全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。党的二十大报告要求,“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”，“全面推进国家各方面工作法治化”。应急管理是国家治理体系的重要组成部分，应急管理法治化是全面依法治国的重点领域和应有之义。应急管理与法治建设有机结合，以法治思维和法治方式推进应急管理体系和能力现代化，是党的十八大以来国家安全体系和能力现代化的重要特征和鲜明标记，是习近平法治思想的重要组成部分。本文立足总体国家安全观，结合应急管理实践，对新时代应急管理法治化展开理论阐述，分析其生成逻辑、内涵要义与实践展开。
一、新时代应急管理法治化的生成逻辑
社会科学中几乎所有的流行概念都具有语境性[1]。新时代应急管理法治化亦是与突发事件应对的历史进程紧密联系，体现了我国应急管理的传承定位与时代特色。
（一）新时代应急管理法治化生成的历史逻辑
（二）新时代应急管理法治化生成的理论逻辑
（三）新时代应急管理法治化生成的实践逻辑
二、新时代应急管理法治化的理论内涵和基本要义
新时代应急管理法治化要求将法治思维和法治方式运用到应急管理的具体实践中，体现了马克思主义的立场、观点和方法，既是世界观，也是方法论。
（一）理论内涵
亚里士多德认为，法治应当包含两重含义：已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。[9]从应急管理法制到应急管理法治，表明党领导人民在应急管理体系和能力现代化建设道路上迈出新步伐。应急管理法治化，不仅意味着制定制度规范，更要实施制度规范，不仅要推进有法可依，更要实现良法善治，维护社会公平正义。如今，应急管理法治化已经成为提升应急管理制度化、规范化水平的统领性概念。
（二）基本要义
新时代应急管理法治化的基本要义，需要从以下几个方面加以把握。
一是坚持党的领导。党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。将党的领导贯穿于依法治国全过程，既是社会主义法治建设的一条基本经验，也是应急管理法治化的题中应有之义。党对应急管理法治化的领导主要体现为思想指导、政策引导和组织领导。无数历史事实充分证明，环境越是严峻复杂，越是要有主心骨和“定海神针”。强有力的社会动员、政治权威的高位介入以及发挥社会主义集中力量办大事的优势是我国防范化解重大风险的“法宝”。随着我们党对执政规律认识的深化，党的领导体制、领导方式、领导方法不断完善，尤其是伴随着党和国家机构改革的推进，党的领导深度嵌入应急管理的组织结构框架，应急管理党政关系实现深度融合、同频共振，新时代“党委决策—政府治理—部门联动”的应急指挥机制逐渐完善，通过衔接党内法规与国家法律，党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责的应急管理责任体系得到确认和发展，这一切都源于“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”的政治逻辑。
四是多主体协同共治。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，完善社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。社会治理共同体的建设关键在于“人人”，重心在于一个“共”字。无论是结构功能主义的社会治理模式所主张的，社会秩序可以通过多元主体、互动、沟通形成[18]，还是在社会构成意义上，社会治理是由各个构成角色在相互配合中实现[19]，其本质上都是组织权利的转移和重新在不同主体间进行分配，在地位平等的主体和其自愿的基础上的一种有效合作[20]。在协同合作、社会共治的发展趋势下，以政府为主导的一元式、独属封闭、单向分离的应急管理运行机制很难应对事发多因、属性异质、形式各异、表现多元的社会危机，更不用说保障应急管理的有效、有序、有力[21]。因此，将突发事件应对纳入社会治理视域，依法构建多元社会力量协同参与的应急管理模式势在必行。
五是运用系统思维和方法。唯物辩证法认为，世界上的一切事物和现象都是普遍联系的。马克思主义关于事物普遍联系的原理，要求人们善于分析事物普遍、具体的联系，确立整体性、开放性观念。实践证明，缺乏系统思维和方法，应急管理就会支离破碎。现代应急管理是按照韦伯的科层制组织结构建立和运作的，强调组织内部分工和层级节制。由于组织目标、任务和功能各异，加之相互间互不隶属，容易产生部门本位主义以及职责交叉不清等问题，使得应急管理的职、权、责处于“碎片化”状态。党的二十大报告立足坚定不移贯彻总体国家安全观，明确要求建立大安全大应急框架。这就要求应急管理法治建设应置于更全面、更开放、更动态的视野之下，系统研究突发公共事件应对管理工作各层级、各单元、各时空的构成要素、职责边界及相互间权利义务关系，综合分析系统的结构、功能和环境，以及法治与政治、经济、社会等相互作用的机制。
三、新时代下应急管理法治化的路径展开
构建和完善应急管理法治体系不是简单地给突发事件应对披上法律的“外衣”，而是应急管理理念、体系、制度等要素基于公平正义的均衡配置和流程再造。推进新时代应急管理法治化，需要从制度的体系性、主体的多元性、程序的参与性、责任的法定性和实施的协同性等多角度入手。
