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随着《公平竞争审查条例》等新法规的出台，公平竞争审查的格局似乎正发生变化。这些新规的实施意味着，公平竞争审查不再仅仅局限于市场监管总局的职责范围内，而是由国务院建立审查的协调机制，涉及更广泛的行政机关，且规定的审查标准更详细更符合市场情况。这种变化和趋势表明，对于确保市场竞争的公正性和透明度，中国正在采取更加集中和协调的政策措施，拭目以待。
【关键词】公平审查法律沿袭标准对比案例研讨后续趋势影响建议
2024年6月13日，《公平竞争审查条例》发布，并将自8月1日起实施。由国务院发布，作为首部针对公平竞争审查的行政法规，《规则》提出了5方面共20多项审查标准，对公平竞争审查的实施主体、标准、机制和监管等进行了细化加强，包括禁止政策制定机关在起草政策措施时加入限制或者变相限制市场准入和退出的内容、对经营主体提出地域性要求、给予特定经营者税收优惠、给予特定经营者选择性、差异化的财政补贴或奖励等。随着《公平竞争审查条例》等新法规的出台，公平竞争审查的格局似乎正发生变化。这些新规的实施意味着，公平竞争审查不再仅仅局限于市场监管总局的职责范围内，而是由国务院建立审查的协调机制，涉及更广泛的行政机关。这种变化和趋势表明，对于确保市场竞争的公正性和透明度，中国正在采取更加集中和协调的政策措施。
一、法条对比解读
中国公平竞争审查制度自2015年起，经历了政策探索、实施、细化、法制化和规范化的发展过程，通过细化审查标准、强化实施力度、鼓励社会监督和第三方评估等内容，增强了制度透明度与公众参与度。同时结合《反垄断法》等法律修订及新规的制定，进一步加强了制度的约束力和执行力，以促进市场公平竞争和经济高质量发展。
（一）制定机关
对比解读：
《公平竞争审查制度实施细则》是市场监管总局等五部门联合发布的文件，属于部门规章，其法律效力低于法律和行政法规。《公平竞争审查条例（征求意见稿）》作为草案，其法律效力低于正式发布的条例。《公平竞争审查条例》由国务院发布，属于行政法规，具有较高的法律效力。
（二）适用范围
1.政策制定机关与起草单位
2.政策措施的范围
三个条文都提到了政策措施应涵盖原则机制、市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、经营行为规范、资质标准、监督保障等，这些均涉及市场主体经济活动。
（三）国家和地区统筹机制
1.统筹主体
《公平竞争审查制度实施细则》中的修订印发主体即制定单位是市场监管总局、发展改革委、财政部、商务部等有关部门，但《公平竞争审查条例（征求意见稿）》和《公平竞争审查条例》中明确了由国务院统筹整体的公平竞争审查制度，主体更加明确，有利于后续工作的开展。
2.组织形式
《公平竞争审查制度实施细则》中提到了“部际联席会议制度”，强调了多个部门之间的协同合作。《公平竞争审查条例（征求意见稿）》和《公平竞争审查条例》中使用了“公平竞争审查协调机制”，这可能意味着更为正式或结构化的组织形式。
3.工作经费
《公平竞争审查制度实施细则》和《公平竞争审查条例（征求意见稿）》没有特别提到经费问题。《公平竞争审查条例》第五条明确要求县级以上地方人民政府将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算，这表明了对经费保障的重视。
（四）指导实施
（五）例外规定
1.允许出台的条件
《公平竞争审查条例》：除了包括《公平竞争审查制度细则》中强调的政策措施在维护国家经济、文化、科技安全，国防建设，实现扶贫开发、救灾救助，节约能源资源、保护生态环境、维护公共卫生健康安全等情况下，还特别提到了维护国家安全和发展利益，促进科学技术进步和增强国家自主创新能力。同时，要求没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或终止条件。
2.实施期限
《公平竞争审查制度细则》：明确要求政策制定机关需要明确政策措施的实施期限。《公平竞争审查条例》：要求能够确定合理的实施期限或终止条件，这可能包括了实施期限的明确性，但表述更为灵活。
3.具体要求
《公平竞争审查条例》在某些方面提供了更具体的要求，如没有更小影响的替代方案和确定合理的实施期限或终止条件。
（六）审查机制
《公平竞争审查条例》要求起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。明确指出，当政策措施由单一部门出台时，由该部门（即起草单位）负责在起草阶段进行公平竞争审查。对于多个部门联合出台的政策措施，指定牵头起草单位负责开展公平竞争审查，确保在起草阶段就考虑到政策措施对市场竞争的影响。同时建立了一个双重审查机制，起草单位首先需要进行自我审查（初审），然后将政策措施草案及初审意见提交给市场监督管理部门进行进一步审查（复审），确保政策措施在出台前经过严格的公平竞争审查流程，提高了政策制定的质量和公平性。两个条文都强调了在政策起草阶段就开始公平竞争审查的重要性，以确保政策措施在设计之初就符合公平竞争的要求。
