2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。此次《立法法》修改的一项重要内容在于明确区分了立法的“合宪性”与“合法性”问题。此次修法将立法合法性审查置于合宪性审查同等重要的地位，是立法实践提出的迫切要求。2015年我国《立法法》修改，普遍授予设区的市地方立法权，地方性法规数量急剧增加，有些地方通过地方性法规“良性违法”的情况时有发生。仅2021年全国人大常委会法工委通过专项清理发现需要修改或废止的地方性法规就达725件。“立法违法”的现象真实地存在于我国地方性法规当中。在这样的背景下，立法的合法性问题成为立法学及其他部门法学共同面对的现实问题。
立法的合法性审查围绕“形式合法性”与“实质合法性”展开，两者存在内在联系与区别。有学者认为，实质合法性决定了形式合法性，而形式合法性则有助于间接判断实质合法性，两者表现形式不同，评价结果也可能不同，甚至可能对立。这种区分一定程度上有助于廓清形式合法性与实质合法性的理论样貌，但对于指导立法合法性审查实践则远不够精细。其中主要问题在于“形式合法性”与“实质合法性”功能定位不清、位阶次序不明。当形式合法性与实质合法性审查结果出现矛盾时应当如何取舍，现有理论无法作出有说服力的回应，严重影响立法合法性审查工作的开展。鉴于此，厘清形式合法性与实质合法性审查的关系，优化立法合法性审查的内部结构具有重要的理论与实践价值。
二、形式合法性与实质合法性审查的“并行论”
形式合法性指的是事物或者行为是否符合法规范之明文规定，是评估合法性“传送带模式”的“规则之路”。立法的形式合法性就是指立法内容、立法权限、立法程序与已立之法，尤其是高位阶法的“一致性问题”。而实质合法性则是以“平等”“自由”等基本价值、基本原则作为审查标准对特定事物或者行为所作的审查或者判断，本质上是“一种伦理要求和价值倾向”。从现有理论研究来看，立法的形式与实质合法性审查呈现“并行”的状态。
(一)形式合法性与实质合法性审查“并行论”的表现
形式合法性与实质合法性审查的关系决定了立法合法性审查的内部结构。从现有理论研究与合法性审查实践来看，形式合法性与实质合法性审查处于“并行”的状态，“并行论”迫使合法性审查进入一个“重复审查”的状态，即便形式合法性审查能够得出明确的结论，实质合法性审查依然是不可回避的任务。“并行论”具体体现为以下三方面内容：
第一，形式合法性与实质合法性审查功能趋同。形式合法性与实质合法性审查没有明确的定位与分工，两者只在审查标准、审查方法等方面存在技术性区分，审查范围、审查程序、审查效力等方面并没有明显的区别。有学者认为，形式合法性审查的审查标准是“预设存在的有效法律规定或其他有效的、权威的法律依据”，采用的是抽象审查的审查方法；而实质合法性审查的审查标准是“道德的、经济的、政治的、习俗的、制度的或其他的社会因素”，需要结合具体个案作具体审查。形式合法性与实质合法性审查的具体功用并没有严格的区分，合法性审查主体进行形式合法性与实质合法性审查的目的就是“审查规范性文件的整体合法性”。
第二，形式合法性与实质合法性审查位阶相同。就合法性审查的效力而言，形式合法性与实质合法性审查的效力没有明确区分，两者效力是等值状态。这种理论学说常用作分析具体行为合法性状态的理论模型。有学者将司法改革定性为“一种立法活动”，认为“司法改革的合法性必须建立在形式与实质这双重要求之上”，其中，形式合法性应当“遵循立法的形式合法性要求”，主要体现为程序合法、改革的具体规则合法两个方面的内容。而实质合法性则应当“具备实质立法(或价值理性)”。对于形式合法性与实质合法性的相互关系，并没有效力的位阶先后、强弱之分，过分强调形式合法性而忽略实质合法性，抑或反之，“都是有失偏颇的”。
