只有打造全新政府,树立法治政府、责任政府、服务政府新形象，实现政府职能的转变，才能促进发展、改革、开放和各项工作的全面创新。
一、法治政府、责任政府、服务政府的内涵与机制
本报告所说的法治政府、责任政府、服务政府，统指国家行政机关，不包括立法机关和司法机关。法治政府、责任政府的内涵和机制并非独立的，它们之间具有很强的交叉性和包容性，是形成政府整体机制的全部要素。
（一）法治政府的内涵与机制
1.法治政府的内涵
法治政府是指在一个国家或地方，法律独立于政府之外，同时政府时刻受到法律约束和支配的法制建设状态。政府一旦拥有了权力，就有了产生权力的张力和任性的可能，为了抑制这种张力和任性，需要通过制定相应的政治规范来制约政府行为，才能有效遏制上述问题的产生。
（1）法治政府与法制政府
法治政府，亦有人称之为法制政府，彼此理解各异，其实二者含义基本相同，只是存在政府“立法”与政府“司法”的逻辑顺序先后差异而已。具体而言，法制政府是政府与法制的合成，没有建立法律制度的政府肯定不是法制政府，但法制政府只是处在法制层面的政府，尚未落实到实际运作之中。法治政府是相对于人治政府的国家行政机关，法治政府的前提是必须有法可依，有了法制不等于政府可以自动遵守法制，需要政府和公务员来实施法治，即所谓依法行政。可见，法制政府的建立是法治政府运作的前提，法治政府又是法制政府建立、健全与发展的必然操作性要求。
（2）建立法治政府的内在要求
为了抑制政府权力的无限扩张力和任意行使的可能性，需要通过制定相应的法律规范来制约政府行为，只有建成法治政府并依法行政，，才能有效遏制上述问题的产生。
其次，必须建立健全依法行政的制度体系。目前我国的行政法制度包括三个组成部分，一是行政组织法（包括行政机关组织法、行政编制法、公务员法）；二是行政行为法（包括行政检查、行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制、行政公开等规则）；三是监督法（包括行政诉讼、行政复议等法律规定）。这些法律均为基本制度，但是目前市政府的行政法规尚未全面形成相应的制度体系，有待于进一步建立和健全。
再次，必须依法行政。法治时代的“法律高于政府”。依法行政必须直面以下几个问题：一是必须明确行政行为的合法条件（该条件必须包括行政合法的要件，如主体合格、具有法定职权、行为内容的合法、程序合法等）。二是必须制定行政自由裁量权行为的准则（自由裁量不等于任意裁量，必须出于正当的行政目的，必须讲求诚实信用，必须遵循正当程序，必须平等对待，必须行为适度等）。三是行政违法必须承担责任（即根据《国家赔偿法》等法律法规追究行为人的行政责任）。但是，按法治社会的要求和市民的期望，本市无论是法制政府的建立还是法治政府的运作，均还有待于健全和规范化。
2.法治政府的法律机制
（1）法治政府法律机制的建立前提
建立法治政府的机制，目的在于将全能的无限政府改革成为有所为和有所不为的有限政府。法治政府与法制政府是合二为一的整体，法制政府的建立并非只是法律规则体系的堆砌，或者说，法制政府所依之法必须是“良法”而不是“恶法”，必须体现确定、公认的原则、规范和理想，因为法律固然象征正义，但是法律又是工具，无数中外法制史实证明，一个法制高度完备的政府，如果仅仅依据法律治国（市），至多只是停留在法制政府阶段，还不是法治政府，因为决策者可以利用权力任意修改或变更法律，规避法律的约束甚至是制裁。在一定条件下，法制政府与无限政府并无二致。同理，有限政府则一定是法治政府，法治的功能在于防止和束缚政治权力不受制约、改革无限政府、确立一个在权利、作用和规模上都受到法律严格制约的有限政府。
（2）法治政府法律机制的内涵
建立法治政府的机制，一是要做到有法可依，二是可依之法必须是“良法”，三是建立法治政府的目的是建立有限政府。有限政府的核心问题是权力均衡，对政府的制衡是法治政府或有限政府的重要原则。所谓权力制衡，一是指政府内部的权力平衡，二是指政府与公民社会的权力平衡，二者不可偏废。所谓政府内部的权力平衡，主要通过建立政府分权体制，即在实现政府权力的分立和制衡的基础上得以实现（深圳政府模式即是如此）。所谓政府与公民社会的平衡，是指作为政治力量的社会和公民，能否对政府进行有效的监督和制约。依法办事的政府不等于法制政府，但是法治政府作为有限政府必须依法办事，有限政府必须建立在健全和完备的法制体系之上。
