通过“”，公司党支部组织党员领导干部、普通党员、职工群众认真学习了《互联网群组信息服务管理规定》全文，并与每位职工签订了《干部职工安全使用互联网承诺书》；通过学习教育，广大党员干部都清醒地认识到意识形态工作的重要性，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，严格按照集团公司党委关于网络意识形态工作责任制的实施细则要求，积极履行主体责任和第一责任，为企业的稳定发展营造良好的网上舆论环境。
二、强化监督管理，做好重点工作
关键词：行政机构；终结；生存分析；影响因素
公共行政机构改革和结构性调整是政府管理实践中的一种常见现象。近50年以来，西方各国政府在面临财政危机、行政效率低下等管理问题时纷纷对处于不同的历史背景、社会文化及政治环境中的政治行政体制进行不断的结构性调整（KülliSarapuu，2012）。行政机构的数量及变革的机构类型都产生不同的变化，1976年，Kaufman首次提出了关于公共行政机构幸存与终结的质疑：为什么有些公共组织能幸存长久而其他的公共组织却很早逝？该问题引起了各国学者在不同政治文化和社会历史发展背景下对公共组织生存过程（机构幸存或终结）的探讨（Lewis2002,2004；VidarW.Rolland,2012;KülliSarapuu,2012），试图提出不同的理论观点并给予不同的现象解释。
在我国，自改革开放至今，国务院机构已历经七次政府机构改革运动，旨在建立一个灵活、高效、服务型政府。一系列机构改革的核心内容之一就是政府职能的重新优化与行政机构的重组调整，相伴随的则是公共行政机构的增撤合并等类型的变革，即有些机构被新设，或被合并，或撤销，有些则被拆分为多个不同的公共部门。然而，我国关于行政机构生存过程的研究成果尚未系统化，且缺乏实证方面的研究。因此，结合现有研究及我国国务院行政机构改革实践经验，分析影响我国行政机构终结的因素具有重要的理论和实际意义。
一、国内外研究回顾
公共行政机构生存或终结的研究普遍存在于公共行政研究之中，然而机构终结目前并没有统一的概念界定。Kaufman（1976）将组织文化与周围环境作为机构终结与否的指标，将具体化的组织符号、组织的权力及其内在网络范围视为组织边界，但该定义在一定程度上取决于研究者的主观判断，并不具备规范性。Lewis（2002）从组织功能视角指出，由于组织所有功能的消除而使组织丧失存在的意义或者由于组织的名称的更改使组织的相应功能发生改变的事件都是机构终结。Rolland&Reness（2012）从事件-过程的视角，将机构终结界定为机构被明确撤销、更名以及被排除在政府组成部分之外的事件。
二、研究设计
1.概念的界定
本文采取Rolland&Reness（2012）的研究对机构变革类型进行界定，将变革类型分为产生、续存、分裂、吸收、合并和终结六类。其中，新设机构及更名后的新机构记为产生；续存则指改革中原机构分为多个，但依然以原有名称存在；分裂指机构由一个分为多个，自身不在保留；吸收则指一个机构将其他机构吸入整合，保持原有名称存在；合并是指多个机构合并为一个新名称的机构，此时新名称的机构算产生；终结是明确表示撤销的机构、更名的机构及排除国务院组成部分的机构均记为撤销（如1954年后中国科学院不再属于国务院机构序列算撤销）。
2.研究框架与研究假设
综上所述，可以将影响行政机构终结的影响因素大概分为三类：机构自身的组织特征、所处的政治环境和机构生存的约束因素，结合Kirkpahick的理论研究框架，将影响我国国务院行政机构终结的因素归结为：机构特征、政治环境影响、约束因素和信息技术的发展。其中，信息技术并不直接影响机构的终结，而是间接的影响机构特征，改变行政层次和行政管理模式，改进行政效率。具体说来，本文的研究框架如图1所示。
在上述研究框架中，组织机构的特征、政治环境、约束条件均对机构的终结产生影响。同时，机构特征包括机构的职能、机构类型、机构规模等；而政治因素则有国际政治环境、政治家意识形态等；约束因素指机构生存所需的财政预算、法律基础等。本研究选择组织机构的特征中的机构职能和政治环境中的主流意识形态作为检验因素。根据研究架构提出本研究以下假设：
假设H1：机构类型对机构的生存风险率具有显著影响
假设H2：政治意识形态对机构生存风险率具有显著影响
3.数据与方法
