【中文关键词】宪法修改；宪法和法律委员会；功能定位；使命
【摘要】《宪法修正案》将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会，既符合中央关于深化党和国家机构改革的精神，也符合我国的宪法规范与宪法设计，对于落实党的十九大提出的“加强宪法实施与监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求则具有重大现实意义与实践价值。宪法和法律委员会作为今后我国合宪性审查的专门机构，将担负起推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传的重要使命。
【全文】
目次
一、从“法律委员会”到“宪法和法律委员会”之修宪目的
二、全国人大宪法和法律委员会的功能定位
三、全国人大宪法和法律委员会的使命
2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话中指出：“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全”，为此提出了“全面贯彻实施宪法”的目标；2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”；2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次重申要“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”；党的十九大鲜明地提出“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的新时代下的新要求。
可以说，完善和健全宪法实施监督和程序，推动合宪性审查工作，已成为“全面贯彻实施宪法”与“全面推进依法治国”的关键，而宪法具体实施机构的缺失则成为我国宪法监督实施的“阿喀琉斯之踵”，无论是宪法监督还是宪法解释，最重要、最关键的是确立一个具体负责实施宪法的专门机构。宪法修改将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”则既符合中央关于深化党和国家机构改革的精神，也符合我国宪法规范与宪法设计。
第一，全国人大宪法和法律委员会的重构是党中央深化人大机构改革、完善人大专门委员会设置的需要。十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出要“深化人大机构改革”，“完善人大专门委员会设置，更好发挥其职能作用”。[3]《方案》也提出“要适应新时代我国社会主要矛盾变化，完善全国人大专门委员会设置，更好发挥职能作用”。随着我国依法治国基本方略的全面推进与落实，“依法治国首先是依宪治国、依法执政关键是依宪执政”的理念已深入人心，执政党充分认识到：“维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。”[4]
因此，全面贯彻实施宪法是实现全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一目标的根本要求，是建设社会主义法治国家的首要任务与基础性工作。在中国特色社会主义新时代下，弘扬宪法精神、增强宪法意识、维护宪法权威、加强宪法实施和监督、树立宪法至上理念就成为新时代全体社会成员的基本共识。
韩大元教授曾提出在《宪法解释程序法》的制度设计中，可以考虑两种方案：一种是设立具有专门委员会性质的“宪法委员会”，另一种是将现有的法律委员会调整为“宪法和法律委员会”。[6]多数学者赞成设立宪法委员会。[7]
2018年3月的宪法修改与《方案》采取了折中法案，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，赋予其“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等”职责，从而把宪法和法律委员会作为实施宪法和监督宪法的专门机构，最终解决了学术界与实务界关于是否设立以及如何设立专门宪法监督机构的问题。
第二，我国宪法文本中，常常将“宪法和法律”并列使用，如《宪法》第5条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”的规定，第33条关于“任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务”的规定，第53条关于“中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律”的规定；第89条关于国务院“根据宪法和法律，规定行政措施”的规定等，都明确使用了“宪法和法律”这种并列用法，因此，用“宪法和法律”委员会取代“法律”委员会符合宪法文本的语言规范。
第三，将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”合乎现行宪法的制度设计功能。从“监督宪法的实施”的职能看，将现有的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，有助于兼顾全国人大与全国人大常委会监督宪法实施的功能，使二者有机地统一起来。
