（1.温州大学法学院，浙江温州325035；2.上海社会科学院法学研究所，上海200020）
关键词：党内法规；国家法；依规治党；法治
一、党内法规与国家法的关联分析
党内法规与国家法都属于制度层面的范畴，而制度是为满足秩序与效率的需要而产生的，是理性的产物。党内法规是在党的建设伟大工程中为了实现“党要管党，全面从严治党”需要而确立并发展起来的特殊法治现象；国家法则是为实现社会治理而由国家强制力保障实施的社会行为规范。在中国特色社会主义法治体系中，二者都是极为重要且不可或缺的组成部分，是我国法治腾飞必须借助的两翼。这决定了二者之间势必存在着难以抹杀的联系，彼此需要相互支撑、相互配合、互为保障。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。这使得中国共产党在我国长期执政地位具有必然性。所以，作为管党治党重要保障的党内法规势必会与党领导人民制定的国家法律密切联系，水乳交融。
（一）党内法规与国家法具有类同性
1.二者具有高度的一致性
2.都具有法律性
（二）党内法规与国家法相互保障、相互制约
作为法，党内法规与国家法具有高度的一致性，二者都具有法律性，都是我国社会主义法治体系赖以支撑的组成部分。不但如此，就二者在我国现实社会中的作用来看，党内法规与国家法是相互保障、相互制约的。具体而言：
1.党内法规与国家法相互保障
2.党内法规与国家法相互制约
由于国家法与党内法规都是我国社会主义法治体系的组成部分，必然决定了二者在党领导人民进行社会治理过程中相互支撑，同时又相互影响、相互制约。党内法规建设的成效会影响和制约国家法体系的健全与完善，而国家法内容的完备与实效也反过来会制约党内法规建设的水平。历史经验表明，国家法治与党内法规建设是相互制约的，国家法治退步的时期往往也是党内法规建设乏力和疲弱的时期。
首先，国家法制约着党内法规。我国宪法规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。为此，作为中国特色社会主义事业领导核心与唯一执政党的中国共产党，其活动显然必须在宪法和法律允许的范围内进行，而不能游离于国家法之外。而党内法规建设作为党自身的立法与执法活动显然也受此限制。这意味着党内法规必须遵守宪法和法律的规定，不得违背国家法的精神。国家法的规范性与更强法律性可以为党内法规建设提供必要的依据和参考，从而使其更具有规范性和法律性。一旦国家法建设不好，则整个国家就难以形成法治的环境，从而影响作为执政党的中国共产党法治思维的形成，导致其难以形成依规治党的意识，难以重视和强化党内法规建设。
其次，党内法规也制约着国家法。中国的事情关键在党，在党要管党，全面从严治党。而党内法规则是实现管党治党的制度保障。中国的法治建设需要坚持并强化党的领导，而党是否具有足够的领导水平与能力显然就成为决定中国法治建设成效的最关键因素。只有加强党内法规建设，借助党内法规之力实现管党治党，实现党自身建设的科学化以提高党自身的能力，才能够保证中国法治建设始终沿着正确的方向以高效、科学的方式前进。历史经验证明，如果党内法规建设出了问题，则党的建设就一定会出现问题，而党领导的社会主义法治建设也就会偏离方向或出现失误。此外，作为中国特色社会主义法治体系的基本组成部分，国家法与党内法规显然是我国法治建设赖以前行的两条腿，缺少党内法规建设或党内法规建设得不好，势必会令我国法治建设形成跛腿走路的局面，从而难以真正实现法治。
二、党内法规与国家法的区别探讨
在中国当代社会治理过程中，无论是国家法还是党内法规，都是重要的治理手段，也都是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分。二者相互联系、相互影响、相互促进又相互制约，共同支撑起我国社会主义法治体系，并在我国社会治理中各自发挥着不可或缺的重要作用。但另一方面，同为中国特色社会主义法治体系组成部分的党内法规与国家法律又有着各自不同的内涵和特征，二者不能够混同。
（一）制定与实施主体的不同
一言以蔽之，对于国家法而言，其立法主体只能是国家法明文规定的、代表国家的立法机关；而党内法规的制定主体则是能够代表党的党的机关。二者在立法的主体上是不同的。这种不同决定了党内法规尽管具有法律性，但却不是一种国家法，而是一种非正式意义上的法。“在与国家法对应的意义上，党内法规实际上是一种非正式法。”［12］以上不同决定了国家法与党内法规立法技术上的差异，具体而言：国家法出于治国理政的需要，其立法技术要求严谨、技术性强、规范性强，而党内法规则出于管党治党灵活性的需求，其制定则可以相对比较简易，技术要求相对较低，规范性也没有国家法那样强。
（三）适用的对象与领域不同