（七）监督保障机制
《公平竞争审查条例》相较于《实施细则》，新增了整改的措施——约谈制度。起草单位未按照本条例规定开展公平竞争审查，市场监督管理部门督促后逾期未整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。约谈是一种较正式的警告和要求整改的手段，是对逾期未整改情况的一种升级应对措施。同时，第二十五条还规定对于未开展公平竞争审查并造成严重不良影响的情况，将依法对起草单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。整体而言，两个条文提供了不同层次的整改措施，从约谈至正式处分不等，共同体现了《公平竞争审查条例》对政策制定过程中公平竞争审查的重视，确保了政策制定的合规性，并对违反规定的行为设立了明确的监督和责任追究机制。通过这些规定，旨在提高政策制定的透明度和公正性，维护市场竞争秩序。
二、典型案例分析
（一）限制或者变相限制市场准入和退出
2014年3月和2018年1月，七台河市住房和城乡建设局分别与两家燃气公司签约订立了《城市燃气特许经营协议》，将该市地域范围内所有管道燃气工程安装权（包括市政规划红线内管道燃气工程）分别授予两家燃气公司，即授予特定企业特许经营权。2021年10月28日，黑龙江省市场监管局依法对七台河市住房和城乡建设局涉嫌滥用行政权力排除、限制竞争行为立案调查。
七台河市住房和城乡建设局的行为即为“违法设置或者授予特许经营权”，属于限制或者变相限制市场准入和退出的内容，属于公平竞争审查所规制的内容。
（二）限制商品、要素自由流动
上述第一个案件的起草单位在起草的政策文件中设定了变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标的要求，第二个案件属于通过补贴、优惠政策变相排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或，均涉嫌“排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构”，为包含了限制商品、要素自由流动的内容，破坏正常的市场秩序，属于公平竞争审查制度的范围。
（三）影响生产经营成本，且没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准
《赤峰市人民政府关于印发赤峰市关于加快发展人力资源服务业的若干政策的通知》（赤政发〔2021〕179号）中多处出现以企业缴纳的增值税和所得税市级留成部分为基数或以其对市本级经济贡献为基数进行奖励的内容，对入驻本市人力资源服务产业园区的人力资源服务机构以缴纳增值税和所得税为基数给予财政奖励或补贴。
《关于印发东河区关于支持重点产业发展的实施意见的通知》（东党办发〔2020〕21号）中多处出现以企业对地方经济贡献为基数来给予财政扶持的表述。包头市东河区人民政府根据企业生产经营所得对地方经济的贡献，按比例给予财政扶持。
上述两项政策措施部分内容违反了《公平竞争审查制度实施细则》第十五条“影响生产经营成本标准（二）安排财政支出一般不得与特定经营者缴纳的税收或非税收入挂钩的标准。”内蒙古自治区公平竞争审查工作厅际联席会议办公室认为，奖补政策属于产业政策，而公平竞争审查属于竞争政策，按照党中央、国务院关于强化竞争政策基础地位的决策部署要求，政策制定机关应当将公平竞争审查融入具有产业政策属性的政府补贴之中，有助于实现政府补贴政策的平衡价值和维护公平竞争秩序。
（四）其他影响生产经营行为
同时，方案中内容表明和县人民政府和县住建局组织、强制瓶装液化气经营门点进行整合，要求配送中心做到六个统一，具有排除、限制竞争效果，并要求配送中心的服务实行统一执行价，违反了《公平竞争审查制度实施细则》中“不得强制经营者从事《中华人民共和国反垄断法》禁止的垄断行为”和“不得违法干预实行市场调节价的商品和服务的价格水平”之规定，不利于维护公平竞争的市场环境。
上述案例中起草单位的起草的文件中存在过度干预瓶装液化气集中配送的各项细节内容，构成“违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平”，属于影响生产经营行为，破坏了市场整体环境，属于公平竞争审查制度规制的范围。
三、条例影响与启示
（一）政府监管将形成合围之势
目前，业界对公平竞争审查制度的功能和实施效果存在一定担忧。这主要源于该制度的督导及执法者（主要是国家市场监督管理总局）在我国政府体系中的地位还不够高，在很大程度上削弱了其执法的有效性和权威性。因此，尽管该审查制度最初旨在推动市场公平竞争，但实际效果尚未完全达到预期。这也说明，法律应有的规制力度和威慑效果未能充分显现，限制了公平竞争审查制度的实际影响力和执行力。