第四，将全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，较好地解决了“宪法和法律委员会”与全国人大常委会之间的关系。根据《宪法》第70条关于“在全国人民代表大会闭会期间，各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案”之规定，“宪法和法律委员会”在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导，这样就可以将“宪法和法律委员会”径直作为全国人大常委会解释宪法的具体工作机构，在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案，担负起全国人大常委会“解释宪法”的职责。
第五，“宪法和法律委员会”取代“法律委员会”之改革的成本与代价最小。任何宪法制度的改革，都必须考虑到改革所付出的成本大小。“宪法和法律委员会”的设立，既符合我国宪法的政治制度，也合乎宪法制度的功能，可以降低改革的风险。[8]
基于上述理由，将《宪法》第70条所规定的全国人大“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”是适宜的，也是妥当的。
《方案》明确指出：“全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。”这实际上就是中央对新改革后的全国人大宪法和法律委员会功能的重新定位。根据党中央关于全国人大宪法和法律委员会的机构设计，宪法和法律委员会作为协助全国人大和全国人大常委会监督宪法实施的专门职能机构，其功能应该是在宪法实施、宪法解释、合宪性审查、宪法监督与宪法宣传等方面协助全国人大及其常委会开展工作。
监督宪法的实施与解释宪法是我国现行宪法赋予全国人大及其常委会的职权，其他还有如全国人大可以“改变或者撤销全国人民代表大会常委会不适当的决定”，全国人大常委会可以“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”以及“撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”等方面的职权。这些宪法职权，都需要全国人大及其常委会设置一个专门机构予以具体负责实施，倘若全国人大及其常委会缺乏这样一个机构，那么宪法赋予的职权将会始终处于“虚置”状态，形同虚设。全国人大宪法和法律委员会的重构，使得宪法赋予全国人大及其常委会的上述职权的实现有了制度性载体与抓手。归结起来，宪法和法律委员会具有以下五大基本功能。
(一)推动宪法实施
所谓宪法实施，是指宪法在国家现实生活中的贯彻落实，是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。法律实施是宪法实施的重要环节；法律得到实施，便意味着通过法律得到具体化的宪法实质上也得到了实施。[9]“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”[10]实施意味着实现、施行，宪法实施则意味着宪法规范在现实生活中得以运行，产生法律上的实际效力。宪法文本是无言的、静止的，宪法的实施需要制度保障才能有效运行，发挥其应有的作用。
我国宪法规定了宪法实施的主体与义务主体，即宪法序言最后一段所指出的：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”宪法序言的表述表达了两种意义：一是宪法实施的主体；二是保证宪法实施的义务主体。首先，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，只要在现实生活中以宪法为根本的活动准则，按照宪法规范要求行为，宪法规定自然得到落实和实现，所以，宪法实施主体是上述各个主体，由于实施宪法是他们的共同宪法义务，他们又被称为宪法实施的义务主体；从义务判断的完整性看，序言的表述只告诉人们谁是保证宪法实施的义务主体，却不是义务责任主体，因而宪法序言的规定可有可无，并不能使上述宪法义务主体成为宪法实施的力量。[11]
全国人大及其常委会作为监督宪法实施的机关，由于自身缺乏专门负责监督宪法实施的机构而使监督活动一直处于停滞状态，无法真正监督各类宪法实施主体的具体实施行为。宪法将“宪法和法律委员会”确立为协助全国人大及其常委会负责监督宪法实施的专职机构，就能够经常性地通过监督宪法实施的各项活动，并就宪法实施中存在的问题进行专门调研，提出对策或方案，从而有效推动宪法实施。
(二)开展宪法解释
宪法解释是指有权解释机关在监督宪法的实施过程中对宪法条文的理解与说明。[12]在我国，宪法解释是由享有宪法解释权的全国人大常委会在宪法实施过程中，就宪法的规定需要进一步明确具体含义或出现新的情况需要明确适用宪法依据的活动。我国现行宪法把解释宪法的职权授予了全国人大常委会，全国人大常委会应该就宪法实施中出现的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定得以有效落实。尤其是“在对违宪活动的审查过程中，往往由于对宪法条款的含义有不同理解，发生争执。为解决这种争执，就需要全国人大常委会作出宪法解释”。[13]
我国改革开放的四十年，是中国社会大变革的时代，从计划经济到社会主义市场经济的形成，从人治到社会主义法治国家的建设、从毛泽东思想到习近平新时代中国特色社会主义思想的确立的时代，宪法需要面对不断变化的新情况、新问题而与时俱进。社会变迁除了通过宪法修改应对外，还应当更加注重通过对宪法的解释。修宪固然是必要的，但频繁修宪则直接影响宪法的稳定性，而宪法解释在保持宪法文字不变的前提下，保持了宪法文本稳定，所以，“宪法解释可以在不变动宪法文本的情况下，使宪法适应社会现实的变迁，这就很好地协调了宪法的规范性价值与现实性价值，保证了二者是平衡和统一的”。[14]1982年宪法迄今已作了五次修改[15]，平均七年左右修宪一次，我国宪法近四十年来仅仅通过修宪单一的方式来应对社会、政治、经济、文化等各种复杂关系所发生的急剧变革，然而，作为具有宪法解释权的全国人大常委会却一直没有启动解释宪法的程序，未对宪法的内容作出任何解释。
