【疫情影响之法律研究专栏】三十、关于完善我国重大疫情应急法治体系的构想——基于新冠疫情防范中法治脱轨现象的反思与启示
【疫情影响之法律研究专栏】（三十）
关于完善我国重大疫情应急法治体系的构想
——基于新冠疫情防范中法治脱轨现象的反思与启示
王泽郭石宝
前言
摘要
一、法治是保障重大疫情状态下社会良治的利器
法治，是治国理政的基本方式。国内外疫情防控的实践经验告诉我们，在重大疫情状态下，坚持运用法治思维和法治方式开展疫情防控工作，是实现社会科学管理、维护社会秩序稳定的重要手段。
（一）法治是遏制疫情爆发的“防护衣”。
（二）法治是稳定疫期秩序的“压舱石”。
（三）法治是消解涉疫纠纷的“降压器”。
（四）法治是增强抗疫信心的“强心剂”。
做好重大疫情防控工作，需要政府和公众同心同向、众志成城、共克时艰，坚定社会公众的抗疫信心十分重要。这个时候，更需要法治在聚民心、强信心方面的促进作用。一方面，通过依法采取应急措施，有助于凝聚民心。《突发事件应对法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等对重大疫情中采取应急措施的程序、范围、手段等已有明确规定，政府部门要坚持依法行事，该抓的工作要抓，该走的程序要走，该用的手段要用，一项一项按照法律的规定来执行。危难关头，政府做事有章法，社会公众才信服、踏实和拥护。另一方面，通过依法公开疫情信息，有助于增强信心。当今社会是一个交通便利、资讯发达、观念多元的现代社会，在重大疫情防控期间，无论是社会的组织动员、资源的统筹协调，还是公众恐慌的消解、公众情绪的安抚，都需要依赖信息的充分流动和公开透明。因此，政府部门要依法做好疫情信息的公开发布工作，按照法定的内容、程序、方式、时限及时准确报告疫情信息。社会公众只要了解了政府采取的措施，掌握了疫情防控的进展，看到了方方面面的努力，心里就有底了，心中就有数了，精神就振奋了，信心也就坚定了。
二、新冠疫情防控中暴露的法治脱轨乱象
习近平总书记强调，疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。尽管如此，我们还是很不情愿地看到，在此次新冠疫情防控过程中，法治脱轨的现象屡有发生。
（一）有的政府部门“罔顾法律、粗暴执法”，依法行政现状堪忧。
一是违法限行。有的地方政府明确规定，对来自湖北的人员，甚至浙江、广东、河南、湖南、安徽、江西等地的人员，一律劝返、拒绝入内。据媒体报道，有一个温州商人因到处设卡等原因，被困在高速公路上达半个月之久，啃方便面啃到嘴巴烂，晚上还一度睡在墓地里。
二是违法征收。前有云南省大理市卫生健康局以加强防疫工作为由，将从云南发往重庆的防疫物资紧急征用；后有青岛与沈阳海关相互暂扣、征用疫情防控物资。
四是违法管控。疫情防控期间，各地政府纷纷向民众发出“少出门，不聚集，带口罩”等倡议，有关部门亦是从严查处聚众赌博、公共场所不带口罩等行为。然而，突破法律底线而粗暴执法的情况时有发生，有的公安民警扛着铁锤巡逻，发现聚众打麻将的一律先砸了麻将机；有的公安民警发现路人不带口罩的，不管三七二十一一律先铐到派出所；等等。这些做法，尽管是非常时期的非常之举，但由于缺乏合法性，屡受质疑、广受诟病。
（二）有的基层组织“曲解政令、任意侵权”，基层善治任重道远。
比较典型的有两点：
二是擅自封闭限行。疫情防控中，政府部门有权依法采取限制通行、限制人员聚集、封闭场所等应急措施，有关单位和人员必须遵守。然而，不少居民小区在执行政府命令中走了样，层层加码，硬是将“限制通行”变为“一律禁行”。有的小区对外地返回的人员一律禁止入内，有的小区甚至不允许身为医务人员的业主进入，这些做法，不仅侵害了业主的财产权利和自由权利，也增加了业主由于被拒之门外而受到意外侵害的风险。