根据权力制衡的双重涵义，政府法制体系应由规范政府内部权力平衡的法制和规范政府与公民社会权力平衡的法制合并而成，并通过尽快制订以下几种地方法规，构成法治政府法制机制的基本框架：
第一，制订《上海市人民政府组织条例》。该法规的制订，目的在于尽快实现政府机构的设立及其职能和权限的设定法定化。当务之急是必须改变政府以往设立机构时实际上处于无法可依或不受法律约束，以及主观随意性较大的状况，市人大应先将《国务院组织法》细化，结合市情，在此基础上，政府再根据该法规的具体规定，设立行政结构、职能、权限、责任、编制和经费等，以求从根本上解决政府机构长期处于“膨胀—精简—膨胀”的怪圈。
第三，制订《上海市地方行政许可条例》。该法规的制订，目的在于解决由于政府自行制订行政许可权的做法带来的许可权设立混乱、范围失控、审批手续繁杂、对被许可人缺乏监督，给社会造成不良影响等问题。
第四，制订《上海市地方立法条例》。该法规的制订，目的在于将政府的立法活动限制在自己的职权范围之内，杜绝通过立法扩大政府行政权的现象，制止政府权力的膨胀和滥用，全面规范政府的公共行政行为。
第五，制订《上海市人民政府公务员条例》。该法规的制订，目的在于对公务员实行政务类公务员和业务类公务员“两官分途”的分类管理，分别实行任期制或常任制，前者由民选产生或由政府首脑任命，负责政党政策在政府工作中的贯彻执行；后者实行通过考试录用，主要负责政府的日常业务。二者不得相互转任，各自独立适用不同的法律。同时明确规定其各种待遇和特定权利，保证其生活明显高于普通社会成员的平均生活水准，使其近无生计烦恼、远无发展之忧，安心从事公务员职业，促使其做到“足薪养廉”，禁绝和严惩利用权力为部门或个人谋取法律规定以外利益的违法犯罪行为；同时还可吸引更多的优秀人才加入到公务员队伍中来。
3.法治政府的标志
建立法治政府的标志主要有四个方面：
（１）行政权力法定化。即首先要求建立健全和规范政府的职责与职权，营造政府法制和社会法治的环境。（２）行政程序公开化。即要求行政行为必须实行政务公开、执法有据、符合法律程序。（３）行政执法规范化。依法行政是依法治国和依法治市的核心与重要环节，也是政府法制建设本身发展的必然结果。（４）法律监督体制化。即政府向同级人大负责，向同级人大报告工作，接受社会监督，最终实现政府管理体制从人治行政向法制行政的全面根本性转变。
（二）责任政府的内涵与机制
1.责任政府的内涵
责任政府是指政府所担负的全部责任的范围、政府在承担各种责任过程中所分别具有的行政权限，以及履行对应义务的法治运作状态。国际社会关于责任政府的主导理念是“把市场的交给市场，把社会的交给社会，”政府的责任和职能在于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等。
政府又是一种责任追究制度。不负责任的政府不是责任政府。政府责任制度的具体形式因国（地区）而异，但其共同点在于均将责任追究作为政府责任制度的核心。责任追究制度的实质在于：政府接受公民的委托行使行政管理权力；公民则按照法定程序，对政府及其官员行使行政管理权力的行为，通过直接或间接询问及质询等方式，要求其作出具体解释或明确答复。按照法定程序规定，公民可以对政府及其官员的严重失职行为采取更严厉的措施，包括罢免其职务；在罢免其职务之后，公民还可以针对其在行使职权过程中所产生的不当行为或不利后果，通过司法途径进一步追究其法律责任，迫使其承担直接或间接责任。一些国家的法定程序甚至规定，必要时可依法集体罢免政府内阁成员，追究政府的集体责任，。在我国，责任政府无疑处于受托者的地位，必须随时自觉接受人民群众的监督，公开、公正、公平地行使公共管理权力，必须将人民群众的利益视为自己的最高利益，并将此作为衡量是否真正承担起责任政府的角色和有效发挥好公仆作用的根据。
2.责任政府的责任机制