第三，形式合法性与实质合法性审查互为整体。形式合法性与实质合法性互为整体是法学界最为流行的一种理论学说，认为单纯的形式合法性不能单独支撑事物合法性评价。有学者认为，“实质合法性决定着形式合法性”，而形式合法性则有助于我们“间接地判断所评价的法律的实质合法性”；立法的形式合法性和实质合法性审查“是相辅相成的，必不可少，必需结合起来”，如此才能得出合法性的准确判断。同时，也有学者指出，“形式合法性不足以单独承当合法性分析的整个重量”，必须结合实质合法性才能形成“完整的合法性判断”。但在具体论证上，该学者秉持规范主义立场，认为从形式合法性与实质合法性的最终构合来看，主要包含了“规范框架内和框架外两种途径”，在规范框架内，可以通过法律解释之互动来统合形式合法性与实质合法性之要求，但只有在某些特殊紧迫情形下，基于“较强的‘必要理由’”，才能启动规范框架外的合法性途径，进而“突破法律的硬性规定”。
(二)形式合法性与实质合法性审查“并行论”的问题
1.理论上的冗余困境
现有形式合法性与实质合法性审查的功能定位使得两者处于重复审查的状态。但问题是，在形式合法性审查已经得出结论的情况下，实质合法性审查的意义何在？就好比法官已经根据我国《刑法》第X条得出该案判决结论，那再依据刑法的立法精神得出又一个判决结论，这个结论的意义、法律地位何在？如何在两者之间取舍？形式合法性与实质合法性重复审查的情形如下表所示。
如上表所示，如果只进行形式合法性审查，那么，审查结论有“合法”与“不合法”两种。如果在形式合法性审查之后，再次进行实质合法性审查，那么，将有四种不同的情况。其中A和B两种情况，形式合法性与实质合法性审查结论是一致的，实质合法性审查的结果不会对最终结果产生影响。关键是C和D两种情形，形式合法性与实质合法性审查结论是不同的，这两种情形的最终结果是什么？
对C而言，形式合法性审查结论为违反上位法，而实质合法性审查结论为符合上位法，这就是所谓的“违反上位法的具体性规定，但是符合上位法的立法精神”的情形，也有学者将其概括为“良性违法”。这种情形并不是立法合法性审查中的“伪命题”，在实践中并不少见，例如《福建省城市市容和环境卫生管理办法》(1994年)(以下简称“福建省办法”)规定，随地吐痰、乱扔瓜果皮核、纸屑、烟蒂，抛散各种废弃物的，处5元罚款。2016年12月，三明市人大常委会制定《三明市城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称“三明市条例”)，规定随地吐痰，乱扔果皮、纸屑、烟蒂……等废弃物，拒不改正的，处50元以上200元以下罚款。三明市人大常委会认为，上位法“明显不适应当下情势”，为实现福建省办法立法目的，故而突破上位法规定的行政处罚限度。该条例通过后获得了省人大常委会的批准，同时，福建省人大常委会法工委工作人员表示，批准三明市条例“是基于现实合理性的考虑”。
上位法内部存在的矛盾与冲突，不在有关下位法规范立法主体的评价权限之内。一如上文所述，下位法规范制定主体依法没有权限对上位法的矛盾、冲突作出正式的、有效力的评判，或者对上位法的不清晰作出正式的、有效力的澄清，依赖有关立法主体来回避此类合法性争议超越了其法定权限。甚至我们可以认为，在此种情形下，不管下位法规范制定主体选择遵守上位法的具体性规范，还是选择遵守上位法的“立法精神”，均可能被判定违反上位法。故而，为使下位法规范在现有的规范体系内获得公平对待，我们应承认所有上位法规范作为合法性评判标准的有效性，下位法规范制定主体一旦对上位法依据作出选择，立法监督机关就应当尊重其选择，并将其作为评价其所制定的法规范的合法性标准，对因反对性条款的存在而否定支持性条款的法律效力应持审慎的态度。
2.实践中搁置不用
