胡建淼“法治咖啡屋”公号近期推出的《〈行政处罚法〉只规定一事不得二次“罚款”，是否意味着其他处罚不受二次限制？》一文提出：“一事不得给予两次以上罚款”规定渊自于行政法上的“一事不二罚”原则；而行政法上的“一事不二罚”原则又渊自于普通法上的“一事不二罚”原则……一事不二罚原则原先只适用刑事领域，后来慢慢扩展至行政和民事。
笔者注意到，该文阐述了“一事不得给予两次以上罚款”与“一事不二罚”的由来，但未论及“一事不再罚”。“一事不再罚”与“一事不二罚”虽然只相差一个字，实践中多已将其混同，但可以肯定的是，作为普通法基本原则的“一事不二罚”，与广为人知的《行政处罚法》上的“一事不再罚”（一事不得给予两次以上罚款），还是有区别的。比如“邱友容与黑龙江省农垦总局、黑龙江省人民政府劳动教养决定并行政复议案”，最高人民法院（2016）最高法行申4096号《行政裁定书》指出：“《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是'一事不再罚’原则的法定含义，并非是指同一违法行为，不同的行政机关不能给予两次以上的行政处罚。即便按照一般法律适用规则理解，'一事不二罚’也应当是指同一违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。”可见，最高人民法院裁判文书也持这一观点。
二、作为普通法原则的“一事不二罚”
“一事不二罚”是一项国际上公认的法治原则，最早起源于罗马共和国时期的民事诉讼，后来也运用于刑事审判，到现在已被世界上大多数国家所采纳。该原则一方面保证了在诉讼中处于弱势的一方不会被无止境的骚扰，另一方面还保证了国家的司法资源不会被无谓的浪费，对于维持法律尊严也有重要意义。联合国《公民及政治权利国际公约》第十四条第七款规定：“任何人已依一国的法律及刑事程序被最后定罪或宣告无罪者，不得就同一罪名再予审判或惩罚。”
如前所述，“一事不二罚”后来慢慢扩展至民事和行政，但笔者认为其并不是我国行政法的基本原则。根据百度百科解释，行政法的基本原则“是指导和规范行政法的立法、执法以及指导规范行政行为的实施和行政争议的处理的基础性法则，是贯穿于行政法具体规范之中，同时又高于行政法具体规范体现行政法基本价值观念的准则”。它又分为实体性基本原则和程序性基本原则，实体性原则包括“依法行政原则，尊重和保障人权原则，越权无效原则，信赖保护原则，比例原则”；程序性原则包括“正当法律程序原则，行政公开原则，行政公正原则，行政公平原则”。根据国务院《依法行政实施纲要》，行政法的基本原则包括“合法行政原则、合理行政原则、信赖保护原则、高效原则。”因此，行政法上的“一事不二罚”充其量只是一项规则，或者说是一种制度，而非原则。胡建淼《〈行政处罚法〉只规定一事不得二次“罚款”，是否意味着其他处罚不受二次限制？》一文认为：“一事不二罚实际上是指：一个违法行为，不得追究两次以上的法律责任，不得重复追责，除非法律有特别规定。”
三、行政处罚法上的“一事不再罚”
行政处罚法颁布实施以来，理论界、实务界对于如何理解适用“一事不再罚”存在较大争议。此次修订，有关规定未有修改，只是在新法第二十九条增加了一句“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”具体为：
●《行政处罚法》（2021年修订）
第二十九条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。
●原《行政处罚法》
第二十四条对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。
作为行政处罚法确立的一项重要责任制度，“一事不再罚”有着极其深刻的内涵；尽管修订后的行政处罚法丰富其内容，但实践中仍有很多问题值得探讨。
（一）何为“一事”？
应松年、马怀德主编《中华人民共和国行政处罚法学习辅导》（人民出版社1996年版）一书认为：“'一事’并不存在争议，都指同一违法行为，关键是'不再罚’”，笔者并不赞同。关于“一事不再罚”，实践中争议最大的还是对于“一事”的认定。
1.从有关政策看，对于“一事”的认定较为严格
