了法规规章备案审查的工作要求体系，阐释了新时代备案审查工作新理念。【注意】进一步增加政治性（是否符合党中央、国务院重大决策部署和国家重大改革方向）、合目的性（规定措施是否符合立法目的和实际情况）两个维度，以实现备案审查标准体系的重构。
3、新条例丰富了备案审查方式并强化了纠错的精准性和震慑性。
专家解读四：法规规章备案审查工作踏上新征程
王锴（北京航空航天大学备案审查制度研究中心主任、教授）
1、更新了条例的名称为《法规规章备案审查条例》。
2、将坚持党的领导和“有件必备、有备必审、有错必纠”作为政府备案审查的工作要求。
3、将浦东新区法规和海南自由贸易港法规纳入备案审查范围。
4、明确了代表国务院行使备案审查权的是国务院备案审查工作机构。
5、增加了国务院备案审查工作机构向国务院作备案审查年度工作报告的制度。
6、细化了法规规章备案审查的衔接联动机制。
7、丰富了法规规章备案审查的内容！！
8、在法规规章备案审查工作中践行全过程人民民主。
9、增强备案审查的纠错方式和制度刚性。
10、强化上下级备案审查工作机构之间的工作指导。
备案审查是一项具有中国特色的宪法监督制度，是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的重要制度。党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。《法规规章备案审查条例》的出台，是完善备案审查制度的重要举措。推动条例的贯彻实施，要进一步深化对新时代备案审查工作重要意义的认识。
《法规规章备案审查条例》（以下简称《条例》）突出问题导向，以“报备规范化、审查科学化、纠错精准化”为主线，合理吸收理论和实践成果，与立法法、《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》等保持了一致，并形成了协同、贯通的强大合力，既完善了最高国家行政机关备案审查制度体系，也在整体上提升了有中国特色的备案审查制度的治理效能。
最后，《条例》充分强调了最高国家行政机关对全国各级行政机关有领导权的宪法地位。一是压实了省级行政机关对备案审查职能的落实和确保在本行政区域内的有效实施。二是明确国务院备案审查工作机构的监督指导职责。这些举措对于确保《条例》的各项规定通过层级行政落实、落地都具有非常重要的积极意义。
作为重要的立法监督制度，法规规章备案审查制度是中国特色法治监督体系的重要组成部分，是加快形成完备的法律规范体系的基本依托，对于保障宪法法律实施，维护法治统一、尊严和权威具有根本保障作用。习近平总书记强调，要加强备案审查制度和能力建设。党的二十大报告明确要求，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。2024年8月30日，国务院公布了新修订的《法规规章备案审查条例》（以下简称新条例），对2002年1月1日施行的《法规规章备案条例》进行了全面系统修订。新条例强调“有件必备、有备必审、有错必纠”，强化备案后的审查功能，为深入推进新时期法规规章备案审查工作高质量发展夯实了有力的法治保障。
新条例丰富了备案审查方式并强化了纠错的精准性和震慑性。为进一步提升备案审查的科学性和效能性，新条例第十一条和第十六条分别规定了备案审查的主动审查、专项审查、联合审查和移送审查等多种审查方式及其适用条件。同时，针对实践中地方性法规和规章违法性质和程度的不同，新条例专门对备案审查结果作了类型化的规定，具体涉及：（1）新条例第十八条，即经审查，认为规章应当予以纠正的，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或者废止；或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。（2）第二十条第一款，即构成无效规章，国务院备案审查工作机构不予备案，并通知制定机关。（3）第二十条第二款，即规章在制定技术上存在问题的，国务院备案审查工作机构可以向制定机关提出处理意见，由制定机关自行处理。
本次修订是在总结我国备案审查运行规律基础上，结合近年来地方备案审查工作形成的有益探索，应因于全面依法治国纵深推进对构建统一的法治体系提出的新要求，实现了我国法规规章备案审查制度的升级迭代，充分展现了我国法规规章备案审查工作的新发展。新条例主要涉及国务院备案审查工作的全周期规制，规章备案审查制度体系的完备化还需要配套地方制度的发展完善。按照新条例要求，省、自治区人民政府有必要尽快修订或者出台具体制度，以落实好对设区的市、自治州政府规章的备案审查职责。此外，从整体主义系统观视角，法规规章备案审查作为我国备案审查制度的重要组成部分，其在备案审查体系中的定位及其功能发挥，还需要同步解决好与其他备案审查机制的衔接问题。加强科技保障，积极推动备案审查工作的信息化、智能化建设，这也应成为大数据时代现代化备案审查工作体系的必由之路。