由于我国现有法律规范并没有对实质合法性审查作出明确的规定，未建立统一的实质合法性审查标准，立法监督主体也没有对实质合法性审查的具体实施形成成熟的做法，这导致在立法与立法监督过程中，实质合法性审查的“违法结论”可能无限扩大，使下位法规范的制定陷入“凡立法皆违法”的尴尬处境。在没有明确上位法依据的情形下，下位法规范中凡涉及对公民自由作出约束或者限制的，均可以违反“自由”的立法精神作出违法的判断，凡涉及对公民财产权益作出约束或者限制的，均可以违反“法律保护公民合法财产权利”的立法精神作出违法的判断，这导致下位法规范丧失了应有的立法空间。因此，审慎适用实质合法性审查已成为地方人大及其常委会的一种“默契”。本文对2018－2019年我国四个省(直辖市)《人大常委会公报》进行实证研究，对这两年内立法与立法监督中所作实质合法性审查的情况进行统计，结果如下表所示。
四地《人大常委会公报》显示，省级人大常委会在立法与立法监督过程中，一般不将实质合法性审查作为判定地方性法规违反上位法的依据。同时，省级人大常委在设区的市地方性法规批准环节对设区的市地方性法规作实质合法性审查的情形更是极为少见。在这两年内，四个省级人大常委会中，只有四川省人大常委会适用过2例。因此，不管是在立法还是立法监督中，地方人大常委会对有关规范进行实质合法性审查都是一种极为少见的“例外情形”。
马颜昕等：《数字政府：变革与法治》
三、形式合法性审查的优先地位
(一)立法合法性审查的规范性
“在人类的法律制度中，确定性始终是值得追求的价值。”马克斯·韦伯区分了政治统治的三种类型：传统型、超凡魅力型与法理型。其中，传统型统治的合法性基础在于对某种传统神圣性的信仰，超凡魅力型统治的合法性基础在于对统治者个人魅力、超凡品德的信仰，而法理型统治的合法性基础则为对实证化法律规范的信仰，我们今天所看到的最常见的统治类型是“法理型统治”。从传统型统治、超凡魅力型统治到法理型统治，“秩序的取向”发生了根本性变化，社会群体的所有成员，包括“典型的权威人物”也要服从一个规范基础上建立起来的“非人格化秩序”。“非人格化秩序”在某种程度上能够摆脱“人格化秩序”的任意性，使得统治的稳定性、有效性大大提高。从传统型统治、超凡魅力型统治到法理型统治，政治统治合法性对传统或者个人权威的依赖逐渐减弱，对规范的信奉不断增强，这是“一个渐进的过程”。
规范体系的确定性并不是绝对的，而是一种相对的确定性。由于法律语言的开放结构，法律一旦被适用，“法律的不周延性、不确定性就会暴露无遗”。同时，为使法律条文具有一定的灵活性，立法者在法律规范的创制过程中，必须使得法律条文具有一定的概括性、抽象性，这使得模糊性成为法律语言“不可避免的属性”。故而，不确定性也是法律的一个内在属性。虽然，“‘法律不确定性’命题对法治理论来说是一个致命的打击”，但这并不妨碍我们立足规范的不确定性去寻求法治的确定性目标，或者立足规范的亚确定性，通过运用一定规则、技术、方法，使其所规定的社会秩序最大限度确定下来。规范体系本身可能并不具有绝对的确定性，但是法治需要一个能够在不确定性中获得最大限度确定性的规范适用与评价体系，从而“在法治层面提高‘规则的确定性’”。
立法合法性审查的规范性要求内含于法治的确定性要求。当我们从整个规范体系的确定性角度来审视立法合法性审查时，可以发现立法合法性审查的规范性能够促进整个规范体系的确定性、稳定性，维护法的“正义、秩序”价值。具体体现为：一是防止立法审查的任意性，维护其他立法主体的立法空间，保护下位法规范立法主体对既定有效的规范体系的信赖；二是立法者从内部维护规范之明文规定，能够有效维护立法权威；三是为规范的创制寻找一个确定的合法性评判标准，使得法规范的创制活动不至于陷入永无止境的合法性分歧当中，从而减少立法者可能出现的无所适从；四是立法者通过合法性审查来检视规范体系的系统性、完备性、可操作性，检视规范本身存在的问题，并推动规范体系的不断完善。
(二)形式合法性审查作为常态