在改革开放四十年的社会变迁过程中，宪法解释对于宪法规范与宪法价值的整合、修补、引导、规制作用缺失，宪法解释在中国社会千年之大变革时期缺席而未能发挥其应有的功能，不能不说是一种莫大的遗憾。宪法和法律委员会的确立，使全国人大常委会“解释宪法”的职权有了行使的平台与机制，对于今后开展宪法解释活动提供了有力的制度保障。
(三)推进合宪性审查
然而，我国的备案审查制度是集合法性审查与合宪性审查于一体的审查制度，因为合宪审查是针对所要审查的对象是否违反宪法而进行的审查，也可称之为违宪审查；合法(律)审查则是对所要审查的对象是否违反法律或上位法而作的审查，也即违法审查。合宪审查意指通过宪法的理解与解释，撤销并纠正违宪的规范性文件，以维护宪法的尊严与最高权威，保障宪法得到根本实施；合法审查则意指通过理解与解释法律，撤销并纠正违法的规范性文件，以维护我国法制的统一与尊严。合宪审查机制通常由专门的宪法监督机关实施，而合法审查则无需专门监督机构，一般立法机关与司法机关均可实施。我国《立法法》将合宪性审查与合法性审查不加区分地置于同一个条款之中，加之二者在审查主体、审查程序等方面完全相同，从而导致了合宪审查与合法审查之混同。十九大报告特别提出“推进合宪性审查工作”的要求，意味着需要重点突出合宪性审查在全面依法治国进程中对于维护宪法权威的重要意义，加强合宪性审查工作的开展。
目前对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作由2004年5月全国人大常委会在法工委内设立的“法规备案审查室”负责。根据全国人大常委会法工委主任沈春耀的报告，自十二届全国人大以来，截至2017年12月上旬，常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件，收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。[18]法制工作委员会对上述文件存在的与法律相抵触或者不适当的问题积极稳妥地进行了处理。然而，目前我国备案审查制度明显存在两大问题：一是法规备案审查工作室地位低(相当于司局级)、规模小(八到十二人左右)，不足以应对大量法律文件的备案审查；二是法工委对依申请进行的审查，均属于合法性审查，根本未触及合宪性审查。可以说，这种状况与新时代下弘扬宪法精神、履行宪法使命、树立宪法至上、培育宪法信仰、全面贯彻实施宪法的新要求是不相适应的。因此，落实十九大提出的“推进合宪性审查工作，维护宪法权威”的要求，就必须设立推动合宪性审查工作的专门机构，宪法和法律委员会的成立恰逢其时。
(四)加强宪法监督
宪法监督从学理上可分为广义的宪法监督与狭义的宪法监督。广义的宪法监督是指国家为了监督宪法的实施而确立各种外部措施制度的统称，既包括狭义上的宪法监督，即“由特定国家机关按照法律程序对国家机关作出的宪法行为进行合宪性审查的制度”[19]，也包括“除宪法监督专门机关之外的其他国家机关、社会团体、政党组织和公民个人对宪法的监督和制约”。[20]从狭义上说，宪法监督与合宪性审查是不可分的，宪法监督是通过合宪性审查实现的，合宪性审查本身就是宪法监督的有机组成部分。
上述宪法监督同样需要一个专门的宪法监督机构予以落实，尤其是需要让第5条所规定的“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”的宪法规范得以有效落实。因此，宪法和法律委员会在加强宪法监督方面可以发挥更大的优势与作用。
(五)配合宪法宣传
宪法是国家的根本法，“我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志和根本利益，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现”；[21]尤其是2018年的宪法修改，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供了有力的宪法保障。[22]因此，在全社会树立宪法至上观念、弘扬宪法精神、增强宪法意识、养成宪法信仰、培育宪法文化，就必须加强宪法宣传。
习近平总书记指出：“我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。我们要通过不懈努力，在全社会牢固树立宪法和法律的权威，让广大人民群众充分相信法律、自觉运用法律，使广大人民群众认识到宪法不仅是全体公民必须遵循的行为规范，而且是保障公民权利的法律武器。我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识，树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”[23]普法宣传的主要职责由新组建的司法部负责，[24]宪法和法律委员会作为推动宪法监督与实施的专职机构，通过宪法解释、合宪性审查、宪法监督等方面的工作，就能够凭借其具体的行动更好地配合司法部等国家机关进行宪法宣传。
全国人大宪法和法律委员会成立后，需要紧紧围绕上述五大基本功能，尽快开展以下工作。
(二)起草《合宪性审查程序法》
(三)起草《宪法解释程序法》