政府责任机制是一个系统概念，它涉及到政府管理体制全方位的改革与创新。
责任政府机制建立的标志表现在以下诸多方面：（1）各级行政机关工作人员实现了从人治行政向法治行政的观念转变；（2）按照精简、统一、效能的原则设立各级行政机关及其内部组织；（3）培养了一支合格的公务员队伍，建立了一套完善的公务员制度；（4）行政机关完成了从全能政府向有限政府的转变，实现了行政职能配置的科学化和法定化；（5）实现了行政立法的民主化和科学化；（6）行政执法做到有法必依、执法必严、违法必究；（7）建立健全行政司法的机构、权限、程序和责任；（8）建立健全自我监督、行政监督、民主监督、群众监督和舆论监督的制度与机制；（9）建立健全行政复议机构和具有公正意识的高素质行政复议人员；（10）建立健全行政程序法律制度；（11）在行政诉讼过程中，行政机关能自觉依法维护行政相对人的合法权益；（12）行政机关能就自身侵犯并损害行政相对人合法利益的违法事实自觉承担赔偿责任等。
3.责任政府的责任范围
（三）服务政府的内涵与机制
1.服务政府的内涵
服务政府是指政府以公众为行政服务对象的行政价值取向和服务范围的确定。十六大报告中关于我国现阶段政府职能的定位目标是：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少和规范行政审批”。这表明我国的行政价值取向开始从单纯的管理活动向为行政对象服务活动的历史性转变。
目前各国和地区的政府管理模式大体可分为“行政控制型”、“规则服务型”和“混合型”等三种类型，它们分别为实行计划经济或市场经济的国家或地区所选择。实际上某个国家或地区政府的管理模式采取的往往是“混合型”的做法，只是在取向上分别有所侧重而已。“规则服务型”政府是一些国家从20世纪80年代中后期开始，在行政管理体制改革实践中提出的一项新的原则和政府运作模式，即倡导政府要确立一种“顾客至上”的服务意识，以优化行政服务，适应市场化社会的需要。
2.服务政府的机制
（1）建立健全公务员思想道德教育机制
为了有效解决公务员中普遍存在的“官贵民贱”、“权力崇拜”、“权利合一”等封建剥削“官本位”观念，强化为民服务思想，提高公务员行政人格的层次，应考虑将公务员思想教育和道德要求，与各种具体行政管理制度、各种有关法律、各级政府颁布的各种行政法规等有机结合起来。其主要作用在于通过法律法规或制度形式，要求公务员履行道德义务、约束其不道德行为，加强对公务员的监督，必要时对其实行道德惩戒，促使公务员队伍思想道德素质的整体提高，促进全面实现“依法治国”和“以德治国”。
(2)建立健全公务员权力约束机制
目前不少地方政府已建立一整套行政管理内部机制，如司法监督机制、人民群众监督机制、舆论监督机制等。从一定意义上说，当前提高或保证政府服务机制的可信度，解决公务员轻视、无视或蔑视现行服务性规章制度的问题，比建立某个新的机制更加重要、更加现实和更加紧迫。因此，建立健全政务公开机制，提高政务运作的透明度，以便于司法、公众、社会、舆论等方面的监督，在建立健全整个公务员权力约束机制中显得更为关键。
(3)完善“顾客”选择机制，优化政府服务质量
建立和完善“顾客”（或曰公民、公众）选择机制的优点在于：一是有助于政府部门树立“顾客至上”观念，按照顾客的要求提供优质的服务；二是有助于顾客对服务所拥有的选择权，使服务提供者面临激烈的竞争，以促进服务者不断地寻求减少成本，增进服务质量的手段；三是对有助于对行业垄断的否定，有效地清除政府部门利用特权，侵害公众利益，谋取不义之财的行业歪风。
（4）强化契约意识，确立平等关系
