2011年1月14日，政协上海市第十一届第四次会议举办预备会议，和每次全会前的程序一样，预备会上表彰市政协上一年即2010年的优秀提案奖和第十一届会议以来委员所提提案的“优秀提案特别奖”。
上海市政协新设立的“优秀提案特别奖”是地方政协的创新，从优秀提案中选出并须公示通过。此次，上海评出的“优秀提案特别奖”共五份，其中党派提案三份，委员个人提案两份，我于2009年1月4日在第十一届第二次会议提出的提案《律师全程跟踪旁站，确保依法规范运作——政府投资基础设施工程由律师全程提供法律服务的建议》，由提案承办单位上海市发展改革委员会（下称市发改委）推荐获评。这份提案由市发改委和司法局共同承办，获承办单位的接受并采纳，最后形成由上海市委、市政府办公厅共同下发《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》。
市政协决定此提案入选，是认为这个提案反映了律师参政议政会对完善依法治市方针产生明显的成效，具有重要的现实意义。第十一届上海市政协共有委员808人，“优秀提案特别奖”从本届会议3000多份提案中产生，这使我任职以来辛勤写作的60份提案由此获得最高荣誉。
获得殊荣的提案是怎样在3000多份提案中脱颖而出的呢？
由于2008年开始的国际金融海啸严重影响我国金融和经济领域，我国中央政府决定投资4万亿人民币，用于扩大我国高速铁路、高速公路、机场、码头等基础设施建设，地方政府以1：1的比例配套投资，地方的投资实际比例高于1：1，中央和地方的投资总共有十多万亿。我国政府的扩大内需的投资应对对策事出突然，是针对国际金融风波的临时应变而生。因此，巨大投资的各方面准备工作并不充分，项目的预可行性研究和可行性研究都没有从容进行，规划的研究和论证工作也跟不上，项目招标、投标也只能打破常规进行，设计施工进程的边设计、边施工、边修改也在所难免。在这样的背景条件下，众多重大建设项目的依法进行、规范运作就成为一个突出的难题。
如何确保两级政府这么大量的投资依法、规范运作呢？由国家主管部门发文，明确由律师为政府投资项目建设提供全过程法律服务是依法治国的需要，便是一个行之有效的办法。政府投资的重大工程建设项目缺乏法律的过程把控，是出现纠纷和争议的根本原因；没有法律的保驾护航，是众多项目建设出现贪污腐败的重要教训。建立相应的治理机制是依法治国，也是地方依法治省、依法治市的重大决策。
为确保十多万亿巨额投资规范有序地推进，帮助政府有效进行跟踪监督，预防因对重大项目投资监管不严而产生的腐败，完全有必要倡导并推行律师的旁站式的全程法律服务模式。鉴于这样的客观情况，我在充分调研的基础上，经过慎重考虑，在作为上海政协委员参政议政的过程中，以提案的方式建议，希望上海在这方面能够有所突破，能够由政府主管部门联合发文，明确重大工程项目由律师提供全过程法律服务。
在2009年的政协十一届二次会议期间，我提交了被编为118号提案《律师全程跟踪旁站，确保依法规范运作——政府基础设施工程由律师全程提供法律服务的建议》，提出由市主管部门正式发文明确政府重大项目建设由律师全程参与等四条建议。提案承办单位研究后认为，我的提案提出的四条建议很有价值，具有前瞻性，但立即推行该方案条件还不够成熟，政府有关部门还需要就专业律师如何参与政府投资基础设施工程提供法律服务活动，作进一步的深入调研；律师如何参与、促进本市投资项目依法规范有序建设，还需要进一步论证。因此，该提案当年未被采纳而被“留作参考”。
承办单位2010年4月16日书面回复我：“为进一步发挥律师在服务经济、推进法治进程、维护社会稳定、促进社会和谐方面发挥更大作用，根据市委、市政府要求，市司法局会同有关部门开展专题研究，并充分采纳吸收您在去年市十一届二次会议第118号提案中提出政府投资基础设施工程要由律师全程提供法律服务的建议。目前已形成《关于进一步发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见（送审稿）》（下称《若干意见》），近期将由市委、市政府办公厅联合下发。《若干意见》提出，要高度重视并充分发挥律师在建设法治政府、法治社会中的重要作用，如在政府重大工程决策、重大项目安排等的合法性和可行性论证过程中，各级政府部门应当积极组织律师参与；同时，积极组织律师参与重大事项社会稳定风险分析和评估，多渠道听取律师建议，以便准确地鉴别社会稳定风险。”（见附件二）
