正确认识监察机关的宪法地位,找准其在我国监察体制与国家机关组织结构中的坐标,在于保障各级监察委员会依法切实地履行职责,促进我国监察工作的顺利开展,同时为我国监察体制改革的深化提供方向指引。
通过修宪赋予各级监察委员会独立的地位,是我国监察体制改革的标志性成果,也是国家从顶层设计上对政权架构所作的重大调整。《宪法》在“国家机构”一章第七节专门规定了“监察委员会”,并就这一新设立的国家机关性质、构成、产生、组织与职权、领导体制、与国家权力机关及其他国家机关的履职关系等方面做了原则性的规定。2018年3月20日第十三届全国人大第一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》。该法就各级监察委员会产生和职责、监察管辖、监察权限、监察程序以及反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督等作了相应的规定,并专门规定了监察法律责任,成为我国监察领域的基本法律。
可以说,监督、调查、处置责任是监察委员会承担的三项基本职责,也属于监察委员会承担的具体的、行动性的职责。从学理上看,监察委员会除了承担上述三项基本职责外,还理应承担包括制定监察法规、出台监察措施、发布监察决定和命令,制定监察规章等抽象行动性职责和某些设计监察事务的辅助性的管理职责。
第二节监察机关的组织体系
我国监察机关的组织体系包括国家监察委员会和地方各级监察委员会。它们形成了各自的组织结构体系,并依法产生,行使相应的职权,履行相应的职责。
现代国家任何国家机关组织系统内的领导活动都必须遵循一定的管理层次、等级序列、指挥链条、沟通渠道来进行,由此铸就一整套特定的规范化、制度化和非人格化的运行模式和领导体制。科学的领导制度能够提高国家机关的效能,促进国家组织机构的良性运行与积极发展。监察机关的领导体制,指监察机关内部上下级,以及各级部门间领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式的制度总称。目前,我国监察机关实行双重领导体制。
第四节监察机关的内部组织机构
监察机关内部机构是保障监察机关依法履职的内部组织载体,而其内部组织机构的设置情况则直接关系到监察机关履职的状况和效果。本节拟根据宪法和法律的规定,并结合党和国家的政策原则要求、各级监察机关内部组织机构设置的实际状况及其改革导向作一专门分析。
第五节监察委员会领导集体
3、监察委主任具有最高领导权。虽然《宪法》和《监察法》没有规定监察委像人民政府、人民检察院一样实行行政首长责任制、检察长责任制,但从监察委领导集体的党政地位来看,监察委内部实行的应是主任责任制,即其他领导成员、非领导成员服从于主任的决定,但这并不意味着主任能够独断领导,但《宪法》和《监察法》并未规定政府常务会议、全体会议之类的监察委集体领导制度,监察委领导集体的具体运行机制,有待日后予以完善。
《宪法》第62条第(十一)项规定,全国人大常委会有权根据国家监察委员会主任的提请,任免国家监察委员会副主任、委员。《监察法》第8条第二款规定,国家监察委员会副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。该法第9条第二款规定,地方各级监察委员会副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。
第六节监察委员会派驻(出)机构
监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责,意味着派出、派驻的监察机构、监察专员相对于“驻地”部门而言,在人事、编制、经费、物资等方面具有独立性,即将监察机关从行政机关剥离,实现由“同体监督”转向“异体监督”。因此,派出的监察机构、监察专员不受驻地部门的领导及制约,仅对其派出机关负责,以保障其最大限度地独立行使监察权,经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察情况,如派驻、派出的机构及专员应当及时了解驻地机关的实际情况和具体问题,定期向派出机关汇报工作,以确保监察机关时刻、准确地掌握派驻、派出机构及专员驻地的情况,整体提升监察的效率与质量。
第七节监察官
监察官是现代国家专门从事监察工作的职业人员。《监察法》第14条规定:“国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”该条明确规定国家实行监察官制度。其关键是权责对等,为确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等具体制度提供了明确的法律依据。
在现代国家,人民是国家权力的掌控者,监察官的权力同样来自于人民。宪法是根本大法,是党的主张和人们的意志。在我国,由各级人民代表大会产生监察委员会,赋予监察权以宪法地位,同时亦赋予监察官以人民的名义。一切掌握国家公权力的人都要受到监督,监察官亦不例外。正所谓“是故民之所以不乱者,上有吏;吏之所以无奸者,官有法……故政令必行,宪禁必从,而国不治者,未尝有也。”这无疑是古代监察官制度给我们的重要启示。
确切地说,我国监察职业队伍建设在制度建设层面还面临着诸多值得进一步深入探讨的理论和实践问题。《监察官法》的制定在立法上还面临如何因应中国特色和实践的许多技术挑战,如关于监察官准入范围及选任条件还面临着许多理论和实践上的争论。如何保障监察官的准入范围是专业化、精英化的,其专业能力、品德考量都是重要的标准。在实践中,监察官是否适用“员额制”尚待进一步深入考证。因此,在《监察官法》的制度设计方面,没有现成立法模版可借鉴,对于国家现有的《法官法》《监察官》法不能照搬,照抄。必须要结合我国监察工作的实际与各个试点的反馈结果综合考量。监察体制改革后监察对象范围暴增,由于实行全覆盖、无禁区,改革前的一些视角盲区进入监察视野,无论对于国家监察委或地方监察委而言,监察对象数量暴增,如若实行员额制,监察委员会的监察能力建设、监察官的专业特色如何凸显等问题均值得深入探讨。