【摘要】中国的教育到了必须改革的时候了。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》已正式发布，但这份引领未来教育改革和发展的基础性公共政策，在教育法律问题上依旧沿用了过去“依法治教”的思路，这实际上是上世纪80、90年代“法制”建设时期的产物，对教育法律关系的认识并不成熟，在面向未来的教育政策中，应以“教育法治化”代替之。而且，法治问题不仅事关教育管理问题，当前中国教育的方方面面都亟需法治化。法治化不仅提供了一种从整体上认识并思考教育现存问题的视角，同时也为改革和发展教育提供了一种新的思维路径。“教育法治化”应提升为未来中国教育改革和发展的重要指导思想之一。
【关键词】依法治教；教育法治化；教育改革和发展
一、问题的提出
教育法律问题也是这份“纲要”的内容之一。“纲要”中几处出现“法律”字眼，第20章则专门述及教育法律问题，标题就是“推进依法治教”，具体又从四个方面就如何推进依法治教做了规划。“纲要”文本据说是酝酿数年、历经十数次易稿才得以完成的，可见组织者和起草者的认真程度非同一般，但就文本内容而言，结合教育的重要意义、我国教育的积弊、过去改革的历史、社会的期待，以及国际教育的发展方向、教育所处的社会环境，笔者认为，在教育法律问题方面，“纲要”关于“依法治教”的思路很有再行探讨与思考的必要，这将是本文后面讨论的内容之一。
作为进入21世纪后的教育领域的第一个基础性公共政策，“纲要”要对未来10年的教育事业进行战略性、整体性安排，因而它的制定要目光长远，既要立足现在，也要放眼未来，甚至还要考虑过去。然而在教育法律问题上，“纲要”似乎欠缺这种战略性眼光。在当今世界，法治已成为国家生活—不仅仅是政治生活—的主流模式，我国也已选择了“法治”之路，在未来10年内，中国的法治建设必将发生巨大变化，但“纲要”关于教育法律问题的规划主要还是对过往“依法治教”经验的重申，缺乏对未来法治社会的前瞻和预见。一份中长期教育规划如对我们所处的法治环境及其未来发展考虑不足，那么它的指导性和战略性就会大打折扣，这也是这篇论文将要讨论的内容之一。
二、“依法治教”是一种并不准确的表述
“纲要”关于“依法治教”的专章安排，凸显了国家对教育法律问题的重视，这一思路值得肯定，然而从内容而言、从中国教育发展的长远来看，“依法治教”并非一个准确的表述。用“依法治教”粗略地描述和指引过往的教育法律问题尚可，但若用于一个长达10年的未来规划却很不足取。
“依法治教”是我国教育领域使用频率很高的一个词汇。据笔者查阅，1994年之前，这一词汇的使用率还很低，在当时国家教委每年发布的年度工作要点中亦无这一提法。只在一些地方的教育行政管理工作中时有出现。1995年国家教委发布了《关于实施＜中华人民共和国教育法＞若干问题的意见》，要求“树立全面依法治教的观念”、“积极推进全面依法治教”。在这份最高教育行政主管部门的文件中几次出现“依法治教”，表明此前地方教育领域的一些做法及提法开始获得理论上的提升，于是“依法治教”的概念被正式确立，在此后国家教委及后来教育部的年度工作要点中，这一词语几乎每年均出现。
“依法治教”并非来自“依法治国”。很多人认为“依法治教”是“依法治国”在教育领域的实践，但事实并非如此。“依法治国”是1990年代中后期提出的，而“依法治教”却出现得更早，它是1980年代中后期“依法治理”活动的产物。所谓“依法治理”，指的是由国家主导开展的一项社会法制建设活动，自上世纪80年代后期开始，随着第一个“五年普法”的推进以及党和国家领导人的重视，全国从上到下、各行各业都开始陆续推展“依法治理”工作。“依法治理”分为“地方依法治理”和“行业依法治理”，前者指的是地方建章立制，努力追求和实现地方各项事业管理的制度化、规范化；后者则从行业出发，要求各部门、各行业建章立制，实现管理的制度化和规范化。“依法治教”自然属于“行业依法治理”的范畴，在当时的时代背景下，同其他各行业一样，教育领域也积极开展“依法治理”活动，并结合行业特点称之为“依法治教”。
