高等教育规模可持续扩张的制度保障：
《二十世纪的高等教育：从精英到大众再到普及》读后感
摘要
在美国和欧洲高等教育大众化发展经验比较研究基础上，特罗提出了高等教育规模扩张与制度保障之间关系的理论。当接受高等教育的人群扩大到多数人时，受教育者多样化需求的特征就会自然地表现出来，并要求多样化的高等教育供给与之相适应，高等教育系统只能经过分化才能形成多样化供给的格局，而这个分化过程只有在市场竞争体制下才能有效地进行。相反，在科层制下，则难以完成高等教育系统分化的过程，也因此难以实现通过多样化的供给方式满足多样化需求的目的。在现实世界中，美国和欧洲正好是规模扩张与制度保障正面和反面的两个典型例子。
关键词：高等教育，规模扩张，大众化，制度保障，联邦主义
InstitutionalSafeguardforSustainableExpansionofEnrollmentinHigherEducation:ReflectionsonReadingTwentieth-CenturyHigherEducation:ElitetoMasstoUniversal
YanFengqiao
GraduateSchoolofEducation/InstituteofEconomicsofEducation,
PekingUniversity
Abstract
BasedontheexperienceofmasshighereducationinAmericaandEuropeancountries,MartinTrowpinpointsapropositiononrelationshipbetweenhighereducationenrollmentexpansionandinstitutionalarrangements.Whenthemajorityhasopportunitytoaccesshighereducation,diversityindemandisanecessity.Itcallsfordiversityinsupply.Thisdemand-supplymatchingrequiresaneffectivedifferentiationofhighereducationsystem.Thiscanonlybeachievedbycompetitiveanddecentralizedmarketmechanism.Tothecontrary,centralizedandbureaucraticmechanismcannotmatchdemandwithsupply.Inreality,Americaisapositivecase,butEuropeisanegativecaseinthisrespect.
Keywords:highereducation，enrollmentexpansion,massification，InstitutionalSafeguard,federalism
一、引言
2010年，由约翰·霍普金斯大学出版社出版的已故美国学者马丁·特罗（1926-2007）的研究文集《二十世纪的高等教育：从精英到大众再到普及》（Twentieth-CenturyHigherEducation:ElitetoMasstoUniversal）（以下简称“文集”）。该文集汇集了他在不同时期撰写的有关高等教育发展的17篇代表性论著，并且在每一篇论文之前，都配有一位与特罗共过事的学者写的一篇导读短文，介绍该篇论文的写作背景和学术价值。
二、美国在高等教育规模扩张中的相对优势
我们可以将20世纪高等教育发展的历史看成是学生规模不断扩大的历史。在这个历史过程中，由于各种原因，不同国家先后有别地在朝着实现大众化和普及化的目标前行。如果将经济和社会条件相近且最为发达的欧洲与美国做一个比较的话，可以看出两者之间的不同。在以下几个方面，美国比欧洲表现出更多的发展优势：
三、美国高等教育制度的主要特征
下面一些事实，可以帮助我们认识美国高等教育的制度特点。