然而，随着《公平竞争审查条例》等新法规的出台，公平竞争审查的格局正在改变、范围将会扩大，未来绝不只是局限于市场监管总局的职责，而是开始覆盖更广泛的国家部门。这一变化预示着，中国正采取更集中和协调的政策措施来保障市场的公正和透明。通过多部门的参与和协作，有望显著提升该制度的执法效率和影响力。这种协同效应不仅有助于强化法规的执行力度，还将增强市场监管的综合效能，从而更有效地促进和维护公平竞争的市场环境。
（二）后续参与的国家部门位阶越来越高，建立全国统一大市场进程在加快
公平竞争审查制度的目的是确保市场竞争的公正性，消除政策和行政行为对市场竞争的不当干预，这对于当前经济发展形势非常重要。公平竞争审查规则的落地，能够有效消除地方保护和区域间的市场隔阂，符合“加快构建全国统一大市场”的重要目标，同时也将有力促进“内循环”和“双循环”战略的深入实施。通过公平审查制度的持续推行，市场环境的公平性将不断提升，从而更好地激发市场主体的活力。此外，全面深化公平竞争审查还将促进法治建设和政府治理能力现代化，建立起更加透明、规范、高效、公平的市场环境，为实现高质量发展提供有力支撑。因此，加强和深化公平竞争审查制度，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，实现经济长期健康稳定发展具有重要意义。
（三）企业要“进可攻，退可守”
1.“进可攻”：全国统一大市场的建立，有利于企业的全国性布局与扩张
从企业进行全国性布局的角度来看，全国统一大市场和公平竞争审查制度的建立将带来更多机遇和挑战。在市场开拓方面，全国统一大市场使得企业能够进入更广阔的市场，带来规模经济效益，提升市场份额和竞争力。在成本效率方面，有利于去除地方保护壁垒，合理分配资源，降低物流和交易成本，提高整体运营效率。在风险分散方面，全国布局可以分散地域风险，降低单一市场或地区经济波动对企业的影响。然而，全国性布局也会带来潜在的合规风险和管理挑战。不同地区的法律法规和市场环境不尽相同，因此企业需要不断调整合规策略以应对复杂多变的法规要求；全国性布局可能导致管理难度增加，企业需要制定更精细的管理策略、构建更完善的管理系统来保持高效运营。
总之，对于全国性企业而言，通过加强合规建设和充分利用公平竞争审查制度，可以有效抓住全国统一大市场带来的机遇，实现快速扩张。但同时，企业也需要面对合规和管理上的挑战，平衡风险与机遇，确保可持续发展。
2.“退可守”：面对地区强势企业，需巩固自身、做足准备，以应对更激烈的市场竞争
当面对一些具有地区性优势的大型企业时，企业需要在加强内部建设的同时，深入理解自己所在领域的有关政策规定，摒弃过去依赖的不当捷径，如“串标”或“围标”等不公正的获利手段。只有做足前期准备，才能在必要时通过充分利用优惠政策、准确解读政策实施单位的文件来进行有效防御。
总之，在激烈的市场环境中，企业应通过提升自身经营能力与合规能力，而不是仅依赖外部优势或不正当手段来保持竞争力。公平竞争审查制度要求企业更加透明和公正地参与市场竞争，不能依赖以前可能存在的市场不规范行为。从长期来看，企业必须适应这种制度要求，通过加强自身合规建设与核心竞争力，确保在市场上的稳固地位和利润的持续增长。
本文撰写邬函憬、曾雯雯亦有贡献
附录
公平竞争审查条例
第一章总则
第一条为了规范公平竞争审查工作，促进市场公平竞争，优化营商环境，建设全国统一大市场，根据《中华人民共和国反垄断法》等法律，制定本条例。
第三条公平竞争审查工作坚持中国共产党的领导，贯彻党和国家路线方针政策和决策部署。
国家加强公平竞争审查工作，保障各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争。
第四条国务院建立公平竞争审查协调机制，统筹、协调和指导全国公平竞争审查工作，研究解决公平竞争审查工作中的重大问题，评估全国公平竞争审查工作情况。
第五条县级以上地方人民政府应当建立健全公平竞争审查工作机制，保障公平竞争审查工作力量，并将公平竞争审查工作经费纳入本级政府预算。
第六条国务院市场监督管理部门负责指导实施公平竞争审查制度，督促有关部门和地方开展公平竞争审查工作。
县级以上地方人民政府市场监督管理部门负责在本行政区域组织实施公平竞争审查制度。
第七条县级以上人民政府将公平竞争审查工作情况纳入法治政府建设、优化营商环境等考核评价内容。
第二章审查标准
第八条起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制或者变相限制市场准入和退出的内容：
（一）对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等违法设置审批程序；
（二）违法设置或者授予特许经营权；
（三）限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务（以下统称商品）；
（四）设置不合理或者歧视性的准入、退出条件；
（五）其他限制或者变相限制市场准入和退出的内容。
第九条起草单位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流动的内容：
（一）限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出；
