——析“村治”法治化与乡村振兴战略互动共维关系
关键词:村民委员会；“依法行权”；“准行政化权力”；乡村振兴战略
一、深化乡村治理，推进乡村振兴战略的实施
当前我国农村已经进入深度发展与有效治理的新时期，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题。习近平在党的十九大报告中提出“实施乡村振兴战略”，要求“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。在新时代建设中国特色社会主义的伟大历史进程中，乡村振兴战略是一项包含农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设与党组织建设等多项内容的综合发展战略，这一战略的提出是决胜全面建成小康社会的必然选择。
乡镇振兴战略的实施，关键要实现“五个振兴”，即产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴。当前我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出，“社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村”（1）。2018年“中央一号”文件也提到：“乡村振兴，治理有效是基础”（2）。因此，实施乡村振兴战略，必须把夯实基层基础作为固本之策，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，实现乡村善治。值得注意的是，现代乡村治理体制的构建需要以组织为依托。组织振兴能够为乡村全面振兴提供助力与保障，是乡村振兴的“动力引擎”与“主心骨”。因此，乡村治理体系的创新与乡镇振兴战略的实施都离不开农村基层组织振兴。
农村基层组织是一个以农村基层党组织为核心、农业合作经济组织为龙头、社会组织为支撑、村民自治组织为基础的“四位一体”组织体系（3）。现代乡村社会治理，自治是基础。十八届四中全会强调“推进基层治理法治化”，并明确提出“深化基层组织依法治理”。这表明当前党和政府推进乡村治理体系法治化与现代化的决心。习近平总书记提出组织振兴需要“深化村民自治实践”（4）。因此深化村民自治实践是推进乡村治理有效的重要一环，聚焦村民自治组织建设是实现组织振兴的应有之义。作为村民自治常设执行机构及协助政府的基层组织，村委会是政府和村民的沟通桥梁。可以说，村委会既是村民自治组织的关键与重要组成部分，又是乡村振兴的接洽人（5）。因此组织振兴要求推动村民委员会法治化进程，而其中一个重要导向与切入点是对村委会如何真正行使合法权力的分析再探讨。规范村委会依法行使权力，既是落实完善我国农村基层民主自治制度的重要抓手，又是乡村治理法治化的重要一环，符合我国依法治国的大政方针。
二、农村基层管理体制的“二元”结构矛盾
1949年以来，我国农村基层管理体制大体经历了乡政并立、人民公社与村民自治三个重要阶段。1950年我国设立行政村一级政权，与乡同级。此后随着农业合作化的兴起发展，村政权逐渐被合作社的组织形式所替代。1958年开始实行“政社合一”的人民公社制度，国家权力全面控制乡村社会。改革开放后，随着农村家庭联产承包制的推广，农村开始实行村民自治制度。1980年广西合寨选举产生第一个村民委员会。1982年宪法首次确认“村民委员会”这一组织形式。此后，1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）历经2010年与2018年两次修订，进一步明确了村委会性质、地位、职责和组织架构等，为我国村民自治制度提供了法律依据与保障。
总之无论在法律规范还是实践运行上，村委会除了担负着农村基层自治的职能外，还承担着一部分国家行政管理的职能，其中包括自主管理村集体生产资料的权力。这种双重角色导致村委会成为“准政府组织”，并使其不可能不行政化，继而村委会具有自治与行政管理的双重权力。对村委会这种特殊的权力性质，我们称其为一种“准行政化权力”。
三、村委会“准行政化权力”形成的现实基础及特点
通过上述对村委会权力的法律与制度分析，村委会的权力既不是一般意义的社团自治权，也不是一般意义上的政府行政管理权，它是基于国家治理的现实需要与农村基层管理体制的“二元”结构矛盾，通过“有意的制度模糊”（15）而产生的一种自治权与行政权的特殊复合体，可以称之为“准行政化权力”。