之后，沪委办发[2010]16号文，共14条规定的《关于进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用的若干意见》正式出台，（见附件三）这是国内各地首次以直辖市市委、市政府办公厅名义联合下发的应由律师为政府投资重大工程提供全过程法律服务的专门文件，也是国内各地直辖市市委、市政府首次提出明确的规定，政府投资的重大工程从立项的可行性分析阶段就应当由律师参与论证。
政协提案主要属于策论文，策论一旦获得采纳就能产生重大影响。我就政府投资重大建设项目应由律师提供全过程法律服务的三份提案，从写作角度看全都属于策论文，三份从不同阶段、不同角度提出的提案，每个都有一个基本事实并据此提出我的主张、观点和论点，在分析论证基础上，都在指出问题的同时提出解决的对策和建议，因此，这个提案获“优秀提案特别奖”殊荣，其实是策论文写作的成功。
（第0118号）
类别（经济）2009年01月04日
提案内容：我国为积极应对金融海啸，由中央政府和各地地方政府共同实施的扩大城市旧城改造和基础设施投资、拉动内需的投资计划已开始实施，基础设施领域内的一系列重大建设项目已经开始建设。面对中央和地方两级政府共计十多万亿人民币的庞大投资，面对众多重大基础设施投资项目同时开始建设，必须冷静地看到：由于金融海啸严重影响我国金融和经济领域事出突然，我国政府的扩大内需应对对策也是临时应变而生，因此巨大投资的各方面准备工作并不充分，预可行性研究和可行性研究都没有从容进行，规划的研究和论证工作也跟不上，项目招标、投标也只能打破常规进行，施工设计进程的边设计、边施工、边修改也在所难免。在这样的背景条件下，众多重大建设项目的依法进行、规范运作就会成为一个相当的难题。
为有效控制重大基础设施项目投资建设的合同管理，国家发改委等九部委于2007年11月1日发布《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定〉》即56号文件，该文件的《标准招标文件》中附了一个全新的施工合同的通用合同条款，并规定凡政府投资的基础设施工程均要执行该文件。同样的，全面执行该文件也会成为当前的一个重要的法律服务的新要求。
在建设领域各环节中存在的一系列难题中最复杂的难题是权力监督问题，尤其是在交通建设领域，前几年一批又一批的领导干部因贪污、受贿而成为人民的罪人。在目前的巨大投资拉动内需的实施过程中，如果又因监管不严再出现巨额贪污、受贿问题，将会严重影响党的信誉和百姓与中央同心同德抗衡金融海啸的的信心。尽管中央几乎在决定这一政策的同时，就决定有关部门组成联合检查组下到各地监督检查，但对于众多投资项目的过程控制和建立规范运作的旁站监督制度而言，光靠中央监督检查是远远不够的。不少有识之士担心：一批项目上去，一批干部下来的局面如何有效控制；重大项目滋生重大腐败如何有效防范？
同时，最近发生在杭州的地铁安全事故也警示人们：基础设施建设领域本身存在着高风险、高难度，在项目审批、投资控制、招标投标、工程分包、施工过程中的安全质量控制等一系列环节上，如果稍有失控或疏忽，就可能出现重大安全、质量事故，项目投资越大万一发生事故导致的损失也越大。追查出现的重大安全、质量事故，都可以发现其原因不外乎是建设过程中的转包或违法分包所致。当前基础设施建设领域众多环节的规范运作和过程控制，没有法律的保驾护航和过程控制，仅靠主管部门的监督、检查来解决问题是完全不现实的。
目前有些重大项目有聘请律师担任法律顾问，但在招标阶段的法律服务局限于审查招标文件，律师提出的法律意见委托人并不采纳或采纳不多。而项目招标投标阶段是决定项目建设合同签订和规范运作的重要阶段，律师仅提供修改招标文件是根本不够的。因此应当改变律师并不实质性参与项目的法律把关的服务模式，律师应为项目招标投标整个过程提供法律服务。律师不仅应对项目招标文件的修改确定提供法律服务，还应作为专家参加评标委员会，监督评标委员会依法对低于企业成本报价的评定，依法排除低于企业成本的报价不被中标，并对评标的“三公原则”即公开、公平、公正的实施情况和中标合法性提供结论性的法律意见。对实践中经常出现的最低价中标、投标人串标、招投标双方在中标前进行实质性谈判等违反《招标投标法》的行为，律师应本着对重大基础设施的投资建设项目保驾护航、对依法实施招投标负责的原则进行监督，发现不规范不合法的的应提出异议和合法操作的法律建议，使律师能够真正为重大项目的依法规范运作发挥监督控制和法律把关的作用。
