【摘要】水是以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的基础性、战略性资源，水权管理事关国家安全和国泰民安。我国水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，完善国家水权制度，深化水权管理体制改革是使市场在优化资源配置中起决定性作用的重要环节。习近平关于治水兴水的一系列重要论述，闪耀着马克思主义认识论和方法论的思想光辉，是新时代我国实施治水兴水战略的指导思想。新时代，站在人与自然和谐共生和保障国家水安全的高度谋划治水兴水大业，构建更加完善的水权法治体系，应该坚持以习近平法治思想和生态文明思想为指导，深刻认识和精准把握水权管理法治化的重要性，遵循民法典确定的“绿色原则”，聚焦构建全新的水发展、水安全战略格局的要求，健全深化水权管理体制改革的法治路径，以法治思维、法治方式推进水权管理体制深化改革，破解制约水利发展的体制机制障碍，推动新时代水利事业实现高效率、高质量发展。
【关键词】习近平法治思想；治水兴水；水发展和水安全；水权制度
依法治水兴水特别是推进水权管理体制深化改革走上法治道路，一直是全面深化改革的重点和难点之一。古往今来，中国治水智慧就是追求融合自然与工程、注重因地制宜与因势利导、统筹保护与利用、贯通水脉与文脉，既造福一方，又泽被后世。世界灌溉工程遗产都江堰，历经2000余年，坚守“深淘滩，低作堰”“分四六，平潦旱”的治水法则不变，确保了古老灌溉工程依旧青春焕发。新中国成立以来，我国坚持提升水资源优化配置能力，特别是党的十八大以来，全党全社会更加注重理念引领，更加重视依法规范，更加突出科学统筹水资源，更加注重“实施国家节水行动，健全水资源刚性约束制度，推进水资源消耗总量和强度双控，提高水资源集约节约利用水平”［4］，但随着耗竭性资源的短缺和城市化进程的加剧，特别是各流域治理体系和治理能力现代化水平亟待提高，经济社会发展各方面利用水资源产生的矛盾和问题也愈加复杂，制约了国家治理体系和治理能力现代化的推进。因此，如何规范利用水权，更好保护水资源，已是重要而紧迫的法治问题。
一、全面深化水权管理体制改革的重要性和紧迫性
（一）深化水权管理体制改革是保证市场在资源配置中起决定性作用的重要环节
（二）深化水权管理体制改革的关键是实行依法管理
坚持以法治方式深化水权管理体制改革。依法治水应着力从系统工程和全局角度探索水权治理之道，健全流域水权保护联合防治和协同保护机制，完善跨流域水权诉讼制度和司法保护协作机制；着力推进水利发展的体制改革和机制创新，深化水利工程建设与管理的体制机制改革，坚持完善法人治理结构、水资源配置体系、水的运营管理模式和水利投融资方式，加快民生水利建设，提高水利服务保障能力。应该聚焦持续改善流域人水关系，推进水权行政管理体制改革，逐步形成环境共保、生态共治、灾害联治、城乡区域协调联动的发展格局。
（三）深化水权管理体制改革应该遵循的基本原则
改革与社会稳定、长治久安相结合的原则。善于从政治上看问题，聚焦国家水法确定的“合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展”的目标要求。对“国之大者”了然于胸，切实把握好改革与民生、维稳的辩证关系，做到形势越是复杂、任务越是艰巨，就越是要把贯彻新发展理念的要求落实到深化水权管理体制改革中去，坚持把握水利发展与构建新发展格局的特征，着力构建水利可持续发展的长效机制，切实解决好影响人民群众生产生活、实现高质量发展、构建新发展格局的突出问题，确保水治水兴、社会稳定、国家长治久安。
完整准确贯彻新发展理念的原则。应强化遵循“绿色原则”的法治理念，落实以人民为中心的发展思想，注重以“流域生态红线、生态补偿、公众参与等法律制度为核心内容”的制度设计［14］，围绕实现因地制宜、因势利导、顺势而为的目标，推进治水兴水事业，发展生态产业，健全法治措施。持续提高水利支撑区域经济社会高质量发展水平，稳步提升粮食和重要农副产品供给能力，把满足人民对美好生活新期待作为水权管理体制改革的出发点和落脚点。
政府主导办水利与发挥市场机制相结合的原则。坚持依法规范和引导水资源配置领导体制和管理机制的调整完善，健全区域统一的水资源调度管理制度体系。强化水资源属于国家所有的法律规定，健全国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。欧盟《水资源框架指令》的规定也是如此。德国《水资源法》的核心原则是“任何水域利用行为都必须申请行政机关的许可或者同意”［15］。我国法律应强化水资源公有的法律属性，强化水资源行政许可和有偿使用的特性。坚持问题导向，充分体现水的商品属性，聚焦水安全有效保障、水资源高效利用、水生态明显改善的目标要求，积极运用市场机制，依法深化水资源体制机制改革，围绕深化水权管理体制改革的重点领域和关键环节更加精准地出台改革方案。
