公共事业管理的公共责任与监督机制

PublicAffairsofAdministration公共事业管理的公共责任与监督机制本章学习目标1、我国公共事业监督机制的框架。2、西方发达国家公共事业组织的公共责任和监督机制的共同特点。3、我国公共事业组织监督机制的现状及存在的问题4、完善我国公共事业组织监督机制的措施。第1章公共部门人力资源管理概述PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制本章学习目标1、我国公共事业监督机制的框架。第1章公共引例3月26日，已经被双规1年半之久的原上海市市委书记、中央委员、中央政治局委员陈良宇已经被开始审判了。2019年9月，当他被革职时，他的问题除了袒护身边严重违规的工作人员、为亲属谋取不正当利益、收受企业贿赂以外，最主要的问题是涉及上海市劳动与社会保障局违规使用社保基金32亿元的问题。保障基金是根据国家有关法律、法规和政策的规定，为实施社会保障制度而建立起来、专款专用的资金。社会保障基金一般按不同的项目分别建立，如社会保险基金、社会救济基金、社会福利基金等。其中，社会保险基金是社会保障基金中最重要的组成部分。目前，我国社会保险基金分为养老保险基金、失业保险基金、医疗保险基金、工伤保险基金和生育保险基金等；其中养老保险基金数额最大，在整个社会保险制度中占有重要地位。毫无疑问，这是老百姓的保命钱。1993年，国务院曾发布《企业职工PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制引例PublicAffairsofAdminist养老保险基金管理规定》(国务院令第117号)，其中允许各级社保管理机构对历年滚存结余的养老保险基金，在保证各项离退休费用正常开支6个月之需、留足必要周转金的情况下，运用一部分结余基金增值。117号文对社保基金增值保值的方式作了明确规定：一是购买国库券以及国家银行发行的债券；二是委托国家银行、国家信托投资公司放款除此之外，“各级社会保险管理机构不得经办放款业务，不得经商、办企业和购买各种股票，也不得为各类经济活动作经济担保。”可是，统计显示，2019年以来，全国清理回收挤占挪用基金160多亿元，至2019年底，还有10亿元没有回收入账。2019年暴露出的上海社保基金案更是骇人听闻，金额竟然达到32亿之多。上海市社保局长祝均一在2019年9月被立案审查，去年宣判了，数罪并罚18年有期徒刑。这位局长在2019年前后在无任何担保的情况下，先后为上海福禧投资控股有限公司提供了32亿元的贷款。与此同时，福禧投资控股有限公PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制司的董事长张荣坤也被立案审查。PublicAffairs4.1公共责任

1.公共责任：公共组织在对社会公共事务的管理过程中必须承担和履行的职责和义务。公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感——行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），‘受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目’；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）——撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。公共责任概念及三要素

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4.1公共责任

公共事业管理的公共责任与监督机制（1）承担公共责任的行为主体：政府、事业单位、非政府组织公公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理”，高层次的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。也就是说低层次的公共责任意味着不做坏事，高层次的公共责任体现为努力做好事。PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制4.1公共责任

公共责任概念及三要素

公共事业组织的公共责任分为两个层次，低层次的公共责任体现2、公共事业组织的公共责任1.保障服务的提供2.保障捐助者的利益3.保护服务对象的利益4.保护公共事业组织人员的利益5.保证政府提供资助的“资金的价值”6.维持公平竞争环境,保护与公共事业组织竞争的私营机构的利益.公共责任概念及三要素

公共事业管理的公共责任与监督机制2、公共事业组织的公共责任公共责任概念及三要素4.1公共

3、公共事业管理责任的基本内涵

（1）从将行政责任分为主观责任和客观责任的观点看

公共事业管理责任包括：a、公共事业管理的主观责任：公共事业管理主体对所从事的公共事业的忠诚、良心以及认同。主观责任主要来自于管理主体对责任的感受和信赖。

b、公共事业管理的客观责任：有关公共事业管理的法律要求，以及上级交付的客观应尽的义务责任。客观责任主要来自于对有关法律的负责，对组织战略、政策和标准的负责，对服务于公共利益的义务。公共责任概念及三要素