上海市律师协会自2001年开始已为全市执业律师购买了职业保险，如律师在执业过程中因过错造成委托人损失的，单项损失最高可获赔600万无，全年最高可获赔1500万元。有少数律师事务所还以所为单位另行买了加保的保险，最高达每年加保1亿5千万元，上海律师已有能力承担法律服务的市场风险。律师行业的执业保险，主要是为了提高律师法律服务的责任心和服务质量，因此，律师为当前政府投资的基础设施项目提供全过程的法律服务以及在过程中出具的法律意见，有保证服务质量的赔偿制度作担保，有关政府部门和委托人理应对律师的服务质量给以信任。
附件二：上海市发展改革委员会
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关于对市政协十一届三次会议第0111号提案的答复——办理结果：解决或采纳
朱树英委员：
为进一步发挥律师在服务经济、推进法治进程、维护社会稳定、促进社会和谐方面发挥更大作用，根据市委、市政府要求，市司法局会同有关部门开展专题研究，并充分采纳吸收您在去年市十一届二次会议第118号提案中提出政府投资基础设施工程要由律师全程提供法律服务的建议。目前已形成《关于进一步发挥律师在法治政府法治社会建设中重要作用的若干意见（送审稿）》（下称《若干意见》），近期将由市委市政府办公厅联合下发。《若干意见》提出，要高度重视并充分发挥律师在建设法治政府、法治社会中的重要作用，如在政府重大工程决策、重大项目安排等的合法性和可行性论证过程中，各级政府部门应当积极组织律师参与；同时，积极组织律师参与重大事项社会稳定风险分析和评估，多渠道听取律师建议，以便准确地鉴别社会稳定风险。
再次感谢您对本市重大项目建设工作的关心和支持，也希望您继续就有关工作提出宝贵建议。
上海市发展和改革委员会
二○一○年四月十九日
抄送：市政府办公厅、市政协提案委员会
发挥律师作用，不断推进服务政府、法治政府、责任政府建设，促进社会管理创新、社会建设发展，是市委、市政府高度重视并不断强化的一项重要工作。根据《中华人民共和国律师法》，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和市委、市政府《关于进一步加强社会建设的若干意见》，现就进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中重要作用提出如下意见。
（一）充分认识律师在法治政府、法治社会建设中的功能定位。律师是中国特色社会主义的法律工作者、经济社会又好又快发展的服务者、当事人合法权益的维护者、社会公平正义的保障者、社会和谐稳定的促进者。律师的第三方身份，有利于进一步加强政府与公众之间的沟通；律师所拥有的法律知识，为政府实现公共治理、公民有序解决争议提供了帮助。律师的业务领域涉及社会治理的各个环节，律师的法律服务渗透于社会生活的各个方面，政府、社会团体、公司法人、公民都需要律师的法律服务。在规范行政权力、保障经济秩序、彰显社会正义的方方面面，都可以充分发挥律师的作用。
（二）充分认识律师在法治政府、法治社会建设中的工作成效。近年来，各级党委和政府在接受律师法律服务过程中，提升自身法制观念，努力实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务的转变，促进政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的转变。在加强社会建设特别是社会管理中，发挥律师专业优势，通过法律服务进社区、法制宣传、法律援助等多种渠道，努力化解社会矛盾，保障人民群众特别是弱势群体的合法权益，维护社会秩序和社会稳定，取得了积极成效。
（三）充分认识律师在法治政府、法治社会建设中的广阔空间。当前，上海正面临着加快转变经济发展方式、调整积极结构的艰巨任务，面临着维护社会和谐稳定、协调各种利益关系的重大考验。各级党委和政府要适应形势发展的要求和人民群众的热切期待，进一步发挥律师在法治政府、法治社会建设中的重要作用，不断完善运行机制，提升行政效能，提高依法行政水平；重视影响社会和谐的源头性、根本性、基础性问题，不断推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法，努力在上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市过程中做出新的成绩。