顶层设计与创新实践相结合的原则。应聚焦切实解决区域性、季节性、工程性、结构性缺水等重点问题，坚持系统解决问题的观念，针对水资源供给“不平衡”的普遍性、关键性问题，突出制度顶层设计，加强对水权管理体制改革理论框架、法治措施等问题的研究，加强全局性谋划、前瞻性思考、战略性布局、整体性推进，提高改革决策的科学性。依法系统规范和统筹推进重大水资源配置工程和水资源调蓄能力建设，勇于实践与创新，确保重大控制性水利枢纽和区域控制性水利工程建设更加完善、更加协调。
二、坚持依法深化水权管理与服务体制的改革创新
（一）健全持续深化依法治水兴水的制度措施
聚焦水资源可持续利用和促进经济社会高质量发展的目标推进依法治水兴水。应重视从战略全局出发，正确处理好顶层设计与实践探索、战略与策略、守正与创新、效率与公平、活力与秩序、自立自强与对外开放等一系列重大关系，抓主要矛盾，攻矛盾的主要方面，将问题导向贯穿深化水权管理与服务体制改革创新的全过程。坚持按照“水资源可持续利用”的基本原则，健全国家水法，完善国家水资源战略规划。强化水资源科学配置和节约使用的制度措施，促进水资源保护与合理开发、利用，不断提高水资源利用效率和水平。依法规范水资源、水域和水工程的保护与管理。全面加强依法行政，完善水行政决策程序，健全重大水行政决策集体决定、公众参与、专家论证、合法性审查、责任追究等制度。加强水利政策法规研究，提高水利政策法规建设质量。强化水行政执法队伍建设，推进水利综合执法、联合执法，及时排查解决水事矛盾纠纷，严肃查处水事违法案件，维护良好的水事秩序。
（二）聚焦依法治水兴水创新公共服务体制
坚持聚焦依法治水兴水，深化水利科技体制改革。坚持从实现中华民族永续发展和保障国家长治久安的战略高度推进智慧水利建设，按照《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称“科技进步法”），充分发挥水利科学技术第一生产力、创新第一动力、人才第一资源的特殊作用，大力实施科教治水兴水战略、人才强水治水兴水战略和创新驱动水发展水安全战略，促进水利科技成果向治水兴水的现实生产力转化，建立水利科技创新驱动机制，强化和完善激励机制，推行“工程带科研”制度，在重点水利工程建设中推进科技创新。围绕造就一大批世界前沿水平的水利科技领军人才和创新团队的目标任务，坚持健全我国水利事业高层次人才培养、选拔和任用机制，强化水利科技人才培养与引进，加快科技创新及成果推广，建设高素质专业化水利干部和专业人才队伍。
坚持聚焦依法治水兴水，加强水利信息化建设。遵循流域整体性和复杂性规律［21］的原则加强节水蓄水调水体系的信息化建设，聚焦优化水资源配置与合理利用的目标任务，强化水资源管理、水文监测预报、水利工程管理、防汛抗旱指挥、水土保持、水利电子政务、水利信息化标准等信息系统的建设与完善，并依据《中华人民共和国政府信息公开条例》加强和规范涉水信息的采集、传输、存储、处理和服务工作。健全山洪灾害监测预警系统、江河湖海、中小河流及大中小型引灌输水工程的监测预警系统和防汛抗旱指挥系统工程，健全统分结合、整体联动的监测预警管理体制，打造多元参与的流域治理监测预警共同体，健全跨省区跨流域的江河湖长制监督机制、控制性水利工程的统一调度监测预警管理机制、流域水资源保护利用空间管控及市场运行监测预警机制，实现水资源安全与配置情况的实时系统监控，推动各水域流域治理监测预警体系的现代化和法治化。
（三）持续深化基层水利服务体制改革
深化改革应以健全完善基层水利服务体系为目标。应积极建立省（市区）、地（市州盟）、县（市区）、乡（镇团场）四级水利管理单位公益性人员经费与公益性维修养护经费足额及时到位和稳定增长机制。深入落实《关于进一步健全完善基层水利服务体系的实施意见》（水农〔2012〕254号），坚持按有关规定落实公益性人员编制与经费，加大对改善基层站（所）办公场所、办公设备等基础设施的投入。编办、财政要跟踪监督，确保改革任务按期完成。按照“政府引导、农民自愿、依法登记、规范运作”的原则，继续推行水利工程管理单位+农民用水合作组织的基层水管模式。推行水量、水价、水费“三公开”制度，提高“一事一议”、自我完善的民主管理能力，发挥其在村级水利工程项目申报、建设管理、供用水管理、水权流转等方面的作用。