“依法治教”是上世纪末中国社会关于教育法律问题的一个阶段性认识。新中国成立后，在较长的历史时期，教育主要靠执政党和政府部门的政策为行动指针{2}。相较于法律，政策有很大的社会适应性，在法律供给不足的年代，“政策治教”有其必然性和历史意义。但由于政策缺乏稳定性，负面效果也很大，因而到了上世纪80年代，随着全社会对过去“无法无天”的历史教训及“政策治国”的反思，法律的作用重新受到重视，国家的法制建设逐渐展开，“全民普法”、“依法治理”就是当时法制建设的重要内容之一。“依法治教”是“依法治理”活动在教育领域的体现，它的提出契合了当时建设“社会主义法制”的历史潮流，一方面强调兴办教育要有法律保障，另一方面强调管理教育要依法而为，这既是对过往教育法律资源匮乏、政策粗疏无常的历史性反思，也是当时对法律之于教育重要性的一种认识。
“依法治教”是关于教育与法律二者之间关系的一种并不成熟的认识。上世纪后期，整个中国社会都在探寻法律与治理国家间的关系问题，教育领域也在探寻教育与法律之间的关系，“依法治教”就是这种探寻的重要成果。“依法治教”重点强调两个方面，一是法律，二是管理，前者要求加快教育法制建设，即加强教育立法，后者要求依据这些法律来管理教育事业。早在1997年，当时国家教委的负责人在讲话中曾指出：“教育法制建设不断完善，教育执法力度进一步加强，依法治教的观念正在逐步形成。”[2]从中可知，教育立法和教育执法是“依法治教”的两大支柱。到了2010年，教育部在当年的工作要点中指出：“坚持依法行政、依法治教、依法治校”，[3]“依法治教”是教育行政部门“进一步转变职能，树立良好作风”的内容之一，要求政府依法行使管理教育的职能。因此，“依法治教”的提出，实为中国的教育与法律之间确立了一种目的与手段的关系，其思想主旨是反对过去计划经济体制下形成的以政策、行政手段管理教育的方式而代之以依法管理，这种认识有着重要的历史价值，但在今日看来，它对教育与法律关系的体认并不全面亦不成熟。
不可否认，随着中国社会的发展，“依法治教”的内涵也在一直“与时俱进”，尤其在“依法治国”提出之后，“依法治理”被解说成了对“依法治国”方略的实践，于是“依法治教”也就被视为教育领域对“依法治国”的贯彻。
总结而言，“依法治教”只是中国法治环境初建时期的产物，在中国教育发展历史进程中担负了应有的使命。然而，任何进步的思想都有其惰性和惯性，“依法治教”在当时被适时地提了出来，但在后来的岁月中它的内涵和使用范围又渐渐凝固，现已成为教育领域的一个口号。20多年来，中国的法律生活已经发生了巨大变化，“法制”已为“法治”所取代，“依法治教”已不能充分反映现实的法治现状及人们关于教育法律问题的认知水平。
三、宜用“教育法治化”取代“依法治教”
按照“纲要”的表述，“推进依法治教”的内容主要有四项，分别是：(1)教育法律体系的完善；(2)依法行政；(3)依法治校；(4)督导及监督问责。从内容来看，除第(1)项外，后三项均涉及教育管理问题。根据“纲要”的内容，第(1)项“完善教育法律体系”的主要目的是为教育管理提供法律依据，仍是为教育管理服务，因而从整体上看，“纲要”所说的“依法治教”，其基调基本可以概括为两点：制定教育法律；依法管理教育。这其实就是对过去多年来沿用的“依法治教”经验的再次总结与强调，与现实乃至未来的社会生活之间存在不小的距离。
首先是“依法治教”的内涵比较狭窄，无法回应当前及未来社会关于教育管理法治化的呼声及需求。按照“纲要”文本，“依法治教”主要涉及教育管理，并未涵括政府与教育之间的很多重要管理关系，亦未涵括教育机构内部的诸多重要管理关系，而这些关系，又无一不对当前及未来中国教育产生重要影响。前者如教育经费的投入与监管关系、学校领导任免关系、学校科研管理关系，等等。以教育投入与监管为例，如何投入、如何监管，多少年来，始终是中国教育领域的一项迷离之事，给社会的印象就是学校要使劲拉关系“跑部钱进”，而钱一旦要来，就再也无人过问其使用与去向了。所以有人痛斥，“教育经费的使用，从来都是一本糊涂账！教育主管部门很少明明白白地告知国民，教育的钱究竟是怎么花的。国民教育经费的规划和使用，就像一个巨大的谜团，弥漫在庞大无比、盘根错节的教育体系之间，老百姓恍如雾里看花，只知道‘教育经费不足’的问题，却难以知晓问题的根源所在。”{3}