（三）有的不法分子“丧尽天良、趁火打劫”，司法惩治偏宽偏软。
疫情防控期间，各种违法犯罪行为依然多发高发，特别是生产销售假冒伪劣防护用品、哄抬疫情防控急需的药品物品价格、利用公众急需购买防护用品心理实施诈骗、假借疫情防控名义骗取公众捐款等犯罪时有发生，给人民群众造成极大伤害，给疫情防控增添诸多障碍。2020年2月6日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》，提出依法严惩抗拒疫情防控措施、暴力伤医、制假售假、哄抬物价、诈骗或聚众哄抢、造谣传谣、防控失职渎职或贪污挪用、破坏交通设施、破坏野生动物资源等九类犯罪，并强调，“对于在疫情防控期间实施有关违法犯罪的，要作为从重情节予以考量，依法体现从严的政策要求”。然而，众所周知，犯罪之恶，恶在其社会危害性，而疫情防控期间实施的犯罪，其主观恶性甚过平时千百倍。因此，对于非常时期之犯罪，仅仅是对照平常时期的量刑幅度“从重量刑”，显然是不够的，不足以体现“罚当其恶”、“罚当其罪”。所以说，司法机关对疫情防控期间犯罪的惩处总体上仍显宽缓，有悖“罪刑相适应”之刑罚原则。
（四）有的社会群众“无知无畏、为所欲为”，普法教育责任重大。
三、关于完善我国重大疫情应急法治体系的建议
2003年，我们成功战胜了“非典”疫期，并以此为契机搭建了重大疫情应对法律体系的四梁八柱，向全世界输出了重大疫情防控的中国方案。然而，17年后的今天，当新冠疫情来临时，我们的应对仍显仓促和慌乱，各级各地层出不穷的不合法、不合理、不利于疫情防控的“乱政策”，尽管大部分都得到及时的纠偏纠正，但是，已然给整个国家和社会造成巨大损失，教训十分惨痛。究其原因，主要是国家重大疫情应急法治体系不健全、不完善，立法、执法、司法、守法各环节在疫情防控中各有疏漏，极大地影响了防控的效果。
吃一堑而长一智。当下，健全完善我国重大疫情应急法治体系已是当务之急，应尽早提上日程。具体建议如下：
（一）立法部门要加强重大疫情防控立法工作。
健全完善的法律体系，是重大疫情应急法治体系的基石。此次新冠疫情防控中，各种法律脱轨现象固然值得重视和反思，疫情防控领域法律规范冲突、法律供给不足、法律更新不及时等问题亦不容回避。下一步，需要做好以下几点：
首先，要及时修改《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《野生动物保护法》等法律，从立法层面解决《传染病防治法》和《突发事件应对法》在疫情信息发布的主体和程序上的冲突，以及打击非法野生动物交易不力、革除滥食野生动物陋习不力等问题。
（二）政府部门要改进重大疫情防控管理工作。
重大疫情防控管理工作，既是对政府部门决策能力和管理水平的考验，也是对公职人员初心使命和宗旨意识的检验。从此次新冠疫情防控中暴露的问题看，一些政府部门的疫情防控管理工作大有改进的空间。怎么改？依法执政是基础，在确保合法性的前提下，更加注重执法的科学性和人性化。
首先，要遵循合法性原则。重大疫情面前，政府部门不依法决策、不依法办事、不依法履职，不仅会加剧疫情的扩散蔓延，更会损害党和政府的公信力，这是对人民的不负责任、对生命的不负责任、对法治的不负责任！此次新冠疫情发生后，各地广泛普遍出现“宁左勿右”的政策导向，一些政府部门将管制措施用到极致，发布政策的主体混乱，甚至默许居委会、村委会、小区物业等借政府之名发通知、下命令，表面上看是积极阻击疫情发展，实质上是赖政、滥政的表现，出政策不分轻重，发号令不事实求是，造成了一系列的“政策后遗症”，增加了社会公众的恐慌，激化了管理者与被管理者之间矛盾，群众怨声载道。类似情况，在今后的疫情防控管理中务必坚决杜绝。诚如习近平总书记所要求的，各级政府部门要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延。