基于法的一致性、稳定性、连续性考量，立法合法性审查应当忠实地适用规范、依照规范之明文规定来进行合法性审查，这对于规范体系、整体法秩序之稳定性、确定性有较大裨益。故而，在立法合法性审查当中，确立形式合法性审查的优先地位，作为合法性审查的常态，乃是要为整体法秩序确定相对稳定的评价标准。法的“合法性”评价属于“法的事实评价”，“主要限于形式意义上”，实质合法性在某种程度上已进入“合道德性”“正当性”的范围。要排除合法性审查中的任意性、随机性，最显明的方式就是树立对“规范之明文规定”的尊崇，“明确合法性审查的规范要求”，最大限度实现“法律确定性的追求”。
当然，不可否认的是，法律的确定性命题确实受到“法律不确定性”命题的挑战，但是，这并不能成为立法者在合法性审查中排斥法律之明文规定、适用法律之“立法精神”的理由。“法律在立法者心目中意义永远是确定的”，当法律规范的条文因法律语言的开放、模糊、歧义等导致适用难题时，立法者不应当选择回避的立场，应当主动通过法律解释、法律修改等方式予以明晰。在立法合法性审查中，如果发现作为合法性审查标准之法规范存在歧义、模糊，立法者应当在澄清法规范之内涵的基础上，将其作为形式合法性审查标准，通过适用来明确并对外宣告其内涵。如果发现作为合法性审查标准之法规范存在实质的不正义，或者对“立法精神”构成实质的违反，立法者出于维护法规范之良善的目的，始得适用“立法精神”的余地和空间。但是，在此种情形下，仍需考虑规范体系安定性的需要，在上位法未作修改、废止之前，对直接判定符合上位法具体规定的下位法规范违法或者无效持审慎的态度。
(三)形式合法性审查的基本原则
形式合法性审查应当遵循以下三个基本原则：
第二，事实判断。立法的合法性评价涉及下位法规范与上位法规范之间的对比，规范的对比方法既可能是事实判断，也可能是价值判断。对于形式合法性审查来说，应当坚持规范之间的事实判断方法，并尽量减少价值因素可能产生的影响。具体来说，对于“立法合法性”而言，就是根据既定有效的规范体系，考察“立法”这一特定事物或者行为是否符合既定有效规范体系的具体事实情节、具体事实要素，并据此得出一定的事实性结论。
第三，回避规范的价值判断。形式合法性审查的任务和内容并不涉及对“立法”的品质、“好与坏”的判断，应避免以既定的、先入为主的价值观念进行审查与判断，或者至少应当尽量避免审查者个人价值观念、主观偏见、主观好恶等因素影响形式合法性审查标准、审查行为、审查结果等。因此，具备形式合法性的“立法”可能并不好，或者并不那么好，或者“不通人情”，但是，形式合法性具有高度规范性、稳定性、确定性，有助于提升实现“形式正义的可能性”。
马克斯·韦伯:《经济与社会》（第一卷）
四、实质合法性审查的补充地位
(一)作为一种价值评判方法的实质合法性审查
立法的实质合法性以“立法精神”或者公平、正义等价值观念作为评判标准，追求的已不是形式意义上的合法性，而是实质意义上的正当性。“立法精神”或者公平、正义等价值观念具有较大的解释空间，同时，不同的实质合法性审查标准的择取，也会直接影响甚至决定实质合法性审查结果。从本质上看，实质合法性审查是一种价值评判方法，与合法性审查的规范性存在一定的张力。故而，依据实质合法性可能会导致“善治”，但也可能“导致法治原本具有的客观性和确定性因善治评价的主观性而被削弱，甚至丧失”。在形式合法性审查能够得出确切的、不存在明显不公正或者荒谬结论的情形下，实质合法性审查无益于立法合法性审查，反而会在合法性审查中“冷落法律的文义，影响法律规则的权威”，只会增加审查结论中的合法性分歧及不确定性。
在很多情形下，实质合法性审查是一种目的主义导向的立法策略，在诸多立法精神与价值观念中如何进行适当择取也全凭合法性审查者的立法目的，具有较强的主观性、目的性、价值性特征。以立法涉及公共利益与公民个人合法权益为例，一部法规范的起草出发点既可能是纯粹地保护社会公共利益，也可能是纯粹地保护公民个人合法权益，但更多情况下是两者的结合。但是，“公共利益与个人权利相互限制”，社会公共利益与个人合法权益并不总是一致的，两者之间存在冲突的可能。在两者存在冲突的情况下，如何择取实质合法性审查标准取决于立法者的立法目的。当立法者想要适当约束公民合法权益进而最大化社会公共利益时，往往会将其作为立法目的锚定合法性审查结论，并以此作为出发点进行立法论证。对此，一种可行的约束办法是：在合法性审查结构中适当约束实质合法性的适用，使其作为形式合法性审查的补充办法，基于此将概括性公共利益的立法适用限制在可控范围内，从而“避免对公共利益理解上的随意性与主观性”。