1、分权体制
“分权制”是美国高等教育制度最显著的特点之一。直到美国独立战争爆发时，在美洲大陆上还没有一个中央政府，也没有一个机构采取统一方式来管理学院。独立革命成功后，根据制定的宪法，教育管理权限没有交给联邦政府，而是下放到各个州政府手里。因此，州政府仍然可以像殖民地时期那样自由地批准成立新学院。
分权制带来一定的多样性。各州在治理本州高等教育形式上存在着明显的差别。例如，在麻州和犹他州，高等教育协调委员会有很大的权力，统管本州全部的高教事务；在加州，由来自各公立高校代表组成的中学后教育委员会，只有很小的正式权力，只对州政府提供信息和咨询服务；在佛蒙特州和特拉华州，不存在任何一个法定的协调机构。
2、以董事会为核心的大学内部治理结构
美国高校继承了欧洲大学的部分传统，并根据自己的具体情况，发展出了一种特殊的治理形式。它借鉴了欧洲大学的法人治理结构，在政府较少直接干预的情况下，形成了大学自主办学的品质。与欧洲大学的行会组织起源不同，美国高校普遍采取董事会治理形式。私立大学由董事会管理。公立大学虽然对政府负责，但也是通过董事会这个中介组织与政府发生联系，政府不直接干预大学内部的事务。在获得州政府颁发的办学特许状后，由校外人士组成的董事会可以按照自己的意愿自由地建设一所大学。董事会任命校长作为学校的最高行政长官，随之发展出一个强有力的以校长为首的学校内部行政管理系统以及兼有学术和管理两种职能的“学系”（department）建制。
3、竞争机制
在一个缺少统一协调机构的高等教育系统中，发展和变革的主要力量不是来自于行政命令，而是来自于竞争动力。美国各级政府一贯鼓励和支持学校之间的竞争行为。联邦政府对于高校采取“间接资助”的形式，即不是直接将经费划拨给学校，而是通过教师科研经费和学生资助经费形式，由个体间接地带到学校里去，这种间接形式比直接向学校拨款形式更有利于促进学校之间的竞争。
历史上也有过几次赞同平均主义和不利于学校竞争的提议，但是都遭到了拒绝，竞争机制得以保留。一次是，第二次世界大战之后，杜鲁门总统成立的一个专门委员会向联邦政府提议，按照平等原则，向所有公立高校提供一般性的财政资助。但是，这项提议没有被通过。另外一次是，1972年的“教育修正案”（EducationAmendment）关于联邦政府通过无限制的方式直接向高校拨款的努力，也没有得到通过。
4、对混乱、差异、不平等具有较高的容忍度
四、美国高等教育制度的形成与演变
1、殖民地时期美国高等教育制度“多样化”特征的形成
与欧洲大学起源于教师或学生行会组织不同，美国殖民地时期学院的建立是由“外行人员”（laypersons）组成的“董事会”（boardoftrustees）来创立的。创办学院的基本程序是：董事会首先从殖民地政府那里获得办学的“特许状”（charter），具备了创建学校的法律资格；董事会任命校长；校长招聘教师，招收学生，开展各种教学活动。这种创办学校的程序和董事会组织形式，从此就成为创建各种高等学校的基本规范形式，一直延续至今。
从学院治理结构实施形式看，在殖民地时期的学院中，只有哈佛学院和威廉·玛丽学院设有“董事会”和“监事会”两个管理机构，其他学院则只设“董事会”一个管理机构。后一种管理结构成为后来美国高校管理的主导形式。
2、独立战争后美国高等教育制度“自由”特征的形成
殖民地政府对于学院行使权力有三种基本形式：颁发或撤销特许状；特许状赋予政府的管理权力；提供教育经费。《独立宣言》颁布之后，美国开始建立一种新型的政权形式，殖民地政府转变为州政府，在州政府之上，建立了一个具有联盟属性的联邦政府。新政权强调新国家应该由人民大众来统治、政府要尊重个人及团体的自由和创造性。于是，开始在州政府与学院之间建立了一种与殖民地时期不同的新型关系，州政府进一步放宽了颁发特许状的条件，造成1800年之后有数百所学院如雨后春笋般诞生。当然，有一些学院能够长久地存活了下来，也有一些学院由于无法获得充足的资源而不久就夭折了。