（1）从将行政责任分为主观（2）从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角度看：

a、回应。即指公共事业管理主体快速了解公众对公共事业产品的需求。聚焦两会

b、弹性。c、胜任能力。重庆出租车停运事件

d、依据正当的法律程序行为并负责。即在公共事业管理过程中，公共事业管理主体必须是依法进行管理，并对结果负责

e、廉洁。公共责任概念及三要素

（2）从以公众对政府的希望和要求来认识并划分行政责任的观点角公共责任是指谁对谁负有哪些责任，而公共责任控制机制则是指使主体切实承担相应责任的制度、方法与途径。它是一种约束。实际上，公共部门的核心就是一种监督和制约，其目的是为了保公共责任的落实。目前一般从正式与非正式、内部和外部两个相互联系的途径或方面出发，来对公共事业管理责任机制进行构建。思考：那些途径属于正式、非正式？那些途径属于内部、外部？公共责任控制机制

公共责任是指谁对谁负有哪些责任，而公共责任控制机制则正式的内部外部行政控制立法法院非正式的职业规范主要管理者公共利益道德利益集团公民参与大众传媒公共责任控制机制

职业规范利益集团公共责任控制机制PublicAffai一、公共事业管理责任的行政控制机制1、公共组织自身的责任机制公共组织以科层制方式进行组织建构的，这种组织设计对保证公共事业管理的专业水平和能力、对整个管理过程的控制及责任的归属都是有积极作用的。（思考科层制的特点及弊端？）

2、行政监督检查1）对具有隶属关系的组织行使行政监督权：基本方法有指挥、指示、备案、行政立法与解释等2）对具有无直接隶属关系的组织行使行政监督权：基本方法就是指导、视查、撤消等公共责任控制机制

一、公共事业管理责任的行政控制机制公共责任控制机制Pub3、行政监察为了保证行政责任的实现，在行政机关内部设立专门监察机关，对行政机关及公务员的行政行为进行的监督。如美国的监察长制度和政府道德署、英国的监察专员制度、香港的廉政公署等。行政监察的基本特点：一是隶属于政府但有独立的地位，不受任何机关的限制；二是要有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权甚至逮捕权；三是有明确的行政监察的立法；四是监察工作的重点司反腐倡廉，维护政府的责任公共责任控制机制

5、行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。公共责任控制机制

4、审计公共责任控制机制PublicAffairs二、公共事业管理责任的立法控制机制

1、立法机构对公共事业产品生产和提供责任法律的确立

立法机关对事业单位的控制主要体现在从立法上来明确事业单位在公共产品提供上的权限。主要包括两个方面：一是事业单位的哪些产品属于公共事业产品，以何种方法提供。二是哪些事业单位可以生产和提供公共事业产品。

2、立法机构对行政机构公共事业管理责任的控制主要是指立法机构对行政机构履行公共事业管理责任的过程控制PublicAffairsofAdministration

公共责任控制机制

二、公共事业管理责任的立法控制机制

1、立法机构对公共事业产立法机构对政府组织行政控制的基础是责任政府制度两种表现形式1）议会对政府行政责任的控制，基本方式有质询、调查、弹劾、不信任表决、听证会和行使否决权等2）人民代表大会制度对政府行政责任的监督，宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都有人民代表大会产生，对它负责，受它监督。基本方式有听取和审议政府工作报告、审查和批准国民经济计划与财政预算、决算，视察和检查，建议、批评和意见，受理申诉和检举，罢黜政府官员职务等。PublicAffairsofAdministration

立法机构对政府组织行政控制的基础是责任政府制度Publ四、公共事业管理责任的司法控制机制

公共事业管理责任的司法控制的对象既包括政府组织，也包括非政府组织，但更主要的是集中在政府组织方面。司法机关对政府的公共事业管理的责任控制机制，主要有行政诉讼和行政赔偿1）行政诉讼：行政诉讼是指公民、法人或者其他组织在认为行政机关及其工作人员（含事业单位）的行为侵犯其合法权益时，依法向法院请求司法保护，并由法院对行政行为进行审查和裁判的诉讼活动。进行行政诉讼的法律依据是1990年正式实施的《行政诉讼法》。》PublicAffairsofAdministration

四、公共事业管理责任的司法控制机制

公共事业管理责任2）行政赔偿。国家机关及其工作人员在管理过程中，违法使用职权而给公民、法人或其他组织带来损害的，由国家给予赔偿。法律的依据是有的：《宪法》第41条、《行政诉讼法》第67条，1994年5月八界人大七次会议通过的《中华人民共和国国家赔偿法》。标志我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。赵作海案例PublicAffairsofAdministration