在现行体制下，村委会既是联系农民与政府的桥梁，又是农村社会的实际管理者。村委会这种双重委托—代理的身份，使村委会行使民主管理权过程中既掌握国家下发资源的分配权，又具有大量的自由裁量权。（16）一方面，村委会“准行政化权力”不是一般意义上的社会组织管理权，村委会履行的部分权力实质是政府或司法机关代表国家必须履行的职权，如管理农村集体土地和资产、维护村民合法权利等。另一方面，村委会“准行政化权力”也不是一般意义的行政管理权，它是在村内部具有高度自由裁量的自治权，较之政府行政管理权具有相当灵活的行使空间及选择性。
2.公共行政性。根据法律、法规和国家政策规定，村委会在土地管理、户籍管理、社会保障管理等方面具有了有限行政管理权。这些对本村事务的管理权是一种内部的公共权力，具有公共行政性。在协助“行权”过程中，村委会很大程度上成为乡镇政府的“下设机构”，在一定程度上承担着政府的职能，成为乡镇政府行政管理的“代理人”，村委会“准行政化权力”成为国家行政权的延伸。
总之，鉴于我国法律规定与农村基层管理的现实，村委会权力具有特殊的属性，我们认为这是一种“准行政化权力”。在村民自治过程中村委会既有自治权，又被赋予有限的行政权，成为农村基层公权力的特殊组成部分。值得注意的是，村委会“准行政化权力”的属性，在一定程度上增加了村委会“依法行权”的难度，易导致村委会或“因怠于行使职权”或“因滥用职权而损害村民自治权”（17）。
四、我国村委会“依法行权”的现实困境与问题
村委会“行权”主要受内外两种权力关系的影响：一是村委会“准行政化权力”与国家政权的外部权力关系；一是村委会“准行政化权力”与村民自治权的内部权力关系。一方面，由于村委会“准行政化权力”具有的行政性使其将执行权变成了一种主导性权力，继而可以在“行权”中天然压制村民的自治权，村民自治成了“村委会自治”。另一方面，与国家行政机关的行政权相比，村委会“准行政化权力”的自治属性，往往使其成为法律规制与制度监督的“盲区”，产生村委会“行权”的“灰色空间”。
因此，面对村委会“行权”中滥用权力、权力腐败等问题，无论从法律层面、制度层面还是实施机制层面看，我国村委会“依法行权”仍面临诸多的障碍与困境。
（二）监督保障村委会“依法行权”存在着制度疏漏，体制结构抵牾冲突
我国法律概括性的规定了村委会“行权”受国家政权的规制，但是实际执行中对村委会的“行权”过程的监督却存在制度疏漏，监督保障体制结构抵牾冲突。国家政权尤其是基层政权监督保障村委会“依法行权”尚未形成一个有效配合、相互协调的有机整体。
乡镇人大的权力监督主体地位不明。乡镇人大是基层国家权力机关，《地方组织法》第9条和《村组法》第17条等规定，乡镇人大有权监督村委会“行权”，尤其在村委会选举中起着重要的监督作用。乡镇人大作为国家基层政权权力机关，明确其监督主体地位是十分必要的。但在现实中却忽略了乡镇人大监督保障村委会“依法行权”的主体地位：一方面乡镇人大的部分功能被乡镇政府所执行，比如“村民自治章程、村规民约报乡镇政府备案”；另一方面，乡镇人大监管保障村委会“依法行权”缺乏实施的具体方式、手段，乡镇人大的监督权无法得到真正落实。
基层政权监督保障职责不明，对接协调机制不畅。《村组法》《地方组织法》与《中国共产党农村基层组织工作条例》等法律法规为基层政权监督保障村委会“依法行权”提供了依据。但在实践中，基层党组织缺乏有效的领导与监督；乡镇政府容易怠于履行监督职责，或忽视村委会违法违规行为。如广州冼村城中村改造就牵出官员、村官、开发商“腐败铁三角”，“三方合谋出卖村集体的利益”（27），侵害村民的合法权益。值得注意的是，自从我国推行国家监察体制改革以来，村委会权力行使的监督保障体制发生了重大变化。但由于国家监察体制改革的实践举措尚处在探索之中，各监督保障机构之间仍缺乏完善的协调、衔接与沟通方式。尤其是乡镇人大与县监委、基层党委及村务监督委员会等机构之间缺少快速有效的信息互通机制，容易造成工作的重复与事前预防的缺位，不利于及时全面掌握村委会“行权”过程。
（三）村委会“依法行权”实施机制不完善，程序保障不充分
村民自治组织内部缺乏有效的权力制约实施机制。《村组法》对村民会议、村务公开与村务监督等制度都有非常明确的规定。但在实践中，村委会往往处于一种“全面支配”地位，村民自治成为“村委会自治”，村民出于自身利益与能力的考量，没法真正实现对村委会“行权”进行法定监督与规制，使村民自治制度难以落实到位。如“多数村庄通过公开栏的形式进行了村务和财务公开，但也有个别村未达到国家的要求。”（28）又如包头市庙圪堵村村委会集体利用虚假拆迁款分配方案欺骗村民集体，从中截取232万元共同瓜分（29）。《村组法》规定村里的重大事项需要召开村民会议或村民代表会议讨论决定。圪堵村村委会则通过编造谎言欺骗村民代表签字同意通过了假的拆迁款分配方案，从程序看确实是村民同意并通过的，但实际上却是村委会利用管理权力，瞒天过海，侵占集体财产。