（四）规范逻辑方面的差异
（五）对公开性的要求不尽相同
三、党内法规与国家法关系的协调
党内法规与国家法都是法，都具有约束力，都能够产生特定的规范效果。但很显然，作为法，党内法规与国家法在很多方面都是不同的。尽管二者都是我国社会主义法治体系的组成部分，但就其相互关系而言却分别隶属于两种不同的法体系，适用于不同的调整对象。其中，党内法规属于软法体系，是治党之保证；而国家法则隶属硬法体系，是治国之重器。这样一来，当党内法规与国家法共同被纳入我国社会主义法治体系之中并都作为社会治理规则而在社会治理方面发挥作用时，难免会因其不同而产生冲突或不协调，而这种不协调显然会对我国全面推进依法治国战略及全面从严治党战略带来负面影响。因此，全面推进依法治国需要加强有关如何使党内法规与国家法律保持衔接和协调方面的研究。
（一）协调党内法规与国家法之间关系的必要性
十八届四中全会通过的《决定》把党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，是一个具有建设性的举措。“它确立和形成了党、法关系的新格局，探索到了一条在和平时期提升中国共产党执政合法性的新途径，理顺了长期以来党在国家和社会治理上存在的某些体制性、理论性障碍。”［25］但另一方面，这并不意味着党内法规与国家法的关系就顺理成章地得到了解决，由于二者之间的差异尤其是各自立法理念的不同以及立法技术上的缺欠，党内法规与国家法依旧面临如何相互衔接与彼此协调的现实问题。正是基于此，习近平总书记专门强调“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”［26］。
截至目前，国内学者对于党内法规与国家法之间关系的衔接与协调做了大量富有成效的研究，也提出了一些很好的对策建议，但同时也存在不少争议。例如，有学者认为，党内法规与国家法的协调路径应当是将部分党内法规上升为国家法，使二者相互吸收与借鉴，最终完全成为一个统一的法体系［27］。有学者认为，应当实现党内法规与国家法的协同，必须在中国法治建设中把两者统一起来，统筹兼顾，协同推进，为中国特色社会主义事业提供法治保障［28］。还有学者则认为，党内法规制定既应在形式上与国家立法的总体规划相适应，又需在内容上与国家立法实现对接［29］。还有学者认为，必须坚持党内法规和国家法律相辅相成，实现党内法规和国家法规的一致［30］。管党治党既要充分发挥党规党纪的作用，又要充分发挥国家法律的作用，使二者相辅相成、相得益彰［31］。
（二）协调党内法规与国家法关系的要求与路径
在推进和强化党内法规与国家法的衔接与协调方面，笔者赞同如下观点，即：二者的衔接和协调，需要从国家治理与党内治理两个角度充分加以考量，既要考虑管党治党的现实需要，也必须遵循法治建设的一般规律。两个规范体系的衔接和协调不是简单地将其中一方吸纳入另外一方，使其中一方为另一方所取代，也不是片面地追求二者从形式到内容的完全统一，而是在追求二者契合自身不同功能定位和确保其自洽周延、不相冲突的基础上，“保持两个规范体系相互呼应、协同和承接的良性互动，从而达致两个规范体系‘内在统一’于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”［32］而十八届四中全会通过的《决定》则实际上已经从理论上指明了党内法规与国家法之间应当具有的相互关系，即二者都是中国特色社会主义法治体系不可或缺的组成部分，依法治国需要坚持党的领导，需要党依法执政；而依法执政，不仅要求党依据宪法法律治国理政，而且也要求党依据党内法规管党治党。就此而言，要使党内法规与国家法之间在关系上保持衔接与协调，必须要在分清二者各自定位的基础上，严格把握其各自的界域。
非但如此，应严格把握党内法规与国家法各自的界域，以确保二者之间关系的衔接与协调，还必须注意维护并维持党内法规作为党管党治党依据的高标准，避免降低党内法规对党员在思想与行为方面要求的情况出现。在内容上，应当避免将国家法中对于一般公民的行为要求纳入党内法规中来，以免造成党内法规与国家法的混同。相应地，在国家法的立法过程中，也必须注意掌握国家法在行为底线方面的标准，在条件和时机尚不成熟和具备时，不宜将党内法规对党员的行为标准要求规定到国家法中，使国家法规定的行为底线抬得过高，以免作为公民行为底线的国家法异化为人们行为的高线，最终变得无法实施。也就是说，协调党内法规与国家法之间的关系，绝不意味着要将党内法规的内容纳入国家法之中或者将国家法的内容纳入党内法规之内，使二者成为一个法体系，而是必须保持党内法规与国家法的二元法体系。
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