（四）完善依法推进节水型社会建设的制度措施
各级人民政府是建设节水型社会的责任主体。应坚持依法科学节水、管水、用水、护水，以集约节约利用为导向，推动全社会用水方式由粗放低效向集约节约转变。清理整治河湖突出问题，继续加快工业、农业高效节水建设，推进水资源优化配置，创新高效节水补偿机制，适度提高补贴标准。完善地表水灌溉工程体系，加强农田水利基础设施建设，扎实推进农田水利和高标准农田建设，将农业高效节水建设与落实最严格水资源管理制度［22］、退地减水和农业用水向工业转换相结合，深入开展地下水超采治理，调整农业节水规划布局及投资方向。全面普及滴灌节水技术，发展节水农业，特别是水资源紧缺区域的节水农业、退地减水等措施，要因地制宜，与产业发展和农牧民就业增收相挂钩，创新农业节水新机制，鼓励地方创新水权交易措施，为全面推进乡村振兴和农业高质量发展提供坚实支撑［23］。加强对企业用水的管理与节水改造，严格限制高消耗、高排放工业行业市场准入。加强城乡计划用水，完善一二三产业和城镇居民节约用水的激励和约束政策措施，确保依法全面推行节水型社会建设。
三、健全深化水权管理体制重点领域改革的法治保障措施
（一）依法加强水权管理体制改革的组织领导
全方位管理监督水资源的利用是法治的重要措施。特别是在关系安全发展的领域加快补齐短板、提升战略性资源供应保障能力、维护国家安全、保障高质量发展方面都有着无可替代的作用［1］。政府抓依法治理、优先节水、管理监督、系统治理最为关键，特别是在严守水资源开发利用上限方面，应依法强化水资源利用的刚性约束，依法规范和优化水资源供给，统筹水资源、水环境、水生态治理，统筹水资源合理开发利用和保护，统筹山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。
深化水权管理体制改革的组织实施是法治的关键。水资源的利用效率是经济社会发展空间和能力的决定性因素。做好建设节约型社会的重点工作，政府职能部门应深刻认识治水兴水在国家安全和国泰民安全局中的特殊重要地位，坚持全面贯彻习近平生态文明思想，以习近平法治思想为指导，自觉站在贯彻总体国家安全观的政治高度谋划水发展、水安全问题，把保障水资源安全放在国家政治安全的大局中考量，坚定不移地为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实的水利保障。坚持依法密切配合，协同推进水权管理体制改革实施的重点领域和关键环节的改革。流域法治应结合当地实际，重点治理好水资源、水生态和水环境，精准规范制订本地深化水权管理体制改革的实施方案。
（二）依法深化流域水权管理体制改革
（三）抓好水权管理体制改革持续深入推进工作
（四）深化流域内的区域水资源管理体制改革
坚持突破地域和体制束缚，创新水资源管理模式。以人水关系和谐共生为目标，树立水资源保护的法治意识，依法理顺和改善水与生态、水与经济社会发展的复杂关系，禁止掠夺水资源，禁止破坏水与万物的生态关系，促进水资源配置使用与保护的依法治理。在坚持国家水法第15条确定的“流域范围内的区域规划应当服从流域规划”原则下深化区域水资源管理体制改革，这需要人民政府根据贯彻新发展理念和科学配置流域水资源的要求，聚焦解决事关国家安全和国泰民安的根本性、基础性、长远性问题的目标任务，成立协调省（市区）、地（市州盟）、县（市区）属企业的不同层级的重大水问题区域水资源协调管理委员会，专题研究流域内的水安全战略和区域水发展规划，确保不断提高流域内区域水资源高效配置和合理利用的能力水平。持续深化水资源管理体制改革从“有名有实”向“有能有效”转变。坚持在全面推进流域内区域水资源改革基础上，深入推进水资源管理体制改革机制的完善，稳步推进水权水价改革，落实最严格水资源管理制度，严格取水许可审批管理，推进大中型灌区续建配套与节水改造，开展县域节水型社会达标建设工作。
健全严肃执行水资源规划和建设项目论证制度。聚焦控制用水总量核心目标，强化项目论证，坚持实行水资源规划和建设项目论证的特殊规范制度，重视水资源平衡论证报告，严格控制用水总量，控制水资源规划和建设项目用水总量，禁止违反法律规定的权限和程序论证水资源规划和建设项目，确保依法编制、报批和落实用水总量控制方案。严格按照2021年10月21日中华人民共和国国务院令第748号公布的《地下水管理条例》所明确的“统筹规划、节水优先、高效利用、系统治理的原则”管理水资源，坚持以“三条红线”控制指标严格规范涉水项目建设，严格执行水资源论证不过关、不符合产业政策和水资源节约保护要求的规划或项目概不批准的制度要求，切实落实水资源论证“一票否决制”，确保把水资源作为经济社会发展的刚性约束。