2.从有关判例看，对于“一事”的认定同样较为严格
●相互独立并在法律上分别评价的两个行为不属于“一事”
北京市第二中级人民法院“周明远诉北京市公安局公安交通管理局西城交通支队樱桃园大队行政处罚、行政复议案”【案号：（2016）京02行终1410号】：驾驶摩托车从其他道路驶入二环主路和从二环主路驶入应急车道属于相互独立并在法律上分别评价的两个行为。故，周明远提出的在二环主路应急车道内驾驶摩托车属于“一行为”的主张，应不予支持。
●符合两个及以上违法行为的构成，则不属“一事”
青海省西宁市中级人民法院“刘国兴与西宁市安全生产监督管理局、青海省安全生产监督管理局安全生产行政处罚案”【案号：（2016）青01行终68号】审理法院：消防部门以“火灾发生期间擅自停用消防设施”为由处以罚款，而安监局是以“某厂对本次事故负有责任”，它与“擅自停用消防设施”不是“一事”，故不违反“一事不再罚”原则。
●两个行政主体依据不同的法律法规作出不同性质的行政行为，不适用“一事不再罚”
此外，有学者还归纳出不属于“一事”的特殊情形，如：受申诫罚后，行为人拒不改正违法行为的；责令改正违法行为，行为人拒不改正的；对违法行为进行行政处罚的，又裁决由行为人承担民事责任的；行为人受到刑事处罚后，在刑罚功能不够，不足以全部纠正违法行为时，由行政机关再给予行政处罚的……
（二）何为“不再罚”？
1.从行政处罚法规定看，“不再罚”针对的仅仅是“罚款”
这一点几无争议。马怀德《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》（华东政法大学学报）一文指出：《行政处罚法》起草过程中，由于对于“一事不再罚”是否应当成为立法的基本原则和对这一概念的理解不统一，实践中存在的重复处罚又以罚款为主，所以立法者选择了将“一事不再罚”限定为“一事不再罚款”。从文义解释的角度出发，该条文的意思应当理解为，就同一个违法行为，在同时违反多个法律规范时，可以给予多个行政处罚。但若选择罚款进行处罚的话，只能进行一次罚款，而不能多次罚款。
（1）将“一事不再罚”限定为“一事不再罚款”，有其深刻的历史背景
●曹康泰主编：《行政处罚法教程》（中国法制出版社2011年版）
我国《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”这一规定，与理论上的一事不再罚原则不完全相同，它是一事不再罚原则的主要内容和组成部分。它既肯定了一事不再罚的精神，又考虑到了行政执法职权范围内的实际情况，把一事不再罚的“罚”仅仅局限在“罚款”。这是因为罚款是行政处罚的主要形式，几乎所有的行政处罚实施机关都具有这项权力，而且它与当事人的利害关系最为密切，在罚款领域规定一事不再罚，具有积极的现实意义。
●曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》
实践中存在一些问题，主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。规定“一事不再罚款”，目的在于解决实践中的多头处罚、重复处罚的问题。
（2）实践中，“一次罚款”在制度设计方面存在先天缺陷
实践中，大量存在着一个违法行为违反了多个行政法律规范，而多个法律规范规定了不同类型的处罚和不同的罚款金额、幅度，形成法规竞合的情况。有作者认为，“不得给予两次以上罚款，在已经实施了较小数额的罚款以后，较大数额的罚款也不得进行，这就可能使当事人规避法律责任”。笔者完全赞同。
（3）借鉴经验，确立“择一重处”原则
一些国家和地区立法例对于法规竞合的处理原则是“择一重处”。比如，我国台湾地区“行政罚法”第二十四条规定：“一行为违反数个行政法上义务规定而应处罚锾者，依法定罚锾额最高之规定裁处。但裁处之额度，不得低于各该规定之罚锾最低额。前项违反行政法上义务行为，除应处罚锾外，另有没入或其他种类行政罚之处罚者，得依该规定并为裁处。但其处罚种类相同，如择一重处罚已足以达成行政目的者，不得重复裁处。”马怀德《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》（华东政法大学学报）一文提出：《行政处罚法》可采从重与并罚的结合模式。具体而言，可在《行政处罚法》第二十四条中增加第二款“同一违法行为违反多个行政法律规范的，应当由具有管辖权的行政机关按照法定罚款幅度内的最高限额处罚”，在罚款上确立从一重处罚的制度。