2）行政赔偿。国家机关及其工作人员在管理过程中，违法使五、公共事业管理责任的公民参与控制机制（一）公共事业管理中公民参与控制机制的作用与条件

作用：

A、可以提高政府的代表能力和回应能力

B、可以使公共事业管理者清楚公众对公共事业管理机构绩效评估的意见。

C、向公民提供有关公共事业产品生产和提供的信息，有助于公民对政府以什么方式生产和提供公共事业产品、提供多少公共事业产品作出必要的判断。

D、增强公众对公共事业管理机构的信心，进而增强对公共政策合法性的认同和支持PublicAffairsofAdministration

五、公共事业管理责任的公民参与控制机制PublicAf条件：⑴必须的制度设计

(2)相应的公共管理文化

(3)公众必须的参与能力和信息二）公民参与公共事业管理的基本方式（

1)公开听证

2)民意调查

3)资讯委员会

4)利益群体PublicAffairsofAdministration

条件：⑴必须的制度设计

(2)相应的公共管理文化PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验西方国家经验

英国“公共事业组织监督模式的”确立大法官制：通过大法官的监督控制预防慈善活动中的管理不善和诈骗行为。1601年引入监督专员制度，强化对慈善机构的政府规制。1853年慈善法正式颁布1860年，“慈善委员会”正式成立。1993年颁布的一项法律赋予慈善委员会5项职能：对非营利组织的登记注册、问责、监督、扶助和执行。委员会在5位委员的指导下进行工作，其中1位委员长、2名法律顾问、1名会计、1名志愿部门的代表，都是经过公开选拔，由内政部任命的。PublicAffairsofAdministra美国非管制模式的确立“胡萝卜加大棒”政策胡萝卜是主要手段：主要形式是税收优惠、赋予其他特权以及各级政府对慈善机构的直接和间接支持。大棒政策由两部分构成：一是特权特别是税收优惠的剥夺；二是司法调查及相应的处罚。西方国家经验

4.2西方国家经验

公共事业管理的公共责任与监督机制美国非管制模式的确立西方国家经验4.2西方国家经验Pub发达国家的公共事业组织的监督机制框架和发展趋势1、监督主体：即对公共事业组织实施监督和管理的机构。国际上存在英国“行政监督模式”（专门机构）和美国非管制模式（主体多元化）两种模式。英国的慈善委员会机制是非营利组织实行综合管理的机构，统一负责非营利组织的登记注册，并对营业额大于一万英磅的非营利组织进行审查和监督。慈善委员会是一个政府的特设机构，不隶属任何部门，独立于任何党派和政治权力而存在，向法院负责而不是向政府负责。

西方国家经验

4.2西方国家经验PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制发达国家的公共事业组织的监督机制框架和发展趋势西方国

美国的非管制模式下，税务部门和司法部门负有监督慈善机构的主要责任。2、监督规制：是发达国家政府管理和监督公益机构的主要手段。主要规制有：（1）注册登记制度。公共组织从事活动的前提是注册登记并获得相应的法律保护。正式注册有三大好处：免税优惠、法律保护、由官方认可而获得声望。国外等级要求、社团、民办非企业、基金登记流程在英国，注册为慈善机构必须满足3个条件（独立省份、董事会管理、纯慈善性活动），遵循2个原则PublicAffairsofAdministration

美国的非管制模式下，税务部门和司法部门负有监督慈（2）财政优惠。税收和财政方面的优惠是普遍做法。

思考为什么财政优惠政策既是扶持慈善机构的主要措施，同时又是监督慈善机构的一种手段？英国：豁免直接税、地方税自动减免80％、捐款者也可获得不同形式的免税。美国：享受优惠的范围广；具有免税地位的机构所有收入都免税。免税的两个基本因素：组织类型、

收入类型（捐赠收入、投资收入、商业收入）PublicAffairsofAdministration

（2）财政优惠。税收和财政方面的优惠是普遍做法。Public（3）财务规则。财务规则涉及资金使用、筹款募捐、纳税等。盈余分配约束：机构的盈余和剩余不能在领导层和管理层分配。支出比例规定：支出额与总收入比例。行政开支比重规制：项目开支和行政开支（雇员工资、设备、差旅费等），一般为15-20%帐目公开规制PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制4.2西方国家经验