实质合法性审查在合法性审查中的补充作用主要体现为：一是在形式合法性审查不能的情况下，实质合法性审查可以作为一种替代性方案。主要存在于上位法的立法空白领域，实质合法性审查可以发挥填补规范漏洞的作用，或者是上位法规范较为模糊或者存在歧义，导致形式合法性审查标准不明，实质合法性审查可以代替形式合法性审查，从而得出相对确定的合法性审查结论。二是在形式合法性审查结论明显不公正、荒谬的情形下，实质合法性审查能够矫正合法性审查结论，从实质意义上促进立法的良善。不管是第一种情形，还是第二种情形，立法者都必须进行充分的立法论证，对所遭遇的形式合法性难题作出充分的说明，并对其选择的实质合法性标准与评判结果进行充分论证。
(二)实质合法性审查的适用情形及合法性标准
1.提供立法理由型
“提供立法理由型”的实质合法性审查一般适用于上位法没有作出明确规定的领域，即由于没有上位法的直接性根据，立法的形式合法性无法得到有效证明。这种类型的实质合法性审查在自主性立法与先行性立法中作用较为明显。由于地方性法规中的自主性立法与先行性立法没有直接上位法依据，其合法性可能遭受质疑，这时，我们可以通过实质合法性审查为地方性法规提供一个合法性理由。“提供立法理由型”的实质合法性审查标准主要包括符合立法目的、扩大基本权利保障等实质合法性理由。
符合立法目的，即通过证明下位法规范符合上位法规范的立法目的来为其提供合法性理由。其基本逻辑在于上位法之“法”不仅包含形式意义上法的明文规定，同时也包含实质意义上法的价值与精神，符合立法目的也是符合上位法的一种具体方式。证明下位法规范符合上位法规范立法目的的基本方式就是通过目的解释等法律解释方法，使得下位法规范涵盖在上位法规范的原则性、目的性、价值性条款之中，从而以上位法规范的原则性、目的性、价值性规定为依据，为下位法规范提供实质合法性证明。
扩大基本权利保障，即通过证明下位法规范有利于扩大基本权利保障来为其提供合法性证明。这种实质合法性理由的基本逻辑在于，从立法的最终目的和价值来看，立法是“保障公民权利的最重要的制度手段”。凡有利于扩大公民基本权利，保障公民基本权利有效实现的，都是符合立法的基本理念和价值的。下位法为了证明有关规定有利于扩大基本权利保障，通常可以通过寻找下位法中的基本权利内容，证明下位法规范的规定增加或者丰富了公民基本权利的具体内容，或者增加了公民基本权利的实现方式，或者保障了公民实现基本权利的具体条件等，从而证明下位法规范具有实质合法性。
2.提供立法限制型
“提供立法限制型”的实质合法性审查一般出现在上位法规范没有作出明确规定，但立法内容涉及约束或者限制公民基本权利的立法规定当中。如上位法规范未就某些事项作出直接、具体性规定，导致上位法规范在某些领域存在“立法空白”，下位法规范可以发挥填补“立法空白”的作用。在下位法规范填补上位法规范“立法空白”时，为了对某一事项进行有效规制，往往涉及对公民人身权益或者财产权益的限制，为实现立法所欲保护的特定利益，立法过程中的利益选择不可避免。例如，下位法规范需要通过设定一定禁止性行为来保护本行政区域的自然环境，就会涉及对公民行为自由的约束和限制。出于保护公共利益的目的，有时也需对公民基本权利作出适当限制。如何为下位法规范限制公民基本权利设定标准，防止公民基本权利遭受不必要、超限度之约束，是“提供立法限制型”实质合法性审查的任务和功能。