教育机构内部的重要管理关系有很多，涉及学校与学生、学校与教师、学校教学、后勤、科研以及科研的市场化等诸多方面，包括学校民主管理关系、财政管理关系、教师考评聘任关系、学生管理关系，等等。以学校财政管理关系为例，在中国人的印象里，学校是“清水衙门”，事实的确如此，但“清水衙门”不等于没有贪污腐败，这么多年来各地不断爆出的“豆腐渣”校舍工程，以及2009年武汉大学原常务副校长陈昭方、原校党委常务副书记龙小乐落马事件，就充分暴露了学校围墙内的管理亟需法律阳光的照耀，而这恰是很多人津津乐道的学校自治的必备前提。
第三，“依法治教”是对中国“依法治国”的一种低水平的认识和实践。“依法治教”是当前教育领域的一句比较时髦的口号，从中央到地方、从政府到学校，每每涉及这方面的问题总是张口就来。《口号中国》一书的作者认为，口号是它所属于的那个时代、那个领域的大势所趋、发展所向{6}(P.3)。此言不虚，实际上，在上世纪90年代中后期，当“依法治国”被正式确定为治国方略后，“依法治×”的口号就响彻中国大地，并且这一名称被机械地层层分解，按地域有依法治省、治市、治县、治乡、治村、治街……，按行业有依法治税、治水、治厂、治访、治计、治林……，不一而足，“依法治教”只是这众多“依法治×”中的一种。
因而，无论从历史还是现实，无论从内涵还是实质来看，在面向未来的教育“纲要”中，应以“教育法治化”代替“依法治教”。“教育法治化”并非新的概念，过去就曾有人提及过，只不过之前教育法治化这一词汇指的仅是教育行政的法治化，如有人指出，“教育法治化的关键在于教育行政管理权的法治化。政府行政化的办学思路，把教育主客体视为一种上下级隶属关系，一切以行政权力为中心，等等，是今天的教育失信于民、屡遭诟病的重要原因之一。”[6]“教育行政法治化要求行政行为的主体合法，行政主体的权限范围（诸如行政事项管辖权、行政地域管辖权、时限管辖权、行政的手段、程度、条件、委托权限等）合法、行政行为的内容合法，以及行政行为的程序合法。”{7}
“教育法治化”虽然没有“依法治教”那样响亮，但它确实是法治思想在中国政治生活中确立之后产生的，平实朴素的用语较好地表达出了法治的精神。按照权威的表述，我国的“依法治国”指的是“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这个制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这一表述在今天看来并非完美，明显烙有时代的印记，但“依法治国”还是充分反映了“法治”这种世界潮流的特点与精髓：法治的权威化、民主的制度化、治理的法律化。尽管“教育法治化”没有“依法治教”那种与“依法治国”的形似性，但却更具精神上的一致性，“教育法治化”强调法治理念下办教育，教育事业除了遵循教育规律，就是遵循法律，任何主体对教育的干预和影响都要在法治的框架下运行。
前些年的“教育产业化”给中国社会留下了一种后遗症，使得现在的人们对“教育××化”格外警惕，这种警惕是有道理的，它可在一定程度上让惯于接受口号的中国社会对各种新名词、新提法有所反思并保持一定距离。“依法治教”在教育领域已经流行了20多年，人们已经习惯于这一表述了，但正因为人们的这种习惯性依赖，反而容易忽视社会环境、尤其是法治环境的变迁。有学者在批评法律思想的保守性时很有洞见地指出，“无论法学家还是其他法律人都应当不拘泥于理论，都应当把理论视为人的创造的基点。任何理论都是可以突破的—只要需要、可行并且结果好，而不应当把理论当作神明，当作我们生活世界的边界，把理论自觉不自觉地变成一个思想禁区。”{9}曾经的“依法治教”具有鲜明的改革性，但一当它变成一种习惯性存在后，它的改革性就开始慢慢消弥，多少有些被当作神明和教条的意思了，因而有必要改变它。“教育法治化”是一个随着国家法治建设的发展而不断深化的过程，它一方面是对过往经验的总结，可以将“依法治教”视为“教育法治化”的一个阶段，未来的“教育法治化”将在现有“依法治教”的基础上更为全面深入地展开。
四、应将“教育法治化”提升为未来教育改革的指导思想之一
