对于自然资源的概念，有多种不同认识。联合国环境规划署认为，“所谓自然资源，是指在一定的条件下，能够产生经济价值以提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总称。”自然资源具有稀缺性、整体性、地域性、多用性、动态性等特点，主要包括“山水林田湖草”等各类资源。从法理学研究的角度看，法律体系是由一个国家全部现行法律构成的体系化、系统化的相互联系的有机整体，理想化的法律体系要求门类齐全、结构严密、内在协调。据此，自然资源法律体系可以界定为，由我国现行的有关自然资源开发、利用、保护的法律、行政法规、地方性法规和规章所组成的，具有内在联系的，用来科学、系统规范与调整资源保护和合理利用中所产生的各种社会关系和行为规范的有机统一体。自然资源法律体系是一个动态的法律结构体系，它随着社会经济的发展不断充实完善。该体系从内容看，包含了“山水林田湖草”各门类自然资源的法律规范；从法律效力等级构成来看，包括了宪法、法律、行政法规、部门规章等不同法律效力层级的法律规范。
1.2我国自然资源法律体系的历史发展
1.2.1初步发展阶段（1949—1978年）
新中国成立初期至改革开放之前，我国自然资源法律制度建设还处于“从无到有”的初步发展阶段，主要体现为针对资源开发利用的具体事项进行规定，采取零散立法方式推进，法律效力层级参差不齐。针对实践中出现的突出问题，先后制定了一系列有关保护森林、土地、改良土壤、防治水土流失和沙化、整理江河防汛工程等方面的法规和规范性文件。例如，在土地管理领域颁布了《土地改革法》，在矿产资源管理领域颁布了《矿产资源保护试行条例》，在水资源管理领域颁布了《水土保持暂行纲要》，在森林资源领域出台了《关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》《森林保护条例》等。但是由于自然资源产权制度不健全、市场配置资源的机制尚未形成，以及对于法治建设重视不够，导致资源利用无序，保护不到位，上述规定的实施效果并不理想。
1.2.2快速发展阶段（1978—1990年）
改革开放后，我国的自然资源立法驶入快车道，单门类自然资源法律相继出台，到20世纪80年代末，我国主要自然资源管理已经基本实现有法可依。在此期间，明确了自然资源的归属，初步建立了自然资源开发利用准入制度和有偿使用规则。例如，1982年《宪法》规定了各类自然资源的基本归属，明确了自然资源的公有性质，奠定了整个自然资源产权制度构建的基础，并一直延续至今；1986年制定的《民法通则》，为自然资源“公有私用”的开发利用模式提供了私法调整的基本规则；1988年通过的《宪法修正案》进一步明确了土地使用权可以依法转让，为我国土地市场的发展完善提供了法制保障。与此同时，单门类自然资源法律也相继出台，主要包括1984年《森林法》、1985年《草原法》和《渔业法》、1986年《土地管理法》《矿产资源法》、1989年《水法》等。通过这一时期的立法，相对综合性的单门类自然资源法律相继出台，自然资源法律体系初步形成，“山水林田湖草”自然资源管理工作基本实现了有法可依。
1.2.3改进完善阶段（1990—2012年）
1.2.4全面提升阶段（2012年至今）
党的十八大以来，生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，十八届三中全会对生态文明建设改革任务做出了系统安排，十八届四中全会进一步明确了用严格的法律制度保护生态环境、促进生态文明建设的法治目标。近年来，以习近平生态文明思想为指导，从自然资源系统性、整体性出发，自然资源领域改革稳步推进。例如，自然资源统一确权登记、全民所有自然资源资产有偿使用制度改革、集体林权改革、国家公园体制改革、生态环境损害赔偿制度改革等领域陆续出台改革文件，试点工作取得了积极成效，为完善自然资源法律体系提供了丰富的实践支撑①。2018年《宪法修正案》明确规定“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”，将生态文明建设上升到国家根本大法的高度。以生态文明思想为指导，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的立法理念，系统推进自然资源领域法律的“立改废释”，无疑将是下一步自然资源法律体系完善的重点。
2我国自然资源法律体系存在的主要问题
2.1自然资源立法存在缺失，覆盖不全面
2.2单门类自然资源立法分散，系统性不强
目前，自然资源法律呈现出“法群”特征，形成了“一种资源一部法律”的状态，各单门类自然资源法律之间割裂分散，缺乏协调性。这一点无论是在自然资源产权制度方面，还是自然资源监管制度方面，都有不同程度的体现。
2.3自然资源立法整体滞后，亟待修改
2.4规范性文件大量存在，法律效力层级普遍较低
3进一步完善自然资源法律体系的建议
3.1加快推进单门类自然资源法律的修改起草工作
3.2研究起草综合性的自然资源法律
“山水林田湖草”作为一个生命共同体，相互联系、相互影响、相互作用，共同构成了生态系统。为避免出现各类资源开发利用分散化、顾此失彼的现象，有必要在做好单门类资源立法“查漏补缺”的基础上，站在自然资源整体性的高度，进一步推进一系列综合性立法。目前，时机较为成熟的主要有以下几部：
一是加快推进《民法典物权编》的起草，构建系统完整的自然资源权利体系。《民法典物权编》是民法典的重要组成部分，对于明确自然资源产权主体、类型、权能等具有重要作用。有必要在《物权法》的基础上，将国有农用地使用权、水资源使用权、承包地的经营权等各种现实中存在，但在法律上尚未明确的权利类型在《民法典物权编》中作出规定，为自然资源市场化配置奠定产权基础。
二是加快推进《不动产登记法》的起草，明确归属，定分止争。开展不动产统一登记是明确自然资源权利归属的重要途径。《不动产登记暂行条例》颁布近4年来，各地“四统一”工作已经基本到位，取得了积极进展。特别是自然资源统一登记试点工作的开展，为进一步完善不动产登记法律制度提供了重要的实践支撑。建议在总结试点经验的基础上，将“暂行条例”上升到“法律”，建立统一的确权登记系统。
3.3研究探索制定《自然资源基本法》
作者：刘志强，自然资源部不动产登记中心（法律事务中心）法律事务处副研究员，法学博士，主要从事国土资源政策法律研究