研究对象选取国务院机构组成部分：组成机构（部委行署）、部委管理的国家局、办事机构、直属机构和直属事业单位五类。从机构变革类型上看，1982-2013年期间机构总共发生的不同变革类型的数量如表1。在此期间，国务院共计出现232个行政机构，但由于某些机构的职能不同，有效数据为194个参与统计分析，按机构职能上分布如表2：
三、实证分析与结果
1.研究变量设计
第一个自变量选取国务院机构职能，在《国务院机构改革方案说明（1998）》中表明国务院机构分为宏观调控类、专业经济类、国家政务类、科教文卫及资源管理类；《国务院工作规则（2008）》中明确将国务院职能分为四大类：宏观经济调节、市场监管、社会管理及公共服务。本研究将其划分为宏观调控类、专业经济类、公共服务类和政务管理类，进行编码宏观调控为1、专业经济类为2、公共服务类为3及政务管理类为4。
第二个自变量选取政治意识形态。改革开放以来，不同时期的政府机构改革的指导思想意味着政府政治意识形态的变化。现将改革开放之后历次改革进行编码:1=1982-1987（记为1982，下同）；2=1988-1992；3=1993-1997；4=1998-2002；5=2003-2007；6=2008-2012；7=2013至年底。
2.实证结果
国务院行政机构在不同政治意识形态的影响下的机构中位数生存分析如下图4，可知，1982年中位数最高为16.5年，其次是2013年、1998年，最低的是2003年的5.75年。
行政机构在不同意识形态影响下的生存风险率分析如图6。意识形态对机构的风险率影响非单调，即先增加后降低，且2003年机构风险率最大。
四、讨论与结论
国务院行政机构是我国政治行政体制的核心机构，其增撤合并体现了政府职能范围与政治方向的转变。根据以上理论与实证分析，在1982-2013年历次改革中确实存在影响国务院行政机构生存过程的因素，如机构自身特征、政治环境等。
政治意识形态对行政机构的生存风险率有显著影响，且不同的政治意识形态对行政机构的生存影响不同。具体说来，在一定时期内，政治意识形态的风险率先增加后降低；不同的意识形态对机构终结对机构生存风险率影响也不相同，在2003年其风险率增加最快。这就表明，自1980年，西方各国政府机构改革通过政府管理的结构性放权来实现政府职能优化及调整、政府机构重组等改革措施，而我国在2001年加入WTO，此时政府机构的调整目标则是为了适应新的政治环境及政府管理需求，表明政治环境尤其是国际环境对我国行政机构的终结影响较大。
由于搜集资料困难等原因，本文也有一定的局限性。首先，在自变量选择及实证上需要进一步的完善，如对行政机构终结的约束因素。其次，研究样本范围主要针对国务院主要组成部分，未来可以更广泛地对其他类型机构（如议事协调机构）等进行分析，为理解分析国务院机构的生存过程和影响因素提供依据。
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根据知识贸易学的基本规律，贸易必然导致风险，知识产品的国际贸易必然导致基于特殊传播机制的知识溢出性风险。具体讲，导致各种知识产品国际贸易风险的主要因素有以下几个方面。
二、知识产品国际贸易风险的表现形态
知识产品的国际贸易隐含着基于货币市场波动而引发的汇率风险、基于国家金融制度差异而引发的政策风险、基于信用资金偿还机制差异而引发的贷款风险、因各国契约理念不同而引发的合同风险、基于知识隐形贬值而引发的价格风险等问题。当然由于知识产品时空传播方式的差异性，使得知识产品国际贸易的风险呈现出许多独有的特征。
4.合同风险。熟悉国际贸易规则的人都知道，国际贸易合同只是约束贸易双方的纸质文件，在跨国贸易中如果一方不守信用，单方面违约，追责的难度是非常巨大的。可以这样说，因一方单方面违约而造成损失的偿还可能是微乎其微的。而且合同的中外文表述往往存在着实质性条款的歧义性解释、合同的使用范围往往存在着国内法和国际法的冲突，有些知识产品运营商又没有国际商务合作的经验，当进口商不能按期履约时，风险就会非常巨大。
5.价格风险。在商品交换领域，价格的波动是供需关系的晴雨表。在国际贸易领域，商品价格的国内波动是极为正常的事情。就光盘、出版物、影视作品、文学读物等知识产品的跨境流动而言，价格的随行就市是极为普遍的事情。但问题在于，当已经按照合同价格预期交割的知识产品因国内需求的增大而大幅涨价的时候，对于贸易商来说，是撕毁合同直接向国内卖出这些产品，还是按照诚实守信的原则按期交货呢正常来说应该是按期交货，但市场经济的内在逻辑一再告诉我们，在纷繁复杂的国际市场上，没有永远的朋友，只有永恒的利益。在追求利益最大化原则的支配下，大多数商人都会倾向于毁掉合同赚取超额利润。这时市场伦理就会让位于功利哲学，巨大风险就会从天而降。