在这份“纲要”中，“依法治教”的另一个重要不足在于，它仅仅被定位于教育实务层面，属于教育实务的一个方面—教育管理领域。正因为如此，所以在整个“纲要”中，“依法治教”的份量并不重，这不仅仅表现为内容少，而且所居位置也很靠后。“纲要”共22章（不算最后的实施部分），“推进依法治教”位列第20章。尽管从理论上说，能够为国家中长期教育规划所涉及的内容都是对未来教育发展有重要影响的方面，但不可否认，这种安排还是在一定程度上反映了规划制定者对于不同要素“轻重急缓”的看法。“纲要”关于“依法治教”的这种定位，是“依法治教”的局限所带来的必然结果。以“教育法治化”取代“依法治教”，就是要突破将教育法治问题简约化为教育管理问题的逻辑。
因此，“教育法治化”的内涵不限于过去“依法治教”所涉及的范畴，它强调教育关系的制度化、规范化、透明化，强调教育制度安排的公开性、合法性、合理性，强调所有参与教育活动的主体在尊重教育规律的同时，其行为都要遵守制度的约束，强调对政府管理教育权力的制约，对教育主体权利的保护，确切地说，“教育法治化”其实是从法律或法治的层面来全面审视教育问题。以教育经费管理为例，“纲要”提出要加大教育投入，加强经费管理，要“建立科学化精细化预算管理机制”，但如果不能将教育经费的全部预算过程法治化、不能将经费拨付使用的各个环节暴露在法治的阳光下、公众不能对支配经费的各种公权力行使有效的法律监督，凭着往昔的经验，人们有理由怀疑，再“科学”的预算也不可能产生积极的效果。
无论从教育对法律的实际需要来看，抑或从法治社会的内涵来看，“教育法治化”都不仅仅是一个局部性问题，而是一个全局性问题。当今世界法治发展的潮流早已使法律超越了传统工具主义的境地，教育管理问题与法律自然不无关系，因而教育管理要实现法治化，但更重要的是，整个教育都应追求法治化，要改变法律只属于教育一个方面问题的陈旧看法。在当代世界，随着现代教育的普及化、大众化、现代学校活动的复杂化、有序化，现代国家的日益法治化，世界各国普遍都很重视教育法治化。以美国为例，“（二战后）至今，是美国教育大发展、大改革时期。美国各级政府通过适时制定与实施教育法规政策，用法律引导美国教育迅速发展，教育改革运动在全国范围内一浪接一浪，促使美国成为世界上教育最发达的国家之一。”{10}(P.20)法治化不仅为人们提供了一种从整体上认识并思考教育现存问题的视角，同时也为改革和发展教育提供了一种新的思维和路径，“教育法治化”应成为未来中国教育改革和发展的指导思想之一。
“教育法治化”不仅是一种实践，还是一种理念和思想。“教育法治化”首先是一种教育实践，要求教育的各个领域、各项教育事务都要规范化、制度化、法律化，“教育法治化即是通过对教育关系、教育行为和教育发展的协调、规范和引导，以保障教育秩序、达成教育目的的一个实践过程。”{7}“教育法治化”也是一种思想，在教育过程中努力追求和实现法治精神，因而它的内涵远比“依法治教”丰富，不仅包括制度的建构，还包括对制度建构的合法性及正当性的思考，不仅包括教育立法及依法行政的实践，还包括政府、社会及教育领域对法律权威的认同与尊重的意识，以及严格执法、追究违法并让公民社会对国家及教育机构的行为进行“阳光化”监督的精神，等等。反观中国教育的历史，“法治化”精神的缺失是一个显著的特点，在一定意义上，这种缺失又为教育不公、教育投入不足、教育评估走过场、教育质量下降提供了制度上的生存空间。
“教育法治化”将是未来中国教育改革和发展的重要方向和促进力量。“冰冻三尺，非一日之寒”，当前中国教育问题的集中爆发，是长年以来问题积累的结果。回顾30年来中国教育的发展，成就固然斐然，但问题也如成就一般明显。以教育资源分配不公为例，教育部很早就要求中小学校开展素质教育、反对应试教育，但说归说做归做，很多地方的教育部门为了“抓工作”，还在不断组织学校参加各种名目的教学评比，更有地方的教育部门规定，如果“重点学校”评比不合格将撤销“重点学校”称号并减少教育拨款。[10]在俨然严抓教育质量的表象背后，作为教育不公现象之一的“重点学校”实际上成了一些地方产生教育政绩的重要“抓手”，教育经费的分配遵循的并非公平原则而是“重点学校”重点保障的做法。可以大胆地预测，如果不以法治化的思维来解决教育督导、评估以及经费拨付等领域和事项的问题，应试教育、资源分配不公的老问题还将长期存在。