（3）财务规则。财务规则涉及资金使用、筹款募捐、纳税等。Pu（4）投资规则：从事投资活动以实现公益基金的增值在英国，慈善机构投资规制内容包括：投资和贸易的区分（贸易活动法律禁止，同时利润不享受免税优惠）、董事会负责制（负全面责任，若造成损失，个人承担补偿责任）、专业咨询和投资经理制（所有投资项目都要征询适当和公正的投资建议，投资额度巨大时可任专门的投资经理）、投资的基本原则（遵循安全和道德两个基本原则）、投资类型的限制（投资活动须获得慈善委员会的批准或认可）PublicAffairsofAdministration

（5）“不公平竞争”规则。从事投资或商业经营活动，同时享有免（2）多元监督体系的完善和强化。社会监督日益重要。舆论监督机制：大众媒体普及和影响力增强；舆论监督向社会各个角落渗透。市场监督机制：机构之间竞争加强；捐赠者效益意识增强。客户监督机制。受惠者向协作生产者转变；客户参与、满意成为最终目标。4.2西方国家经验PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制（2）多元监督体系的完善和强化。社会监督日益重要。4.2西方（3）公共事业组织自律机制的强化。包括行业监督约束机制和公共事业组织内部的监督机制。（4）公共责任层次由低向高的重点转移。低层次的公共责任体现为“避免违规，避免不正当行为和账目的完善管理”，高层次的公共责任体现为“资源的有效利用以实现所追求的目标”。也就是说低层次的公共责任的重心时服从和遵守规则（不做坏事），高层次的公共责任强调“结果为本”和创新意识（努力做好事）。PublicAffairsofAdministration

（3）公共事业组织自律机制的强化。包括行业监督约束机制和公共PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制中国社会科学院日前发布的《社会中介组织的腐败状况与治理对策研究》指出：中介组织参与寻租腐败的行为主要有三类：行贿及帮助行贿、参与侵吞国有资产、洗钱。观看焦点访谈节目：权钱交易的灰色通道――中介组织参与腐败透视（涉及重庆规划局）

思考：目前监督机制的现状及存在的问题？PublicAffairsofAdministra1社会腐败对公益机构的侵蚀违规从事赢利性商业活动财务管理混乱带来的违规和腐败公共事业组织的官僚化倾向2“道德滑坡”——公共事业组织所面临的道德危机；湖南数家福利院竟然干着倒卖婴儿的勾当，一方面从人贩子处低价收买婴儿，一方面向国家申领孤儿抚养资金，另一方面则向社会高价转售婴儿)。去年的《重庆晚报》报道，哈尔滨一老人住院67天竟然花了500多万！老人去世后家人核对账单时发现，这份天价账单的收费乱得惊人：死后竟然还有化验单，一天竟然输血10万毫升，滥用禁药、乱开高价药不计其数！

广东小悦悦事件

现状及存在的问题

公共事业管理的公共责任与监督机制4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨1社会腐败对公益机构的侵蚀现状及存在的问题Public浙江“活人送殡仪馆”事件，黑龙江“强迫农民购买贫困指标”事件，还有河南电信运营商集体作弊坑消费者，各地公路收费站“收费还贷”谎言的曝光——我们发现，从慈善到扶贫，从医疗到交通，公共事业领域正发生着一场严重的道德井喷，集体性地暴露“极端败德事件”。思考：“道德滑坡”对公共事业组织造成的不良影响？3薄弱的社会监督观念缺失－－公众监督意识薄弱、新闻舆论监督无力、民间监督和评估组织的缺失。PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨现状及存在的问题

浙江“活人送殡仪馆”事件，黑龙江“强迫农民购买贫困指4“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足《社会团体登记管理条例》也规定了民政部门、业务主管部门、财政部门、设计机关为社团的监督部门；同时，《基金会管理办法》还规定了人民银行也有监督社会团体的职责。监督主体多元化导致集体行动的逻辑，它的基本观点就是个人的理性行动最终导致的是集体的非理性结果。(1)各个部门之间的职责分共，各监督主体实施监督的程序和手段，现有法规缺乏操作性的界定。(2)民政部门职能多样化和社团管理力量不足使其无法应对众多社团的监督和管理(3)监督主体责任意识的缺乏是造成“组织缺位”的深层次原因PublicAffairsofAdministration