从一定意义上说，在市场经济条件下，政府与公众的关系是一种契约关系，契约关系的实质就是强调平等，没有平等就无所谓契约，政府与公众的关系应该是一种平等交换关系。在我国，习惯于将二者的关系称之为“主仆关系”，此叫法虽好，但它至今尚停留在政治层面，“主人”（纳税人）实际上不能或难以对“仆人”（受税人）的任免、升降或工作实行有效的制约监督或惩戒；“仆人”也少有在“主人”面前诚惶诚恐的心理反应。或者说，在某时某地某事等方面，“主仆关系”实际上往往是颠倒的，“官贵民贱”现象比比皆是，因而也就不存在所谓的平等契约关系。客观地分析，政府与公民的契约关系，应该包括经济契约关系和政治契约关系两个层面。所谓经济契约关系，是指纳税人享有要求政府提供服务的权利，政府应自觉履行回报“顾客”的相应义务；所谓政治契约关系，是指政府享有在责任范围内依法行使各项职责的权利，纳税人则应承担履行服从政府权威和政府管理的义务。这两种关系实际上又体现为双向的权利和义务的对应关系或平等关系。在我国现阶段，强化各方（尤其是公务员）契约意识、确立平等关系，对于改革行政管理体制、建立服务政府和责任政府等，具有特别重要的现实意义。
二、法治政府、责任政府和服务政府的相互关系研究
法治政府、责任政府和服务政府的相互关系，表现为我国各级人民政府的性质应该体现为法治政府、责任政府和服务政府各自内涵与机制的高度统一，三者的所谓“高度统一”，其结合点主要体现在政府活动空间、责任性质和治理方式等方面的深刻变化：
（一）关于政府活动空间的再定位
（二）关于政府责任的再认识
（三）关于政府治理方式的再变革
我国政府治理方式的变革，决定于国内社会自治力量在社会治理和社会发展中具有越来越重要的地位和作用，政府已经没有必要只是单纯依靠国家力量来管理和控制一切的唯一执政模式。随着国内经济改革的深化，目前已经暴露出更多深层次的重点和难点问题，诸如政府职能与改革开放新阶段的要求存在较大差距：国企改革难度加大，垄断领域的改革相对滞后；投融资体制改革进展缓慢，行政干预仍较多；金融体制存在较大缺陷，金融配置效率低下；社会信用严重缺损，市场秩序比较混乱；社会保障制度漏洞较多，养老、失业和预料保险的新机制不完善等。其中有些问题的解决，光靠政府单打一是难以奏效的，应该考虑建立新的社会治理体系，重视非政府力量在社会治理中的地位和作用，尽快建立与完善社会管理和公共服务制度，如提高公共管理和公共服务能力，提供公共物品、满足公共需要，调节社会分配、缩小收入差距，维护社会弱势群体的权益等。据此，要求我国各级政府必须树立“小政府、大社会”的思想认识，具备法治政府、责任政府和服务政府三者统一的性质。
三、政府职能转变：弱化“公权”、强化“私权”和转化“社权”的关系研究
（一）“公权”、“私权”与“社权”的概念界定：
1.“公权”与“私权”的概念界定
“公权”与“私权”，分别指以获取公共利益或私人利益为目的而享有的权力或权利。目前国际民法领域对它们的分类标准主要有：
（1）以主体为标准，凡私人享有的为私权，国家及其机关享有的为公权；
（2）以权利发生所赖以依据的法规为标准，依公法发生的权利为公权，以私法发生的权利为私权；
（3）以保护的利益为标准，凡是有关财产上的利益为私权，保护非财产利益的为公权；
（4）以权利的应用为标准，凡法律规定可以依私人的意思自由抛弃的为私权，反之则为公权；
（5）以规定的内容为标准，凡以国家生活的利益为内容者为公权，以社会生活为内容者为私权。私权主要规定在各国的民法中，其内容依据权利标的可分为财产权和非财产权（人身权）。财产权又可具体分为物权、债权、继承权和无体财产权；非财产权则可分为人格权和身份权。
通过以上分类，可见“公权”与“私权”都可以简称为“权”，但二者含义不同：“公权”是指以国家为代表的公共机关及其官员掌握和运用的“权”；“私权”是指一种与国家相对的个体所享有和运用的“权”。马克思主义经典著作《家庭、私有制和国家的起源》严格区分了“权力”和“权利”：凡是由公共机关掌握和运用的“权”都称之为“权力”；一切与公共机关的权力相对的“权”则被称为“权利”。由于权力常与公共机关相联系，故公共机关常被称为权力机关；权利则更多地与个人利益相联系。
我国私权的内容是指以民法为代表的在私生活关系上的私人权利，大体包括人格权、财产权和身份权；也应包括以宪法为根据的公共生活关系上的公民的公权，包括各项基本权利和请求国家作出一定行为的受益权等。如果公民没有独立的人格和独立的财产，便不能自由地从事经济活动和社会活动，所谓的政治权利以及其他的权利也都无法实现。因此对私权的广义理解是：私人主体在法律上所享有两个层次的权利，即受公法规范调整的私人在公法上所享有的公权，以及受私法规范调整的在私法上享有的私权。私权既存在于公法内部，也存在于公法外部，私权与公法既是平行的，又是相交的，因此无论站在哪种视角，强化私权的前提，在于必须实行公法对私权的保护。