第三，要遵循人性化原则。人性化执法是与粗暴执法、野蛮执法截然相反的文明执法方式，是良法善治理念在执法领域的体现。新时代，随着以人为本理念不断深入人心，人民群众对政府部门文明执法的要求越来越高，尽管当事人违法在先，但是如果执法人员的执法行为简单粗暴、不讲情理，仍将受到社会公众的质疑与指责。此次新冠疫情防控中，对于有些群众不听劝阻、聚众打麻将的问题，有的执法人员一上来就恶言相向、砸烂麻将桌，有的执法人员则在宣讲政策、教育驱散后只是拿走了几个麻将牌；对于有的群众在公共场所不按要求佩戴口罩的问题，有的执法人员一来就直接摁倒、带上手铐，有的执法人员则是在宣讲政策之后递上一个口罩；对于一些从外省过来的湖北车辆和湖北人，有的执法人员一律禁入、一律劝返，有的执法人员则在测量体温、登记之后放行，并且在了解到湖北车主无处落脚的情况后，积极帮忙联系定点爱心酒店……什么是粗暴执法？什么是人性化执法？已无需赘言。重大疫情面前，社会需要的是更多的理解、更多的尊重、更多的温情，而不是更多的质疑、更多的指责、更多的对抗。
（三）司法部门要大胆落实“危情用重典”思想。
如前所述，重大疫情防控期间实施的犯罪行为，其社会危害性之大，不可与平常时期相提并论。因此，对此类特殊时期发生的犯罪，应按照“罪刑相适应”原则，一律“加重”处罚，而不仅仅是“从重”处罚。
2003年“非典”疫情防控期间，“两高”联合发布了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》。此次新冠疫情防控期间，“两高两部”联合出台了《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》。这两份文件出台的背景和基本精神是相似的，其缺陷和不足也是相同的，即缺乏“危情用重典”的思想，威慑力不足，与群众期待尚有差距。
“危情用重典”思想最早见于《尚书》中的《吕刑》，其主要的思想精髓是，通过严苛的刑罚惩治犯罪而达到治理社会的目的。之所以提倡在重大疫情防控期间重典治乱，主要是基于两点考虑：
其一，从预防论角度看，社会情势混乱时，采用较重的刑罚比较容易达到威慑的效果，有助于平稳重建社会秩序。重大疫情防控期间，社会不稳定因素增多，社会动荡风险加大，在这一特殊时期实施犯罪，无疑将加剧社会公众恐慌，增加社会管控难度，因此，通过临时实行重刑政策，加强刑罚威慑力，有其必要性及合理性。
其二，从报应论角度看，当犯罪行为对被害人伤害至深时，如果对犯罪人科处的刑罚没有加重到相应程度，则不能充分体现“恶有恶报”，不利于受损社会关系的恢复。例如制假售假犯罪，被害人若在平时买到一箱假口罩，损失的也只是这箱口罩而已，但若在疫情防控期间买到哪怕仅仅是一个假口罩，可能会损及被害人的身体健康甚至生命安全，如果在科处刑罚时不加以区分或者区别不大，如何体现“罪刑相适应”？如何让社会公众信服？可见，无论是基于预防论或是报应论，重刑的效果既体现了国家应对大灾大难的态度，也体现了人民期待社会稳定的意志，并让老百姓相信大灾不能乱、法律秩序不容被破坏！
（四）各级各部门要强化全民普法教育。
法国著名思想家卢梭说过，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。我国推行依法治国方略已有多年，而加强全民普法教育一直是个老生常谈的课题。不可否认，这些年来，法治在深刻改革我国社会的同时，也深刻改变着我国公民的观念，只是，与全面依法治国进程相比，我国公民法治意识的提升仍显滞后。尤其在重大疫情防控期间，这个问题更加突显。
四、简短的结语
作者：王泽
原海南省人民检察院第二分院助巡员（副厅级）、海南国际仲裁院仲裁员。