此外，乡镇政府与基层党组织监督保障职能缺少具体、明确的程序与实现流程，容易造成监督的缺位与缺位。比如漯河市郾城区政府为规范村委会权力运行，把村级公章乡镇政府集中管理（30）。虽然初衷是好的，但是却违背了村民自治的法规，不是合法的监督保障实施机制。
五、治理路径：构建村委会“依法行权”监督保障体制
面对当前村委会“依法行权”的法律、制度与实施机制的漏洞，需要实现对村委会“行权”的有效监督与保障，确保村委会依法行使权力。习近平总书记参加山东代表团审议时强调：“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。”（31）这为村委会“依法行权”监督保障机制的构建提供了指导方向。因此，我们认为村委会“依法行权”监督保障体制的构建，需要自上而下与自下而上、宏观与微观的各种体制机制改革相配合，强调通过法律规范、制度监督与程序保障，实现多元化、多层次的监督保障系统。
（一）构建村委会“依法行权”的法律基础，发挥法规与规章的作用
第一，以法律的形式强化乡镇人大对村委会“依法行权”的监督。
第二，以法规和规章的形式完善村委会“依法行权”的法律体系。
中央层次的成文法律本身具有一定的滞后性，通过讨论与修改的过程都比较缓慢，所以在目前这个过渡阶段，行政法规、地方性法规行政规章的作用尤为明显。法规与规章既需要符合宪法等法律规定，又较成文法律更为及时与灵活。因此符合规定的地方人大及政府可以依据《宪法》《村组法》的规定，根据当地的实际情况，制定本行政区域内的村委会依法行权的地方法规与规章，建立权利救济渠道，明确乡镇政府对村委会指导的方式与内容等。如在农村集体经济涉腐败案件频发状况下，广州根据实际情况及时制定并通过《关于规范广州市农村集体经济组织管理的若干意见》，有利于全面规范农村集体经济的组织管理。（32）
（二）明确乡镇人大监督主体地位，建设基层政权“三位一体”的监督保障体系
基层党委、乡镇人大与乡镇政府是我国基层政权的重要组成部分，三者明确分工，协调合作，有利于实现对村委会“依法行权”的全方位监督。因此需要深化改革，完善村委会“依法行权”的制度平台，建设基层党委、乡镇人大与监察部门、乡镇政府“三位一体”的监督保障体系。
第一，明确乡镇人大对村委会“依法行权”监督主体地位。
根据我国《地方组织法》《村组法》及《监察法》等法律规定，村委会“行权”应受到人大的监督。乡镇人大作为国家基层政权权力机关，明确其监督主体地位是十分必要的。乡镇人大具体可通过以下途径监督保障村委会“依法行权”：（1）建立巡视制度。把对村委会“行权”的监督保障与代表工作衔接起来，组织代表不定期视察与检查村委会“依法行权”的情况，掌握第一手资料，有效反馈、处理村委会的工作。（2）健全村民上诉渠道，开展听证工作。乡镇人大需要建立村民的投诉、上诉渠道，确保村民能够及时反映村委会滥用职权等问题。此外，乡镇人大也应开展听证工作，听取多方面意见，保障村委会、村民的合法权利。
第二，建设基层政权“三位一体”的监督保障体系。
（三）完善实施机制与程序安排，搭建监督保障的精细化架构
总之，当前全面依法治国及城乡融合发展等战略的提出，对我国深化村民自治提出了新的要求与挑战。尤其是随着乡村振兴战略的推进，对农村基层组织提出了组织振兴的新要求。村委会作为基层群众性自治组织，是组织振兴的重点。村委会“准行政化权力”性质，及实践中村委会“行权”内容与方式的变化，都要求必须监督保障村委会“依法行权”。因此如何确保村委会“准行政化权力”的正当行使，构建村民委员会“依法行权”监督保障机制既是实施乡村振兴战略的重要组织保障，又是基层有效治理的重要一环。村委会“依法行权”监督保障机制的构建，是我国基层自治制度的重要组成部分，有利于防止村委会滥用职权或异化为行政权力的工具，推进我国乡村振兴战略和“三治合一”的乡村治理体系建设。乡村振兴战略要求建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制。因此，在此目标指引下的村委会“依法行权”监督保障的构建，既需要从立法层面来规制，又需要整个乡村治理体制来协调。因此，确保村民委员会“依法行权”，是实施乡村振兴战略的必要前提和保证。
作者简介：李渡，同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师，主要研究方向为中外政治制度、中国政治发展；汪鑫，同济大学政治与国际关系学院博士研究生，主要研究方向为乡村治理与法治。