三、知识产品国际贸易风险的防范策略
近年来，受全球金融危机的影响，中外贸易不平衡问题正在逐渐加剧、知识产品贸易中的违法违规现象更是层出不穷、盗版现象极为普遍、学术论文文学作品的跨国抄袭现象愈演愈烈、各种文化产品国际合作的贸易摩擦不断增加、不当竞争此起彼伏。靠什么来约束知识产品市场的国际贸易呢本研究认为，应该从以下几个方面着手:
【关键词】
纳税筹划；主要风险；规避措施
一、纳税筹划概述
（一）含义
纳税筹划也称之为税务筹划或税收筹划，其主要指的是纳税人以政府税收政策以及法律法规为指导，事先筹划自身的经营活动，并科学合理选择纳税方案，从而充分行使和享受自身的合法权利，降低税收负担，实现自身最大化价值。一般而言，纳税筹划随着市场经济的变化而变化，伴随着公民依法纳税意识和市场经济体制的法治化与规范化的提升而出现，能够有效促进纳税人税收负担的降低，因此其也称为“节税”，纳税筹划的发展前景将会更为广阔。
（二）特征
二、纳税筹划的主要风险
纳税筹划风险主要是指纳税筹划活动受不同因素影响而出现失败的可能性。一般纳税筹划风险主要包括竞争风险、经济风险、经营风险、意识形态风险以及政策风险等。
（一）竞争风险
竞争风险主要是指纳税人没有全面认识到纳税筹划的作用，导致自身利益和竞争实力的降低，从而产生竞争不利风险。纳税筹划作为财务管理中的重要内容，企业能够利用筹划减轻税负，增加利润和整体效益，强化自身的市场竞争实力，实现最大化价值。如果企业认为纳税人进行纳税筹划难以减轻自身税收负担，因此出现少缴税款或偷税行为，这样不仅会降低既得利益，也会影响自身的竞争实力，不利于参与竞争活动。如尤丽华公司的两家姐妹公司，分别设在荷兰和美国，并在我国设有多家子公司，涉及到快速食品、化妆品以及香皂等领域。由于不同的国家具有不同的税制，该公司在进行纳税筹划活动时聘请了多名高级专家，一年即便只节税一项，就能增加数百万美元收益，有效促进了自身综合竞争实力的提高。
（二）经济风险
经济风险主要是指纳税人因纳税筹划成本难以收回，承担法律责任而多支付和多交款项，从而产生的经济损失。一般纳税筹划成本包括公共协调费用支出、企业职工福利支出、工资、方案筹划费以及其他费用支出等。如果纳税人被税务机关认定为偷漏税，其需要承担法律责任与义务，必须要交罚金和滞纳金，并接受税务机关频繁和严密的稽查，这样会降低自身的信誉和销售，减少客户，导致经济损失的增加。
（三）经营风险
企业在实际发展过程中，由于技术、市场和管理等方面的变化，导致其生产与销售面临着一定的风险，一般经营风险主要表现在财务风险和经营失败这两个方面，其对方案具有根本性和重大性影响[3]。对于纳税筹划方案而言，其主要是合理预测企业的经济活动，如果其基础出现较大变化，将会影响纳税筹划。例如在对利息费用进行纳税筹划时，如果采用财务杠杆效益，一旦企业资金或利率出现变化，企业将会面临严重的财务负担，影响利润的提高。
（四）意识形态风险
对于意识形态风险而言，其主要是指征纳双方在纳税筹划效果和目标等方面存在的认知，从而产生风险。由于纳税人生产经营行为具有一定的特殊性，在其实际经营过程中往往会自己确定筹划方案及其实施，税务机关不参与其中，而方案的合法性与合理性主要取决于税务机关对其认可度。如果纳税人和税务机关对税法精神的理解难以形成一致，税务机关将可能会认为该方案与税法精神不相符合，影响方案的具体实施。同时纳税筹划是对边缘效益的追求行为，其不合理行为将会被税务机关认为是偷税和逃税等行为，影响纳税人的经济效益。此外，纳税筹划应具备合法性，但是部分企业在实际经营过程中对其具有较高期望，难以全面理解纳税筹划的概念，将其与欠税、漏税和偷税等行为混为一谈，导致方案的税务机会成本过高。
（五）政策风险
税收政策的变化主要指的是国家税收法规具有不确定时效时，往往会导致纳税筹划行为存在一定的风险性。随着市场经济环境的不断发展与变化，受经济结构以及产业政策调整的影响，税收政策也不断变化，从而适应经济的发展[4]。纳税筹划作为一种事前筹划行为，其多是以现有的税收政策为依据来设计方案，如果税收政策出现变化，将会导致纳税筹划方案缺乏合理性与合法性，产生纳税筹划风险。如在2006年之前房地产企业可采取一方出资联合建设项目，另一方出资土地，并且出地一方不需土地转让所得营业税以及土地增值税等税种加以缴纳，但是随着《国家税务总局关于房地产开发业务征收企业所得税问题的通知》等文件的下达，该方式已经无法适应社会的发展。