独立革命后，联邦政府颁布了一系列政策，并产生了实质性的效果，逐步形成了美国高等教育制度的自由特征。下面是特罗从历史制度主义的角度出发，对于五个重要事件及其对美国高等教育制度建立所产生影响的分析。
（1）乔治·华盛顿总统及其继任者曾经想在首都建立一所国立大学-----美国大学，但是没能兑现。对于美国高等教育发展来说，这是一件幸事。如果这个国立大学建立起来的话，将会在入学标准、课程设置、教学思想和教学形式等诸多方面，对后来建立的数百所小型学院产生阻碍作用。
（2）联邦最高法院对于达特茅斯学院案的判决及其示范效应。1816年，新罕布什尔州立法机构通过了一项法律，授予州政府改革达特茅斯学院的权力，学院予以抵制，并将官司打到了最高法院。1819年，最高法院在判决此案时，站在了学院董事会一边，认定学院的“特许状”属于一种合同，具有法律效力，州立法机构的行为“破坏了合同所赋予的义务”（impairingtheobligationofcontracts），属于违宪行为。该案件的判决传播了这样一种理念，即政府即使出于公益的目的，也无权干预学院。从此，在法律上保证了州政府的权力是有限的，对于后来美国私立学院的建立和发展产生了实质性的作用。从此之后，才在美国出现了公立与私立院校泾渭分明的格局。虽然私立学院的成立也需要获得州政府的特许状，但是一旦成立，它就可以掌握自己的命运了。
（3）1862年1890年两次Morrill法案（赠地法案）以及1887年的Hatch法案。三次法案的相同之处在于，联邦政府只管分配经费，各州自行决定如何使用。联邦政府对于学校类型、学科范围及教学内容没有限制性的要求（唯一的要求是，接受赠予的学校须提供农业、机械和军事战术方面的教学）。由于掌握自主权，所以各州的作法不一，虽然从形式上看显得有些混乱，但是其中也不乏想象力和创造性的体现。
（4）1944年的退伍军人法（GIBill）。这是联邦政府提供经费、让退伍军人可以接受高等教育的一种作法。不同于一般行政性的作法，联邦政府有效地利用了市场机制。退伍军人可以自由选择通过或没有通过认证的高校作为接受高等教育的机构，联邦政府对各州和学校的行为不加任何干涉。从中又一次看出，在理性与多样性两者之间进行选择时，联邦政府偏爱多样性。
（5）1972年的“高等教育修正案”关于学生资助的计划。在执行这项学生资助计划时，联邦政府仅仅依据学生的需求做出发放助学金和贷款的决定，而不考虑学生来自什么学校或者学习什么专业。这种作法既有利于学生的自由选择，也有利于学校之间的竞争。
从上面五个事件可以看出，美国高等教育制度的建立，在处理联邦与州之间关系时，向州倾斜；在处理政府与学校关系时，向学校倾斜；在处理学校与个人（学生和教师）关系时，向个人倾斜。因此，有人认为，美国高等教育体制具有“自下而上”的特点，这种说法是具有上述确定含义的。对于诸如此类事件处理的历史积累效果，造就了一个自由而有秩序的美国高等教育制度，可以满足多样化的需求，也有利于高等教育规模的扩张。
五、小结
基于美国和欧洲高等教育的发展经验，特罗提出了高等教育规模扩张与制度保障之间关系的理论命题。当高等教育入学机会扩大到多数人群时，即从精英阶段走向大众阶段时，无论是从自然意义还是社会意义上讲，受教育者多样化需求的特征都会表现出来。这应是各个国家高等教育制度安排的出发点。从这一点出发，特罗认为，只有通过高等教育多样化的供给才能满足多样化的需求，多样化供给局面的形成需要经过一个系统分化的过程，而分化过程只有在市场竞争体制下才可能有效地完成。可以将特罗的教育发展观简化为如下一个逻辑进路：大众和普及高等教育阶段----多样化需求----多样化供给----高等教育系统分化----市场运行机制。在现实世界中，美国和欧洲正好分别是正面和反面的典型例子。美国“联邦式”或者说“市场型”的高等教育制度促进了高等教育规模的发展，而欧洲“科层式”的高等教育制度则阻碍了大众化和普及化的进程。
从以上两个方面可以看出，欧洲高等教育改革表现喜忧参半、步履维艰，表明制度变革具有一定的艰巨性和长期性。