欣慰的是，《行政处罚法》（2021年修订）最终采纳了上述建议，确立了“择一重处”原则。应当说，这一修改是明智的。但是，最先发现违法行为的主体并不一定享有最高额罚款的权限。对此，可通过综合执法、相对集中处罚权来解决，亦可通过制定行政协助等制度实现，但需要完善配套制度，否则，“择一重处”原则难以落地。
2.从理论研究看，对于罚款以外的其他处罚能否“再罚”争议较大
对于罚款之外的其他类型处罚是否可以并处，行政处罚法未作说明。有观点认为，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的，仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚，而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用。也有观点认为，鉴于违法行为人只作了一个行为，因此，不管多少法律规范对其规定了多少不同的处罚，违法行为人只能受一次处罚。实践中，可以“再罚”与不可“再罚”的争论激烈。
（1）可以“再罚”
●马怀德：《〈行政处罚法〉修改中的几个争议问题》（华东政法大学学报）
从文义解释的角度出发，该条文的意思应当理解为，就同一个违法行为，在同时违反多个法律规范时，可以给予多个行政处罚。但若选择罚款进行处罚的话，只能进行一次罚款，而不能多次罚款。
不能因为《行政处罚法》仅规定了涉及罚款的一事不再罚，就认为一事不再罚仅限于重复罚款的禁止。这是说，“一事不二罚款”应当适用所有的行政处罚。
（2）不可“再罚”
●胡建淼：《〈行政处罚法〉只规定一事不得二次“罚款”，是否意味着其他处罚不受二次限制？》
对同一个违法行为，给予两次以上的罚款不行，给予两次以上的其他处罚，如警告、通报批评、没收、吊扣证照、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业和行政拘留等，同样不行。
●李洪雷《论我国行政处罚制度的完善——兼评〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉》（《法商研究》2020年第6期）
现行《行政处罚法》第二十四条仅对实践中较为常见的多次罚款问题进行了限制，但在法理上，一事不再罚不应仅适用于罚款。最高人民法院在其裁定中也曾明确指出，“一事不再罚”应当是指同一违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。因此，对于罚款之外其他相同或者类似性质的行政处罚，如在一定期限内暂扣许可证或执照、行政拘留等，从一重罚已经可以达到行政目的，同样也应根据一事不再罚原则限制处罚的次数。
●全国人大法工委：《对〈反不正当竞争法〉和〈价格法〉有关规定如何适用问题的答复》（行复字〔2007〕6号）
对同一个滥收费用行为罚款的行政处罚，适用一事不再罚的原则，由首先实施监督检查的行政机关给予罚款的行政处罚为宜。其他依法有行政处罚权的行政机关可以给予罚款以外的其他行政处罚。
●最高人民法院（2016）最高法行申4096号《行政裁定书》
《行政处罚法》第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。这是“一事不再罚”原则的法定含义，并非是指同一违法行为，不同的行政机关不能给予两次以上的行政处罚。即便按照一般法律适用规则理解，“一事不二罚”也应当是指同一违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。
本文认为，根据理性制度的要求和立法精神，行政处罚领域的“一事不再罚”应当指除非法律有特别规定，对于一个违法行为，行政主体只能给予一次处罚。但司法实践中对于“一事”与“不再罚”的认识争议较大、把握口径不一，行政处罚法修订未涉及深层次问题，有待进一步研究探讨。