备案审查是中国特色的宪法监督和法律监督制度。党的二十大报告中指出，完善和加强备案审查制度。党的二十届三中全会《决定》提出，完善合宪性审查、备案审查制度。目前，我国已经形成了由党委、人大、政府、军队、监委、法院等各系统分工负责、相互衔接的规范性文件备案审查制度体系。法规规章备案审查是政府备案审查的重要内容，2024年修订通过的国务院组织法中也规定，国务院健全行政监督制度，加强行政复议、备案审查、行政执法监督、政府督查等工作。
我国备案审查制度发源于上个世纪80年代前后。1990年国务院的《法规、规章备案规定》第6条就明确规定，报送国务院备案的法规、规章，由国务院法制局负责就下列几个主要方面进行审查。该规定在2002年被《法规规章备案条例》所取代。《法规规章备案条例》施行22年以来，对政府的备案审查工作发挥了重要推动作用。仅2023年，司法部就代表国务院依法主动逐件审查备案的法规规章3021件，对存在与上位法不一致问题的法规规章作出处理，纠正了36件规章。此外，督促5个部门取消和调整6件规章中的不合理罚款事项。这些工作都切实维护了国家法治统一。
此次《法规规章备案条例》的修订遵循了党中央提出的“提高备案审查能力和质量”的总体要求，同时，由于立法法等上位法的修订以及党政机构改革，条例需要作出相应的修改与之保持一致。从修改内容来看，此次修订具有以下十大亮点：
1.更新了条例的名称为《法规规章备案审查条例》。这既反映了备案和审查职责的不可分离，也是对立法法第五章的标题从“适用与备案”修改为“适用与备案审查”的回应。
2.将坚持党的领导和“有件必备、有备必审、有错必纠”作为政府备案审查的工作要求。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是确保一切工作取得胜利的关键。“三必”是2015年中共中央办公厅发布的有关文件中提出，目前《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》和《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》均将其纳入，因此，《条例》明确法规规章备案审查的工作要求有助于坚持正确的政治方向和工作目标。
3.将浦东新区法规和海南自由贸易港法规纳入备案审查范围。浦东新区法规和海南自贸港法规是我国近些年出现的新的立法形式。2023年修改的立法法已经明确规定，这两类法规要向国务院备案，因此，《条例》将其纳入备案审查范围正是“有件必备”精神的体现。
4.明确了代表国务院行使备案审查权的是国务院备案审查工作机构。2018年，党和国家机构改革后，将原国务院法制办和原司法部的职责进行整合，重新组建司法部，为了反映这种职责变化，此次《条例》中明确了国务院备案审查工作机构依照本条例的规定负责国务院的法规规章备案工作，履行备案审查监督职责，健全备案审查工作制度。同时，明确了主动审查、专项审查、联合审查均作为法规规章备案审查的审查方式。
5.增加了国务院备案审查工作机构向国务院作备案审查年度工作报告的制度。备案审查的年度工作报告制度最早是2019年全国人大常委会委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》中规定的，后来也被2022年修改的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法作为地方人大常委会的工作内容。它反映了备案审查工作机构向备案审查机关负责的精神，同时也有利于备案审查机关对备案审查工作机构进行监督。
6.细化了法规规章备案审查的衔接联动机制。2023年修改的立法法第115条规定，备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。备案审查衔接联动是适应我国备案审查工作的特点所建立的机制。由于我国备案审查存在不同备案审查系统以及同一系统内部同一个文件报送多个机关备案的情形，因此，建立不同系统和不同机关之间的备案审查衔接联动机制对于维护备案审查标准和结论的统一具有至关重要的意义。为此，《条例》响应立法法的要求，规定国务院备案审查衔接联动机制的主要内容为加强与其他机关备案审查工作机构的联系，同时在双重备案联动、移送处理、征求意见、会商协调、信息共享、能力提升等方面加强协作配合。
7.丰富了法规规章备案审查的内容。一方面，将“是否符合党中央、国务院的重大决策部署和国家重大改革方向”作为法规规章备案审查的重要内容，确保了法规规章备案审查工作的政治站位，有助于发挥法规规章备案审查保证党中央令行禁止的重要功能。另一方面，在规章的适当性审查中增加“规定的措施是否符合立法目的和实际情况”的内容，从而明确了规章适当性审查的标准，保证了法规规章的制定符合科学立法的要求。
9.增强备案审查的纠错方式和制度刚性。《条例》专门规定，经审查，规章应当予以纠正的，国务院备案审查工作机构可以通过与制定机关沟通、提出书面审查意见等方式，建议制定机关及时修改或者废止；或者由国务院备案审查工作机构提出处理意见报国务院决定，并通知制定机关。
10.强化上下级备案审查工作机构之间的工作指导。政府备案审查工作的顺利开展需要上下级政府备案审查工作机构之间的步调一致，为此，《条例》明确了国务院备案审查工作机构通过培训、案例指导等方式对省级备案审查工作的联系和指导。