4“组织缺位”——监督主体多元化与激励不足Public5“角色冲突”——监督主体的身份障碍目前公共事业组织具有官方性与民间性并存的二重性组织特征。中华慈善总会与民政部中国青少年发展基金与团中央中国扶贫基金会，它进行了很多的项目，如小额信贷、母婴保建等等，隶属于国务院扶贫领导小组。中国发展研究基金会，从属于国务院发展中心。PublicAffairsofAdministration

5“角色冲突”——监督主体的身份障碍PublicAffa6“双重俘获”——监督疲软的必然结果俘获是公共选择理论的重要观点，是指某些利益集团凭借自身在信息、权力、财富、知识等方面的优势，影响和支配别的集团的政策制定与实施，使对方的行为符合自己的希望。(1)党政机关干部兼任社团领导职务：《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》2019.7(2)社团成为安置闲散人员的分流渠道PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨

6“双重俘获”——监督疲软的必然结果PublicAffa

(3)社团空间的大小取决于主管部门的开明程度官方对社团的俘获实际上是干预过多的结果；主管部门的俘获往往是以自身的被俘获为代价的。7市场约束软化——限制竞争的副产品

分级管理带来的地域上限制竞争在同一行政区域内，不允许设置相同或相类似的社团（2019年10月25日发布生效的《社会团体管理条理》第三章第十三条第二款规定，在同一行政区域内不得有业务范围相同或者相似的两家或两家以上的社会团体出现，在《民办非企业单位管理条例》中也有类似规定。）PublicAffairsofAdministration

德国：人数7人以上，不违反宪法，有章程、明确解散后的财产归属。

完善监督机制的措施

公共事业管理的公共责任与监督机制4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨完善我国公共事业组织监督机制应从以下六个方面采取措施3加强公共事业组织的日常监督；(1)确立公共事业组织章程的最低要求，如最高决策者的职权、禁止利润分配等。(2)增强年检的可操作性(3)加强公共事业组织的财务监督(4)对公共事业组织财政优惠的制度化，明确规定申请减免税的条件、范围等。4明确界定政府监督主体，加强监督力度；5建立公共事业组织行业监管，完善自律机制;6建立公共事业组织的评估体系；7加强事前监督和事中监督。完善监督机制的措施

4.3我国公共事业责任机制的问题及完善途经探讨

公共事业管理的公共责任与监督机制3加强公共事业组织的日常监督；完善监督机制的措施4.3我国PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制作业1、什么是公共事业管理责任？与公共责任是何关系？其基本性质、特征和内涵是什么？2、什么是公共事业管理责任机制？基本内涵是什么？3、公共事业管理责任的行政控制机制包括哪些基本内容？4、公共事业管理责任的立法控制机制包括哪些基本内容？5、公共事业管理责任的司法控制机制包括哪些基本内容？

6、公共事业管理责任的公民参与控制机制包括哪些基本内容？

PublicAffairsofAdministra1、公共事业管理的主体是（）A、政府部门B、公共部门C、企业单位D、私人2、目前在我国，国家权力机关对行政机关及公务人员的监督最重要的是()A、法制监督B、行政监督C、舆论监督D、内部监督3、《中华人民共和国国家赔偿法》是在哪一年正式通过的，标志着我国正式全面实施政府侵权赔偿责任制度。（）A、1992B、1993C、1994D、20194、公共事业管理责任的性质()A、公共性B、效率性C、流动性D、A和B5、公共事业管理的出发点与核心是（）A、增进和维护公共利益B、以公众为本提供服务C、严格遵守和执行法律D、勇于承担公共责任PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制6、公共事业管理部门在制定涉及公共利益和公民利益的政策、规划1、公民参与公共事业管理的基本方式有（）A、公开听证。B、民意调查。C、咨询委员会。D、利益群体。2、行政监察的基本特点：（）A、隶属于政府但有相对独立的地位，不受任何机关的限制；B、有独立的监督权限，包括检查权、调查权、纠正权、弹劾权甚至逮捕权；C、均有行政监察的立法，对行政监察作出明确的规定；D、监察工作的重点是反腐倡廉，维护政府的责任。3、要保证公众对公共事业管理的参与，必须具有以下的基本条件:()A、要有必须的制度设计。B、要有相应的公共管理文化。C、公众必须的参与能力和信息。D、要有明确的法律规范PublicAffairsofAdministration

公共事业管理的公共责任与监督机制1、公民参与公共事业管理的基本方式有（）Public