在我国的政治生活中，“法治国家”一词先由学术界提出，然后转化为政治命题，写入党的十五大报告。1997年9月，党的十五大报告将“建设社会主义法制国家”改为“建设社会主义法治国家”，并将其作为社会主义民主政治发展的目标，从党的政治主张的角度确认“法治国家”的政治基础，同时确立法治在社会治理中的作用。党的十六大、十七大继续强调建设社会主义法治国家，党的十八大则提出“加快建设社会主义法治国家”。
党的政治报告中的“法治国家”的论述只是党内的共识与重大理论主张，还不是具有法律效力的规范。作为明确的宪法规范，“法治国家”在宪法文本上的正式出现是1999年修宪。当时修宪的逻辑是，党的十五大政治报告正式提出建设法治国家的目标，作为国家根本法因遵循政治惯例，把党的重大的政治主张写在宪法上，以获得合法性。但是，政治逻辑转化为宪法逻辑时，也存在着宪法的法律性与科学性之间如何寻求合理平衡的问题。写在宪法上，表明法治国家不只是法治领域的国家功能的拓展，也在“规范层面上确立了法治主义的宪法原则”。更重要的是包括政治、经济、文化与社会生活在内的所有国家建设都要服从宪法规范调整，以宪法为国家生活的最高准则，赋予国家更丰富的法治元素。那么，1999年修宪之后的中国的法治国家形态是如何变迁的是否坚持了宪法文本中的立场与修宪原意法治价值的一贯性与政治现实是否保持了一致如何把不同学科对法治国家的理解统一到宪法文本上这些问题都是值得我们深入思考的。
法治国家的规范解释
将法治与国家的含义结合在一起，我们可以进一步分析宪法文本中“法治国家”的内涵。
从规范价值体系来说，文本中的“法治国家”是政治共同体依照法律治理国家生活的原则、规则与未来指向性的价值体系。作为原则，“法治国家”是指导国家所有生活的理念，贯穿在社会生活的始终，也可称之为“宪法的基本原则”。作为规则，“法治国家”是具有实定法意义的规则体系，对国家生活发挥着统一的调整功能，凡是不符合“法治国家”理念的规范、行为与决定等都缺乏合法性。作为未来指向性的价值，“法治国家”是中国通过漫长过程“建设”的目标，是不断变化的动态概念。作为动态演变中的概念，“法治国家”更丰富的价值在于“指引”和“引导”，体现了法治的过程性与国家属性。
从“法治国家”的形态来说，宪法修正案第13条规定的“法治国家”，是属于“实质意义上的法治国家”还是“形式意义上的法治国家”或者兼而有之在法治国家概念的演变过程中，存在着形式和实质两个概念。由于历史与文化的不同，不同国家宪法文本中所表达的价值内涵是不同的。一般意义上的法治国家既包括实质意义的法治，也包括形式意义的法治要素，是一种综合性的概念，体现了客观的宪法秩序。宪法体系上的法治国家规定了法治秩序的原则和具体程序，形成为政治统一体价值，保障国家权力运作的有序化。在宪法体系中法治国家的原理具体通过法治主义的实质要素与法治主义的形式要素得到体现。基于对中国宪法的历史、文本与国家发展目标的综合考量，宪法修正案第13条的“法治国家”也可解释为包括“形式和实质法治主义”的综合概念，但更注重形式，并通过形式的完善，逐步向实质法治的目标发展，两者在发展过程中虽体现阶段性特征，但总体上包含着两者的因素。
法治国家的实质要素包括人的尊严、自由和平等
人的尊严的维护是宪法存在的最高价值，而且也是优越于其他宪法规范的价值体系。保障人的尊严是一切国家权力活动的基础和出发点，构成人权的核心内容。我国宪法在规定“法治国家”的同时，作为宪法原则规定了“国家尊重和保障人权”，把人权价值体现在宪法体制之中。法治国家的自由价值通过我国宪法规定的精神自由、人身自由、经济自由等得到具体化。从本质上讲，自由是宪法体系存在和发展的基础，自由价值的维护既是法治国家的实质要素，同时也是宪法体系的核心价值。
另外，在我国宪法体系中，平等是人的基本需求和存在方式，体现了法治国家的基本目标。实际上，宪法体系是在平衡自由与平等价值的过程中得到发展和完善的，一定程度和范围内自由的牺牲可以保障平等价值。作为在宪法体系中生活的人们，应该在社会生活的各个领域享有平等权，这种平等既包括形式意义的平等，也包括实质意义上的平等。平等权作为权利和法治社会的基本原则，对所有的国家权力产生约束力。
法治国家的形式要素包括法律至上、人权保障与权力制约
德国学者克纳德认为，从一般意义上讲，宪法通过法治国家秩序，赋予国家及其功能以统一的标准与形式。法治国家的最基本要素之一是法的最高性。他在解释法的最高性时提出，法的最高性并不意味着以法律规定所有的社会领域，即使在法治国家中也存在不必通过法律调整的领域，但一旦对某些领域以法律作出规定后，应保持其优位的地位，使法律具有正当性与稳定性。在宪法体系中，法的最高性一般分为宪法优位与法律优位两种形式。宪法优位要求一切国家行为不得与宪法相抵触，国家的立法行为、行政行为与司法行为都受宪法的约束，不得侵犯宪法规则。我国宪法第5条明确规定，一切法律、法规不得与宪法相抵触。宪法序言也明确规定其“具有最高的法律效力”。这些条文的表述实际上奠定了法治国家的形式要件，至少从规范体系上保持了宪法效力的优位性。在宪法和法律规定的范围内，一切国家权力受法律的约束。
法治国家出发点和目标是个人权利与自由的保障，整个宪法体系也要遵循人权保障的基本价值。人权的宪法保障既包括宪法体系内的基本权利，也包括宪法上没有列举的权利与自由的保障。在现代宪法体系中的人权一般具有两重性，即作为主观公权的基本权利和作为客观宪法秩序的基本权利，每一种权利通常具有主观性与客观秩序的性质。形式或制度意义上的人权保障是法治实质要素的人的尊严、自由与平等价值的制度化，是宪法本体价值的载体。为了保障宪法规定的基本权利与自由，法治国家要求对国家权力进行限制和合理的分工，使不同国家权力之间建立相互均衡和制约机制。现代宪法体系中的权力分立的功能并不仅仅消极地限制国家权力，而是积极、主动地对国家权力职能进行分工，明确其职责范围和程序。作为宪法原则意义上的权力分立的重要意义首先在于国家权力组织的合理化，制约与监督并不是权力分立的唯一内容与目标。此外，法治主义的形式要素还包括行政的合法性、基本权利的司法保护等不同领域。
(作者为中国宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长)
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