在“纲要”文本中，关于教育改革发展的指导思想有三个，第一是“高举中国特色社会主义伟大旗帜”，第二是“贯彻党的教育方针”，第三是“立足社会主义初级阶段的基本国情”。这三方面作为教育的指导思想是由中国特色所决定的，主要在于保证教育的政治正确性。但在强调上述政治性指导思想之后，“纲要”还应将“教育法治化”也作为规划的法律性指导思想。在“纲要”文本的指导思想中，“依法治教”有所提及，只不过放在了上述第三方面的指导原则中，且不说“依法治教”本身是一种不准确、不成熟的表述，就从文本意思来看，“依法治教”实际上并非一项指导思想，只是作为“社会主义初级阶段的基本国情”的一个要素而已。作为一个法治时代制定的面向未来的教育规划，如果有意无意地缺失“教育法治化”这一指导思想，殊为遗憾。
从世界范围看，法治化也是促成现代教育发展的重要指导思想。美国作为世界高等教育发展强国，其高等教育的形成、发展、强盛无不渗透着一种法治化的力量，“从某种角度而言，美国高等教育法治化对美国高等教育所起的作用，已远不只是一种法律的规范和约束，而更是一种历史发展的推进和引导。”{11}我国正在建设法治国家，尽管在现实生活的很多情景和场域，法治还经常流于口号或形式，但不可否认，法治已成为当前和未来的治国指导思想。教育作为社会的子系统，除了必须遵循教育本身的原则和规律之外，也应当遵循法治的原则和规律，如同国家将法治确定为治国方略一样，教育也要将“教育法治化”提升为指导思想之一，让法治的精神引领未来教育改革和发展的方向。
五、小结
中国社会正行进在法治的道路上，尽管我们认为已搞了30年（抑或60年）法治，但直至今日，法治之于我们尚是一种全新的理念和体验，关于法治的思考和实践一直在不断变化。“依法治教”只是中国社会法治化进程中的一个阶段性产品，它曾担负过历史的使命，然而随着法治建设的进展，在21世纪的今天，它已不能准确地体现法治的内涵和要求，亦不能更好地回应现实教育领域中出现的诸多问题，更无法在未来的教育法律问题上担当历史的重任。
在关于未来教育改革和发展的思考和设计中，继续沿用“依法治教”其实是一种思维懒惰的表现，亦是一种缺乏改革勇气的表现。从中国教育发展的大计出发，用“教育法治化”取代“依法治教”具有重要意义，其间变化的不仅仅是词汇，“依法治教”作为法制时代的产物，更多强调的是对教育的管理，而教育法治化不仅仅强调对教育的依法管理，更注重对行政权力的约束和监督，更注重学校等教育机构的制度化和规范化运行，它丰富的内涵远非“依法治教”所能尽包。
而且，教育法治化还不仅仅关涉教育管理问题，它的视野涉及整个教育领域，它提供了从整体上反思教育问题的一种重要路径。基于这种反思，未来中国要从根本上改变教育行政化、教育政策化、教育不透明的现状，要建立真正能够按照教育规律运行和公平自治原则运行的现代教育，没有法治化的建设几无可能，因而应将“教育法治化”明确提升为未来中国教育改革和发展的重要指导思想之一，使教育领域的法治化问题成为中国教育改革的着力点，也成为促进未来中国教育发展的重要动力。
【注释】[1]教育负担已成为社会新的“三座大山”（教育、医疗、住房）之一，这已成为当前社会的普遍看法。
[2]参见《国家教委关于印发朱开轩同志在国家教委1997年教育工作会议上的讲话和＜国家教委1997年工作要点＞的通知》。
[3]参见教育部《2010年工作要点》。
[5]一些学者早已指出，“依法治×”将法治庸俗化了。参见秦前红、叶海波：“论民主与法治的分离与契合”，《法制与社会发展》2005年第1期；韩大元：“改革开放30年与中国法制建设”，《上海法治报》2008年10月8日B05版。
[7]中共中央、国务院1993年发布的《中国教育改革和发展纲要》明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%。”2006年国务院发布的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》再次重申了这一目标。
[10]一些地方如江苏省，发文取消了“重点中学”称号，但又开启了“五星级评估”；另一些地方如重庆仍在坚持“重点中学”的分级制度，在其2008年1o月28日发布的《关于加强重点中学建设和管理的意见》中提出要“充分认识加强重点中学建设和管理的重要性和紧迫性”。
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