笔者拟在文中将对关于民间借贷的规范性文件中存在的问题归纳出实质，以期在以后的立法工作中予以解决。
(一)立法问题综述
1.立法缺位
2.立法错位
此处，对于立法错位稍作解释，本文想表达的是我国目前对于民间借贷的立法处于一种该规制的没有有效的法律法规进行规制，而可以通过立法促进社会经济健康发展的却没有有效的法律法规进行保护的尴尬境地。前者如大量从事非法商事借贷的经营者通过各种手段掩盖放贷性质，但由于取证困难在司法实践中几乎全部适用银行同类贷款利率4倍的限制性保护规则被作为一般民间借贷处理;后者如大部分民间借贷未做区分便被《取缔办法》和其他央行的部门规章和办法列入取缔之列。
3.立场不明
当前，我国立法机关对合会等民间借贷行为在法律定性上并没有明确表态。这使得如合会这种形式的民间借贷既没有明确的法律保护，也没有明确的取缔规定。从最高院经济庭[1991]121号批复来看，在司法实践中合会等民间借贷形式被定性为民间非法集资，由此引起的借贷纠纷，不属人民法院受案范围，只能由有关政府及主管部门处理。然而，政府及主管部门在处理此类事件时，既没有提前监管措施，也没有实施事后保障，尴尬境地可想而知。我国立法机关对此问题的不明立场，也对我国的金融秩序造成了不良的影响。
4.体系不足、法律位阶低
(二)法律概念界定不清
1.民间借贷无完整定义
经笔者查阅，除央行在其部门规章中将民间借贷界定为在国家依法批准设立的金融机构以外的自然人、法人及其他组织等经济主体之间的资金借贷活动，我国目前法律体系中再无任何规章层级以上的规范性法律文件法对民间借贷做出完整的定义。司法解释中，结合1991年最高院《审理借贷案件的若干意见》第1、2、6条以及2008年最高院《民事案件案由规定》第77条可推导出司法机关对民间借贷的认定。2009年浙江省高院的文件规定了可以作为借贷主体和标的物。[1]但是对于蓬勃发展的民间借贷市场来说，部门规章、司法解释和其他规范性文件这些零散的规定并不能促进民间借贷的健康发展，容易滋生很多社会金融问题。
2.民间借贷未区分一般性民间借贷和商事借贷
截止目前，民间借贷的立法一直未能区分一般性民间借贷与商事借贷，而对于理应重点立法规制的商事借贷而言，更缺乏明确的法律标准和认定规则。笔者在法院实习时了解到，经过登记注册的民间非金融机构从事放贷行为一般在司法实践中通常认定为商事借贷。但是，民间大量不具有贷款从业资格的经济主体非法从事隐性的借贷行为，以营利为目的。在这种情况下，由于取证困难便难以有效规制和打击。如今，甚至存在银行“高息揽储用以放贷的变相非法吸收公众存款行为”。虽然，合法登记的非银行金融企业如小额贷款公司、投资担保公司、典当行等已经可以在“阳光”下进行商事借贷活动，但实践中却适用最高院关于央银行同类贷款利率4倍的限量保护规则进行规制，而这与一般性民间借贷规制手段并无不同，同样也没有纳入金融监管范围。
3.高利贷无法律定义
(三)法律规范存在冲突
1.关于社会不特定对象
2.关于高利贷的效力
对于高利放贷行为，适用不同法律也会产生不同的效力。一方面，根据最高院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定的超过银行同期贷款利率的4倍限制性保护规则，从而认定“高利贷”行为不合法，应该被禁止。但是另一方面，根据1999年《合同法》的规定，只要双方当事人意思表示真实的就可以履行合同。双方权利义务关系明确，借贷人承担高额利息，而放贷人承担着没有担保的风险，因此认定“高利贷”行为是有法律效力的。此外，《合同法》的法律位阶要比司法解释高，从法理上来说似乎“高利贷”真是属于合法行为
3.企业借贷的合法性
央行《贷款通则》[8]和最高院《企业借贷批复》[9]均对企业之间的借贷合同认定为无效，禁止企业之间进行借贷活动。但是《合同法》明确指出，合同的无效情形只有违反法律的或行政法规的禁止性规定。那么对于法律或行政法规以下位阶的规范性法律文件并不能作为合同无效的禁止性规定。因而，上述《贷款通则》及最高院批复的禁止性规定并不能使企业之间的借贷合同当然无效。因此，企业之间的借贷合同到底是否合法我们不得而知。
[1]全称为《审理民间借贷纠纷案件若干问题的指导意见》([2009]297号)，规定借贷主体可以是自然人之间、自然人与非金融机构的法人或者其他组织;借贷标的物可以是货币和国库券等无记名的有价证券。
[2]全称为《最高人民法院关于城市借贷超过几分为高利贷的解答》1952年。
[3]全称为最高人民法院《关于涂汉江非法从事金融业务行为性质认定问题的复函》2003年。
[4]全称为《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》(银发[2002]30号)，指出民间个人的借贷行为在何种情况下应界定为高利借贷行为，但是对于民间个人与非金融企业间、民间个人与其他组织间何种情况下应界定为高利借贷行为却没有指明。
[5]荣海.打击高利贷要有法可依[N].检察日报，2011.﹙5)第94页。
[6]刘道云，曾于生.综合立法规制民间借贷研究[J]，河北法学，2013,(1),第114页。
[7]全称为《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释[2010]18号)
[8]全称为《中国人民银行贷款通则》(中国人民银行令[1996]第2号)
[9]全称为《最高人民法院关于对企业借贷合同借款方逾期不归还借款的应如何处理问题的批复》(法复[1996]15号)