（五）完善水利工程投入稳定增长机制和项目建设及产权管理制度
积极深化农村小型水利工程产权制度改革。坚持依法规范水资源开发利用行为及明确设施的权属。系统性、深层次变革农村小型水利工程产权制度，既事关构建新发展格局的全局，又是立足当前、着眼长远，促进农村贯彻新发展理念的一项战略谋划。鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益是国家水法赋予的一项重要权利。应重视鼓励村委会、农民用水合作组织和新型农业经营主体组织的农民建设并管理农田水利工程，可以通过以奖代补、先建后补等政策措施，调动农民群众参与农田水利建设的积极性。允许财政补助形成的资产转交村委会，或者由农民用水合作组织持有和管护。在本集体经济组织所有的集体土地或承包土地上，农民依法投资兴建水利工程设施的，应当按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担，谁使用、谁管理”的原则，依法明晰产权和管护主体的责任，发放工程产权证，签订管护责任书，并通过开征末级水价或“一事一议”的形式落实农田水利工程的管护经费。
（六）强化水权和水生态保护的法律措施
依法规范水能资源开发管理程序，实行水能资源开发统一规划管理制度。坚持按照水生态公益性管理的要求，依法划定河湖和水利工程的管理和保护范围，开展河湖水域岸线登记和水利工程确权划界工作，发布河湖分级管理目录，完成重点河湖的确权划界工作。实行保障河流、湖泊生态水量保护地方行政首长负总责制，按照“三条红线”的制度强化重要湖泊和河流设置最低水位（面）、生态基流控制线管控，实施预警监控，并扩展至重点湖泊和河流。制定重点河湖水生态系统保护与修复规划及实施方案，依法保护和修复重要生态保护区、水源涵养区和湿地等水生态系统，维护河湖水质和生态环境。运用卫星遥感等先进技术强化河湖水量、水质监测预警，加强各类生产建设项目的监督管理，依法查处非法侵占河湖、非法采砂等行为。规范河湖资源的合理利用，有序推进河湖休养生息，保障河湖生命健康。加强水环境功能区管理，严格控制重点水污染物排污总量，严禁非法和超标排污，探索建立符合当地特色的水土流失和水污染治理模式。
（七）健全保障国家水安全的法律制度体系
水是决定文明发展的唯一基础。治水法治理论上的先进才是最彻底的先进。兴水法治思想上的主动才是最有力的主动。唯有法治治理才是最为持久的治理。治水兴水是民族的千秋大业，最持久最关键的还在法治，持久的发展动力在深化水权管理体制改革。新时代新征程，风险与挑战并存，以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的重要任务之一，就是要一手抓治水兴水的法治建设，一手抓持续深化水权管理体制改革，依法加快补齐关系安全发展领域的短板弱项，提升战略性资源供应的保障能力，牢牢掌握住高质量发展和国家安全的主动权。法治不健全，治水兴水、保障国家水安全、持续深化水权管理体制改革都将无“法治轨道”可依可循。所以，法治建设这项“关键性”的工作应加快推进。应坚持党的领导，坚持全过程人民民主，把以人民为中心贯穿到治水兴水的全过程，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，树立法治自信、保持法治定力，一切从国情实际出发，确保政府与市场“两手发力”，切实铺平持续深化水权管理体制改革的法治道路，全方位、全流域、全过程深化水权管理体制改革，以法治保障水权管理体制改革行稳致远、保障水资源可持续利用、保障水安全长治久安，永葆治水兴水事业兴旺发达。
【参考文献】
［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗———在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022年10月16日)［N］.人民日报，2022－10－26(001).
［2］倪玉平.经济全球化与明清以来中国经济重心的东移［N］.光明日报，2023－2－8(011).［3］姚彤，王兴瑞.自治区党委理论学习中心组专题学习习近平总书记关于治水兴水重要论述，统筹提高水资源高效配置和合理利用能力水平，为新疆社会稳定和长治久安提供坚实水利保障［N］.新疆日报，2022－07－03(A01).