（一）以制度规范体系为基础的法治框架塑造
习近平总书记强调，要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局[22]。新时代应急管理法治化应在这一总体格局指引下，从以下两个维度展开。
第一，完善体系化的应急法律规范。法律不是法学家运用逻辑推演制造出来的，而是社会生活的客观反映。我国应急管理制度建设随着经济社会发展和风险维度的变迁而变化，不同阶段有不同的建设重点，不可避免地带有分散、零碎的特点。体系化是避免法律冲突、堵塞法律漏洞的理性选择，也是最大限度发挥法的整体功能的有效途径。凯尔森认为，法是人的行为的一种秩序(order)。一种“秩序”是许多规则的一个体系(system)。法并不是像有时所说的一个规则，它是具有那种我们理解为体系的统一性的一系列规则[23]。凯尔森的观点集中体现了法律是纯粹的规范体系的立场，追求通过对实在法材料的研究与分析，建构系统化的法律体系理论，这种法律体系是“发现”的，即立足于实在法材料，通过逻辑分析和概念建构，最终形成法律体系[24]。鉴于此，按照体系化的思路，建构应急法律规范体系具有理论合理性与现实可行性。需要指出的是，法典化虽是法律体系化的最终目标和表达形式，但笔者认为，短期内我国制定一部系统完备的应急法典并不具有可操作性。应急法律规范的体系化，可以从以下两个方面展开。
一方面，完善应急基本法，指的是系统修订《中华人民共和国突发事件应对法》。可以借鉴民法总则的立法经验，在梳理国内外应急管理理论和实践经验基础上，提炼我国应急管理中具有普遍适用性、引领性的基本理念、基本原则和基本制度。需要指出的是，无论法名如何变化，这部法律应当定位为一部综合性、纲领性的应急基本法，能够覆盖应急管理的各个流程，在应急法律规范体系中担纲“总法”的角色和作用。
中共中央办公厅、国务院办公厅于2018年印发的《地方党政领导干部安全生产责任制规定》被认为是应急管理领域第一部党内法规，实现了由政府单一责任向党委、政府双重责任的转换，是应急责任领域的一次重要制度变革。但也应当看到，目前党政同责的规定仅适用于安全生产、生态环境保护、食品安全等有限的领域，在防灾减灾救灾领域尚未有一部党内法规明确对地方党委及其有关领导成员的应急管理职权、履职要求及问责程序等进行全面规定。应急管理具有很强的政治性，在各应急单行法总则相继明确党的领导的原则框架下，遵循“国法抽象确认、党规细化规定”的复合模式[27]，需要同步制定与国家法律相配套的党政同责制度规范，进一步明确地方党委和政府主要负责人、党委常委会其他委员、政府分管负责人、政府班子其他成员等应急管理职责，明确其履职到位与否的具体标准，推动党的领导在应急责任中以更直接、更明确的方式予以呈现，为应急管理党政领导干部的监督和一体问责提供制度载体。
（二）以主体、程序及责任为内核的法治基本构造
应急管理实践表明，漠视权利义务均衡配置，无法解决突发事件应对面临的深层次困境。以主体、程序及责任为内核的基本结构，遵循了法治建设的逻辑主线，为描绘新时代应急管理法治化图景提供了清晰的坐标。
三是责任的法定性。在职权法定和权责一致原则指引下，应急管理事权规范化、法律化可以从两个维度展开。纵向上，理顺中央与地方事权关系，合理划分各级政府及其负有应急管理职责的部门的职责权限，比如，对矿山安全国家监察与地方监管的职责做好切分，将国家监察定位于地方监管工作的协调者、监督者。横向上，合理划分同一层级的不同职能部门之间的权责，我国应急管理体制改革虽取得积极成效，但自然灾害防与救的职能分立，造成防的部门缺乏动力、救的部门缺乏法定职责和资源的尴尬境地，流域管理机构与地区管理机构的事权界限亦不清晰，加剧了应急管理的碎片化。此外，安全生产综合监管与专项监管职责交叉不清，造成“管行业必须管安全”的要求在一些领域无法真正落地，如江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故就是例证之一[36]。对此，需要结合放管服改革，通过权责清单的形式做好部门职责切割，厘清应急管理上下左右之间的权力和责任界限，比如将流域管理机构定位为“中央事权协助落实者、地方事权监督者、跨省利益协调者”[37]。同时，在现有体制框架内，探索建立平级主体间权责冲突的协调机制，避免职责旁落。
（三）以内部控制和外部协同为牵引的法治实施路径
法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。法治实施体系的全面激活，有赖于执法、司法和守法系统既各司其职，又密切配合、协同运作。
结语
全面推进国家各方面工作法治化，已经成为全面建设社会主义现代化国家的一项重要任务。应急管理法治体系作为国家安全法治体系与国家应急管理体系逻辑融会的领域，是推进法治中国建设的重点方向之一。从应急管理法制到应急管理法治体系，是应急管理理念、体制、机制的一次全面升华，彰显了我们党在治国理政方面的高度警醒和理论自觉。全面梳理新时代应急管理法治化的生成逻辑，有助于认清中国特色应急管理的制度优势，深化对依法治理内涵意蕴的理解，进而准确把握其关键环节和实践要求。推进新时代应急管理法治化建设，既需要站稳政治立场，坚定道路自信，又需要客观分析面临的挑战，加快促进应急管理各方面制度规范更加协同和定型，促进应急管理法治体系的系统性、协调性和稳定性。
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