（二）排斥、限制、强制或者变相强制外地经营者在本地投资经营或者设立分支机构；
（三）排斥、限制或者变相限制外地经营者参加本地政府采购、招标投标；
（四）对外地或者进口商品、要素设置歧视性收费项目、收费标准、价格或者补贴；
（五）在资质标准、监管执法等方面对外地经营者在本地投资经营设置歧视性要求；
（六）其他限制商品、要素自由流动的内容。
第十条起草单位起草的政策措施，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有下列影响生产经营成本的内容：
（一）给予特定经营者税收优惠；
（二）给予特定经营者选择性、差异化的财政奖励或者补贴；
（三）给予特定经营者要素获取、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠；
（四）其他影响生产经营成本的内容。
第十一条起草单位起草的政策措施，不得含有下列影响生产经营行为的内容：
（一）强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件；
（二）超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格；
（三）违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平；
（四）其他影响生产经营行为的内容。
第十二条起草单位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但符合下列情形之一，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台：
（一）为维护国家安全和发展利益的；
（二）为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的；
（三）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；
（四）法律、行政法规规定的其他情形。
第三章审查机制
第十三条拟由部门出台的政策措施，由起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。
拟由多个部门联合出台的政策措施，由牵头起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。
第十四条拟由县级以上人民政府出台或者提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的政策措施，由本级人民政府市场监督管理部门会同起草单位在起草阶段开展公平竞争审查。起草单位应当开展初审，并将政策措施草案和初审意见送市场监督管理部门审查。
第十五条国家鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。
第十六条开展公平竞争审查，应当听取有关经营者、行业协会商会等利害关系人关于公平竞争影响的意见。涉及社会公众利益的，应当听取社会公众意见。
第十七条开展公平竞争审查，应当按照本条例规定的审查标准，在评估对公平竞争影响后，作出审查结论。
适用本条例第十二条规定的，应当在审查结论中详细说明。
第十八条政策措施未经公平竞争审查，或者经公平竞争审查认为违反本条例第八条至第十一条规定且不符合第十二条规定情形的，不得出台。
第十九条有关部门和单位、个人对在公平竞争审查过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私，应当依法予以保密。
第四章监督保障
第二十条国务院市场监督管理部门强化公平竞争审查工作监督保障，建立健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查等机制。
第二十一条市场监督管理部门建立健全公平竞争审查抽查机制，组织对有关政策措施开展抽查，经核查发现违反本条例规定的，应当督促起草单位进行整改。
市场监督管理部门应当向本级人民政府报告抽查情况，抽查结果可以向社会公开。
第二十二条对违反本条例规定的政策措施，任何单位和个人可以向市场监督管理部门举报。市场监督管理部门接到举报后，应当及时处理或者转送有关部门处理。
第二十三条国务院定期对县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设情况、公平竞争审查工作开展情况、举报处理情况等开展督查。国务院市场监督管理部门负责具体实施。
第二十四条起草单位未依照本条例规定开展公平竞争审查，经市场监督管理部门督促，逾期仍未整改的，上一级市场监督管理部门可以对其负责人进行约谈。
第二十五条未依照本条例规定开展公平竞争审查，造成严重不良影响的，对起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第五章附则
第二十六条国务院市场监督管理部门根据本条例制定公平竞争审查的具体实施办法。