作为合宪性审查的专门机构，在进行合宪性审查过程中，必然遇到对宪法条文的理解与解释，这时，只有通过宪法解释，才能作出合宪性的判断，对合乎宪法的规范性文件予以维护，对与宪法相抵触的规范性文件予以改变、撤销或废止。对宪法进行解释，同样需要程序规制。1982年宪法虽然将“解释宪法”的职权授予了全国人大常委会，但全国人大常委会如何解释宪法的程序一直未确立，解释程序的缺失也直接导致宪法解释主体无法可依。建议全国人大宪法和法律委员会在起草《宪法解释程序法》时参考由韩大元教授带领的《宪法解释程序法》课题组向国家有关部门提交的《宪法解释程序法(专家建议稿)》。[26]该建议稿就宪法解释程序法的立法目的与遵循的基本原则、宪法解释主体与事由、宪法解释请求的提起与受理、宪法解释案的起草与审议、宪法解释的通过及效力等皆作出了明确规定。
(四)积极协助全国人大及其常委会开展工作
宪法和法律委员会只是全国人大设立的一个专门委员会，受全国人大领导；在全国人大闭会期间，它受全国人大常委员领导；它是在全国人大及其常委会的领导下，研究、审议和拟定有关议案。因此，宪法和法律委员会可以协助全国人大及其常委会开展的工作包括：
(1)宪法修正案草案的审议；
(3)中央国家机关以及省、自治区、直辖市国家机关的重大违宪行为，向全国人大及其常委会提出报告；
(4)国家机关及相互关系中存在的违宪争议；
(5)对依申请提起的合宪性审查要求或建议中所涉及的规范性文件进行合宪性审查；
(6)起草全国人大常委会宪法解释的草案；
(7)全国人大及其常委会行使职权中其他涉及宪法的工作。
(责任编辑：马长山)
【注释】*范进学，上海交通大学法学院教授、法学博士。本文系中国法学会“研究阐释党的十九大精神”重点专项课题(课题编号CLS[2017]ZDZX05)、国家社科基金重点项目“宪法解释制度比较研究”(项目批准号17AFX011)的阶段性研究成果。
[1]《中共中央印发〈深化党和国家机构改革方案〉》，载《光明日报》2018年3月22日第6版。
[3]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，载《光明日报》2018年3月5日第3版。
[4]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第87页。
[5]刘政：《人民代表大会制度的历史足迹》，中国民主法制出版社2014年版，第254、255页。
[6]范进学：《论中国特色社会主义新时代下的宪法修改》，载《学习与探索》2018年第3期。
[7]参见韩大元：《关于推进合宪性审查工作的几点思考》，载《法律科学》2018年第2期；胡锦光：《论推进合宪性审查工作的体系化》，载《法律科学》2018年第2期；林来梵：《合宪性审查的宪法政策论思考》，载《法律科学》2018年第2期。
[8]范进学：《论中国特色社会主义新时代下的宪法修改》，载《学习与探索》2018年第3期。
[9]参见《宪法学》编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第296页。
[10]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第88页。
[11]范进学：《中国宪法实施与宪法方法》，上海三联书店2014年版，第12页。
[12]韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第4页。
[13]王汉斌：《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》，中国民主法制出版社2012年版，第133页。
[14]韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第7、8页。
[15]1988年4月12日第七届全国人大一次会议、1993年3月29日第八届全国人大一次会议、1999年3月15日第九届全国人大二次会议、2004年3月14日第十届全国人大二次会议和2018年3月11日第十三届全国人大一次会议分别对1982年宪法进行了部分修改。
[16]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第31页。
[17]参见全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室编：《地方规范性文件备案审查法规汇编》，中国民主法制出版社2012年版。
[19]《宪法学》编写组：《宪法学》，高等教育出版社、人民出版社2011年版，第299页。
[20]李忠：《宪法监督论》，社会科学文献出版社1999年版，第4页。
[21]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第86页。
[22]《全国人民代表大会常务委员会工作报告(摘要)》，载《光明日报》2018年3月12日第2版。
[23]习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话》，载《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第91页。
[24]《深化党和国家机构改革方案》第32项规定：重新组建的司法部的主要职责之一是“负责普法宣传”。国务委员王勇在十三届全国人大一次会议上作《关于国务院机构改革方案的说明》中重申了这一职责。
[26]韩大元、张翔等：《宪法解释程序研究》，中国人民大学出版社2016年版，第174-178页。
【期刊名称】《华东政法大学学报》【期刊年份】2018年【期号】4
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