［4］中华人民共和国国务院新闻办公室.中国应对气候变化的政策与行动［N］.人民日报，2021－10－28(014).
［5］王浩.三部委联合印发《关于推进用水权改革的指导意见》到2025年用水权初始分配制度基本建立［N］.人民日报海外版，2022－09－08(004).
［6］赵世瑜.分水之争:公共资源与乡土社会的权力和象征———以明清山西汾水流域的若干案例为中心［J］.中国社会科学，2005(02):189－203+208.
［7］刘东莱.台特玛湖:盈缩皆因发展［N］.新疆日报，2022－10－07(A01).
［8］柳华文.“双碳”目标及其实施的国际法解读［J］.北京大学学报(哲学社会科学版)，2022(02):13－22.
［9］裴丽萍.论水资源法律调整模式及其变迁［J］.法学家，2007(02):100－108.
［10］王洪亮.论水权许可的私法效力［J］.比较法研究，2011(01):43－54.
［11］中共中央.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报，2013－11－16(001).
［12］中共中央国务院.中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见［N］.人民法院报，2016－11－28(002).
［13］鄂竟平.坚持节水优先建设幸福河湖———写在2020年世界水日和中国水周之际［N］.人民日报，2020－03－23(014).
［14］黄鹏辉.淮河流域水资源保护专门立法路径探究［J］.中国政法大学学报，2021(02):98－111.
［15］［德］乌特·萨科瑟夫琪，喻文光.通过环境媒介保护的健康保护———空气和水污染防治［J］.行政法学研究，2015(04):48－54+144.
［16］高宝军.系统柔性治水兴水助推追赶超越的生动实践———陕西创新路径建设水生态文明调查［J］.经济研究参考，2017(16):12－17.
［17］［美］约翰·Ｒ·特林克，［日］M·中岛编(著)；刘春生(译).水的分配·水权·水价:美国和日本的例子［M］.南京:河海大学出版社，1997.
［18］曹明德.论我国水资源有偿使用制度———我国水权和水权流转机制的理论探讨与实践评析［J］.中国法学，2004(01):79－88.
［19］姚金海.论水权运营中市场起决定性作用的实现［J］.湖南财政经济学院学报，2014(06):137－142.111
［20］曾玉珊，胡育荣.农村水资源权属制度的法律分析［J］.甘肃社会科学，2013(05):222－225.
［21］许继军，陈述.新时期长江流域水资源保护利用管理体制机制研究［J］.长江科学院院报，2022(07):1－6.
［22］刘东莱.努力答好新疆水利的关键之问［N］.新疆日报，2022－04－12(A05).
［23］王建宏，张文攀.“水资产”［N］.光明日报，2022－09－07(001).
［24］杜群，杜寅.水保护法律体系的冲突与协调———以入河排污口监督管理为切入点［J］.武汉大学学报(哲学社会科学版)，2016(01):122－129.
［25］何艳玲.中国行政体制改革的价值显现［J］.中国社会科学，2020(02):25－45+204－205.
［26］崔建远.水权与民法理论及物权法典的制定［J］.法学研究，2002(03):37－62.
［27］汪蕾，孙吟.水资源权属制度下政府配置水权的角色定位与完善(英文)［J］.ChinaLegalScience，2018(05):50－82.
［28］崔建远.水权转让的法律分析［J］.清华大学学报(哲学社会科学版)，2002(05):40－50.
［29］田贵良，丁月梅.水资源权属管理改革形势下水权确权登记制度研究［J］.中国人口·资源与环境，2016(11):90－97.
［30］戎丽丽，毕康蕾.中国农用水权交易动态演进及影响因素研究［J］.价格理论与实践，2022(04):47－52.
［31］苏钊贤，张国兴.黄河流域水权交易实践探索、瓶颈制约与突破路径［J］.华北水利水电大学学报(社会科学版)，2022(02):27－32.
［32］唐洋，韩杰，张俭.国外水环境审计对我国水环境审计发展的经验与借鉴［J］.湖南财政经济学院学报，2018(06):94－104.
［33］唐洋，张悦，阳秋林.生态文明建设背景下我国水污染治理绩效审计的理论与实践研究［J］.湖南财政经济学院学报，2022(01):121－128.
［34］郭世杰.考察与镜鉴:美国水污染犯罪的刑法规制［J］．中南林业科技大学学报(社会科学版)，2022(04):59－68．
（作者系中共新疆维吾尔自治区委员会党史和文献研究院副院长）
主办单位：中共新疆维吾尔自治区委员会党建工作领导小组办公室