立法者创制规范条款限制公民基本权利必须符合比例原则。比例原则缘起19世纪德国公法领域，后逐步延伸成为涉及立法、行政、司法等所有国家行为的宪法性原则。传统的“三阶”比例原则主要包含适当性原则、必要性原则与狭义比例原则三个组成部分。其中，适当性原则指手段具有适当性，能够有效促使目的之实现；必要性原则指使用这一手段是必要的，所造成的损害相比其他手段更小；狭义比例原则指所采取手段与增进利益之间是成比例的、均衡的。在立法中涉及公民基本权利的限制，必须符合比例原则，需要从适当性原则、必要性原则与狭义比例原则三个层面对立法内容作出审查与判断。
因此，从比例原则来看，判断下位法规范实质合法性的标准可以分为三个部分：首先是下位法规范限制公民基本权利的适当性，即下位法规范对公民基本权利的限制是否利于立法目的之实现，或者通过立法限制公民基本权利与立法预设效果之间是否存在因果关联及其强度。只有具备适当性的下位法规范才能最大限度避免立法对公民基本权利漫无目的的、任意的侵害。其次是下位法规范对公民基本权利的限制具有必要性，即在下位法规范中基于特定立法目的所采取的限制公民基本权利的立法对策在客观上是必要的，具体体现为限制公民基本权利是实现这一立法目的之唯一方式，或者在众多方式中，限制公民基本权利的方式可以造成最小程度的损害。再次，除了满足适当性、必要性标准之外，下位法规范对公民基本权利的限制还应当具有均衡性，即下位法规范限制公民基本权利与藉此实现的立法目的之间是成比例的、均衡的。这意味着，立法只能出于维护相当重要的公共利益才能作出限制公民基本权利的规定，而不能出于一般性实用主义考量随意限制公民基本权利。
3.提供立法判断型
“提供立法判断型”的实质合法性审查一般出现在以下三种情形：一是上位法规范虽然作出了具体性规定，但是规定较为模糊或有歧义，导致无法根据上位法的具体规定对下位法规范作形式合法性审查；二是上位法规范就具体性事务有不同规定，且不同规定之间存在冲突与矛盾，导致下位法规范形式合法性审查存在相互矛盾的结论；三是因其他原因导致下位法规范形式合法性审查无法形成确定结论。在上述情形中，上位法规范虽然已就某一事项作出具体性规定，但仍然无法通过形式合法性审查得出确定的合法性结论。在形式合法性审查不能的情形下，可借助实质合法性审查作为替代性方案，从而得出确定的合法性结论。
“提供立法判断型”实质合法性审查标准是上位法立法目的、立法原则。立法目的、立法原则条款相比法律规则条款内容更为概括，因此，作为一种合法性审查标准，立法目的、立法原则有更大的灵活解释空间。同时，更重要的是，立法目的、立法原则条款指引了一个大概的立法方向。这意味着，当上位法规范的规则条款存在模糊、歧义等问题，无法确定上位法规范的具体含义，从而导致下位法规范陷入合法性审查不能的困境时，可以将合法性审查的标准从规则向原则转移，从而获得上位法规范所指引的立法方向，通过这种方式找到上位法框定的基本规范立场。这种合法性审查的基本逻辑也就隐含着这样一个潜在性规则：只要上位法规范的规则条款足够明确，能够适用于下位法规范合法性审查，那就必须优先适用上位法的规则条款对下位法规范作合法性审查。规则条款应当成为下位法规范合法性审查的最优标准，而立法目的、立法原则等抽象性、概括性条款只能作为一种优先顺序次于规则条款的替代性标准。
立法实践中，下位法规范的实质合法性审查一般是“提供立法理由型”与“提供立法限制型”，“提供立法判断型”出现的可能性相对较小。主要原因在于：一是上位法规则不清晰或者歧义并不必然导致下位法规范合法性审查不能，在具体审查过程中，审查主体往往能够通过体系解释、目的解释等解释方法，获得一个相对明确的上位法规范内涵，并以此作为下位法规范的合法性审查标准。二是就同一事项上位法不同规定之间相互矛盾的情形，也不必然导致下位法规范形式合法性审查不能。正如上文所述，在上位法本身自相矛盾的情形下，审查主体应当对下位法规范作有利性审查，即只要下位法规范的规定能够在上位法中找到具体的合法性依据，那么审查主体就应当对下位法规范作出“合法”的审查结论，此种情形一般也不寻求实质合法性审查。
哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》
五、提高立法合法性审查规范性的方法
(一)构建形式合法性审查标准
构建完善的形式合法性审查标准是提高立法合法性审查规范性的直接、有效方法。实践中，有立法权的地方人大及其常委会已探索形成一定的形式合法性审查标准，但各个地方标准并不统一，这导致立法合法性审查存在标准不一、宽严失度的问题，严重影响立法监督工作的顺利展开。为解决这一问题，学界从不同角度提出了构建立法合法性审查标准的路径与方法，有学者区分了“抵触”“不一致”“冲突”三种法规范之间的关系状态，基于此建立了合法性审查的“积极标准”与“消极标准”。也有学者主张合法性审查应当“从主体合法、内容合法、程序合法三个维度展开”，并依次构建合法性审查的标准体系。从立法监督实践来看，形式合法性审查标准主要包含四个部分：立法主体、立法权限、立法内容和立法程序，其中，立法主体、立法权限、立法程序的审查标准为我国《立法法》《行政许可法》《行政强制法》《行政处罚法》等有关法律法规的规定，立法主体可以直接依据有关规定作出判断。
目前，构建立法内容的审查标准存在一定的困难。主要原因在于立法内容过于复杂，上位法规范体系较为庞大，立法主体往往需要遍历上位法，以确保下位法不与其相抵触，然而，试图详尽构建涵盖所有立法内容的形式合法性标准存在“难以穷尽的不足”。对此，对立法内容进行类型化，进而建立统一的审查标准才是可行之策。具体而言，我们可以将立法内容区分为三类：一是授益事项，二是损益事项，三是其他管理性事项。其中，授益事项上位法规定为“固定标准或者最低标准”，下位法一般只能提高标准；损益事项上位法规定可能是最高标准、最低标准或固定标准，下位法一般不能改变标准；其他管理性规定不得影响上位法的正常实施。以此为基础，我们可以建立更加细化、完善的形式合法性审查标准。
(二)优化法律解释方法与技术
在上位法已经作出规定的情形下，如何通过法律解释获取规范含义也会影响合法性审查的规范性。具体而言，主要包含三方面内容。一是坚持文义解释优先，“文义解释是法律解释的最基本方法”，也是“首先应考虑所使用的方法”。在上位法已作出明确规定的情形下，应当首先根据上位法的文义对下位法作合法性审查，“只有在具有排除文义解释的理由时，才可能放弃文义解释”。这不仅能够有效抑制合法性审查主体的任意性，维护立法权威，也有助于维护整体法秩序的稳定性。二是文义解释无法确定规范文本内涵的情形下，可以通过目的解释、体系解释等方法，确定上位法条款的规范内涵。三是对于规范条文中的专业性问题，引入专家意见、技术鉴定、行业标准等明确其内涵。对于合法性审查中遇到的专业性、技术性问题，不宜简单地对特定概念、条文进行文义解释，而是要“通过严肃严谨的……专家意见等程序”，明确规范文本的专业内涵，从而确保形式合法性审查能够顺利展开。
(三)完善形式合法性审查技巧
与其他活动的合法性审查不同，立法的形式合法性审查的核心任务在于审查下位法是否符合上位法的明文规定，是规范文本的比较，是一种字面审查、文本审查。这意味着，立法的形式合法性审查应当采用能够体现规范条文内在逻辑结构与特征的独特技巧与方法。从规范条文的内部构成来看，我们可以将其逻辑结构拆解为构成要件和法律后果两个部分，这两部分又由若干要素组成。对此，我们可以采用规范要素对比法进行形式合法性审查，具体步骤包含“发现上位法规则，要素比较，对应情形和标准，得出结论”。首先，立法主体需要全面、准确识别上位法规则，并将其作为合法性审查的规范依据；其次，立法主体需要对下位法及上位法条文进行结构要素的拆解及比较，例如，罚则条款可以拆解为处罚主体、处罚幅度、处罚程序，比较下位法与上位法规范之间处罚主体规定是否一致、处罚幅度是否在上位法范围内、处罚程序是否一致等；最后，根据规范要素对比结果得出形式合法性审查结论。