（四）组织律师服务“四个中心”建设。要突出律师在法律服务市场中的主体地位，加大对法律服务市场的规范和管理力度，努力形成公平有序、良性竞争的市场环境。要加强对法律服务业政策支持，搭建律师行业与政府有关部门的交流平台，不断促进律师事务所拓展金融证券、国际贸易、海商海事等法律服务领域。要围绕转变经济发展方式，鼓励律师事务所开拓节能减排、先进制造业、文化旅游产业等领域的法律服务。要促进律师参与国际法律事务，努力提高律师在反倾销反补贴、国际贸易争端解决、国际知识产权保护等涉外法律事务办理中的能力。
（五）组织律师参与政府法律顾问工作。各级政府和部门应当根据实际需要，通过聘请律师担任法律顾问，与律师执业机构签订专项法律服务协议，组织律师参与依法行政的有关工作。在地方性法规和政府规章的起草论证、规范性文件以及政策的制定和调整过程中，起草和制定机关应当通过咨询会、座谈会听证会等多种形式，认真听取律师法律意见和建议。在政府重大工程决策、重大项目安排、重大民生工作和大额度资金使用的合法性和可行性论证过程中，各级政府部门应当积极组织律师参与。各级政府要重视市律师协会及其区县律师工作委员会定期或不定期反映的社会倾向性问题，及时掌握社会动态。
（七）组织律师参与突发事件善后工作。要将律师纳入突发事件应急处置工作队伍，建立突发事件善后工作律师专家库。要建立多方共同评估制度，组织包括律师在内的专业技术人员以及专家学者共同会商评估，制订救助、补偿、抚恤、安置等善后工作方案并组织实施，妥善解决处置突发事件引发的矛盾纠纷。要重视从法律层面剖析突发事件的发生原因和经过，积极聘请律师参与制定改进措施。
（八）组织律师参与信访工作。要聘请律师参与信访接待，各级信访机构都要聘请足够的律师，在信访接待服务窗口协助信访部门工作人员接待来访群众，参与党委、政府领导接待日信访接待。要聘请律师化解信访矛盾，充分利用街道乡镇等基层信访综合服务窗口，组织律师加大对初信初访矛盾的评估和化解力度，使信访矛盾及时解决在基层。要聘请律师参与信访积案核查，通过对核查结果出具法律意见书的形式，推动信访事项终结。要推动律师参与信访代理工作，按照方便群众、双方自愿、公益无偿、公平公正、属地管理的原则，积极选聘律师作为信访代理员，接受信访人委托，核实信访事项，反映信访诉求，提出意见和建议，促成信访事项妥善解决。
（十）组织律师事务所与司法所开展“双结对”活动。要组织律师担任人民调解组织法律顾问，通过驻调委会接访、在律师事务所设立调解接待日等方式，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层。要组织律师积极为结对司法所辖区内人民群众提供优质的法律服务，配合法律援助工作站办理法律援助案件，努力实现法律援助的应援尽援。要组织律师利用结对司法所的工作平台，开展法律咨询和法制宣传，配合司法所进行安置帮教和社区矫正，有效落实普法和依法治理工作。
（十一）加强组织领导。要把发挥律师在法治政府、法治社会建设中的重要作用纳入依法治市工作内容。要加强工作指导和协调，特别是在计划安排、任务部署、成效评估等方面切实加以推进。要对重大问题开展调查研究，提出政策建议，不断拓展律师法律服务领域。要根据自身需求，明确委托服务事项，公开选聘律师的标准和程序，建立律师准入和退出的工作机制，确保律师参与各项服务工作的质量。
（十二）落实购买服务。要把购买律师法律服务纳入年度财政专项预算，坚持谁委托、谁支付的原则，不断强化各级政府部门购买法律服务的意识。要参照《上海市律师服务收费政府指导价标准》，制定政府购买法律服务的具体支出标准。要坚持合同管理、总结评估、付费补偿的工作要求，落实政府购买法律服务的各项工作程序，并根据评估结果进行奖惩。
（十三）强化队伍建设。要加强律师行业党的建设，努力为律师充分发挥职能作用提供政治和组织保证；要加强律师队伍社会主义法治理念教育、职业道德和执业纪律教育，确保广大律师始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上。要完善律师执业考核评价体系，健全案件质量评查机制，提高律师执业能力，强化执业监督。要建立健全律师队伍教育培训长效机制，提高律师服务经济平稳较快发展、社会矛盾化解、社会管理创新的能力和水平，建设一支政治坚定、法律精通、维护正义、恪守诚信的律师队伍。要将法律服务人才纳入重点开发人才资源项目，引进复合型、高层次律师团队，加大青年律师培养力度，为法律服务业发展储备人才。