就公权而言，首先需要从理念上进行转变，明确公法维护市民社会的私人利益的职责，不能对私人利益横加干涉；其次需要建立和完善具有中国特色的公法与私法制度，我国在实行计划经济向市场经济转轨以后，应该有步骤地推进宪政建设，加快完善民事法律制度，加强行政法的建设，限制公共权力，保障公民权利，才有可能加快民法社会的发育，同时也才能开启宪法时代。
就私权而言，它的存在是以国家与社会的相对分离为前提的，必须认识到国家与市民社会的二元构造是确立国家权力与公民权利界限的基础，国家必须承认市民社会的相对独立和自治，遵循市民社会‘自生自发’的原生秩序，在此前提下，权力可以通过法律的中介介入市民社会，实现两者之间的良性互动，相互补缺各自自身协调的局限性。
从行政学意义上说，国家与社会始终存在着两种距离，一种是正面的距离，一种是负面的距离。就改变政府所扮演的无所不管的角色意义而言，应该扩大政府与公民之间的正面距离。就政府缺乏反应、僵硬、无动于衷、完全不负责任的权力而言，应该尽可能缩小乃至消弭负面距离。
2.“社权”的概念界定
“社权”有两重含义，一是指政府作为社会公共事务的管理机关所具有的社会管理和社会服务的职能；二是指基层社会自治和社会中介组织的进行自我社会管理的权利。按照“公权”与“私权”的分类标准，“社权”的概念可作如下界定：
（1）以主体为标准，凡享有社会管理权利的为“社权”；
（2）以权利发生所赖以依据的法规为标准，政府和社会组织在法律规定范围内，分别拥有社会管理中各自的“社权”；
（3）以保护的利益为标准，凡属政府和社会组织的共同利益为“社权”；
（4）以权利的应用为标准，凡法律规定可以依“社权”主体意志为转移的为“社权”；
（5）以规定的内容为标准，凡以政府和社会组织的生活利益为内容者为“社权”。
通过以上界定，可见“社权”是“公权”与“私权”之外的第三种权利状态。
（二）积极理顺“公权”、“私权”和“社权”的关系
理顺“公权”、“私权”和“社权”的关系，关键在于消除弱化“公权”、转化“社权”和强化“私权”过程中的各种障碍问题，目前在实现政府职能转变过程中，存在如下几个主要障碍：
1.包揽有余、放权不足。
目前本市各级政府中包揽一切的传统观念和行为依然普遍存在，仍在替代市场做一些政府不必做和不该做的事，如烦琐复杂的经济审批手续和程序规定；组织开展名目繁多的检查评比活动；政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接决定企业内部经营管理和人事事务等。
2.越俎代庖、事半功倍。
政府与企业、市场的分工不清，行使了不应由政府行使的企业和市场职能，束缚了企业的市场主体地位抑制了企业的内在积极性。如政府忽视了自己只拥有价格监管和维护价格秩序的职能，过多介入决定竞争性产品定价的过程；在进行公共事业（如水、电、气、公交等）价格决策时，忽视消费者的参与；让政府下属“翻牌”机构（即所谓‘二政府’）承担本应由社会中介机构行使的职能；一些部门权责不清，经常发生规则政策在执行中的梗阻扭曲问题等。
3.职能弱化、滞后被动。
尚未建立健全和有效履行加强经济法制建设、保障公私产权、制定社会公共政策、惩处侵害他人权益与破坏市场秩序行为等方面的政府职能，显得滞后缺乏；在建立和维护市场秩序、建立和完善社会信用秩序，给失业者、各类经济单位的退休人员、失去劳动能力者、贫苦者提供最低收入保障、充足的公共物品和社会服务等方面尚为完全到位；对中小企业的资金短缺、产权不清、技术创新能力不强、设备落后、员工素质差、市场竞争力弱等方面的法律政策保护力度不足等，尤其是“非典”疫情对本市的袭扰，更在一定程度上暴露出政府部门应急职能和应急机制的阙如。
4.界限不清、执法紊乱。
以上政府职能转变中的存在问题或种种障碍，正好说明部分“公权”急需向“社权””和“私权”转化的必要性和紧迫性。