三、纳税筹划风险产生的原因
（一）客观原因
（二）主观原因
税收主要是国家为了满足社会公众对社会产品的需求，从而进行相对规定、无偿以及强制的分配，纳税人不需付出代价以及直接偿还，这使得纳税人开始采取措施来促进自身税收负担的减轻[5]。随着市场竞争的日趋激烈，企业要想实现自身的生存与发展，必须要扩大自身生产经营的规模，选择新工艺和新技术改造固定资产，降低生产成本和资源消耗，促进劳动生产率的提高，增加自身的收益。一般情况下，如果生产力水平较为稳定，经济资源有限，且生产成本降低和收入增长存在限度时，纳税人只有降低税收成本，有效采用纳税筹划方案，才能实现自身的可持续发展。
（三）税收政策原因
我国社会经济在实际发展过程中，由于不合理的产业结构、不平衡的区域发展等因素的影响，导致经济发展受阻，因此调整产品与产业的结构，保证区域经济发展的平衡性，已经成为我国经济发展的重要目标。为了实现这一目标，我国应将收税的经济作用加以充分发挥，制定行业、产业、产品以及区域的税收优惠政策，从而为纳税筹划提供可操作的空间[6]。此外，由于国与国之间存在不同的经济政治制度以及国情，因此税收制度也不尽相同，税基和税率存在一定的差异性，这使纳税人的选择机会变多，便于纳税筹划的操作。
（四）纳税筹划人因素
四、纳税筹划风险的主要规避措施
（一）提高纳税筹划风险的意识
（二）强化风险管理
（三）健全内部管理制度
（四）强化纳税筹划的合理性和规范性
五、结语
综上所述，企业在开展纳税筹划工作时，由于主客观因素、自身原因以及税收政策等方面的影响，导致纳税筹划存在竞争风险、经济风险、经营风险、意识形态风险以及政策风险等，影响自身的经济利益和市场竞争力，无法实现自身的长远发展。在这种情况下，企业应对纳税筹划进行正确认识，提高提高纳税筹划风险的意识，强化风险管理，健全内部管理制度，强化纳税筹划的合理性和规范性，从而保证纳税筹划活动的顺利开展，减轻税负，实现自身的可持续发展。
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[关键词]流程再造；行政体制；政府改革
行政管理体制改革已经成为当今中国公共管理研究和实践领域最为重要和迫切解决的问题之一。尽管改革已经取得了一些成就，但依然面临着比较严峻的形势。主要体现在以往的改革更侧重于加快政府运作效率等方面，过度地强调“效率导向”，而对所涉及的复杂政治问题考虑不充分、准备亦不充分，从而造成一些现实困难，已经严重制约了行政体制改革的进一步深入和进展。[1][2]
具体而言，这些困难体现在三个层面：（1）改革的合法性问题，主要体现为改革配套不够或考虑不周，导致原有法律体系无法适应新的改革，造成改革后的政府行为缺乏行政合法性问题[3][4]；（2）改革系统性不足问题，主要是缺乏整体考虑和利益补偿机制，人为造成改革的内外阻力过大；（3）改革实施的可持续性问题，由于缺乏对改革短期和长期进程的平衡，短时期压缩的编制和减少的流程又会很快再反弹。以上不足均是因仅将行政体制改革视为一个单纯的组织变革和流程再造的管理问题，而没有从研究和方案设计之初就系统考虑到行政体制改革的特殊性问题。[5]由于传统组织变革与流程再造更多地是以提高效率和降低成本为核心目标，而行政体制改革还需考虑利益平衡、政治后果、社会影响等复杂的政治问题。这是行政体制改革与传统组织变革和流程再造最大的不同，也是行政体制改革深入推进的最大难点。
本文旨在揭示行政体制改革与传统组织变革与流程再造的异同，并着重提出并试图解决三个基本问题：行政体制改革的实质是什么？行政体制改革所面临的管理问题和政治问题各自是什么，所面对的核心难点是什么？在管理与政治二维视角下，深化行政体制改革，解决改革难点应该用什么样的思路和原则来进行？
一、行政体制改革的实质——以组织变革与流程再造为视角
（一）传统组织变革与流程再造
所谓组织变革与流程再造，顾名思义是指对组织的基本静态结构和动态工作流程进行重构的过程。其起源于上世纪90年代美国管理学界兴起的针对大企业组织结构和业务流程进行优化设计的系统理念和方法，是在新的经济形势下改变原有僵化的科层体系，以适应市场竞争和满足顾客的需要[6][7]，而逐渐演变为对于一般组织的组织变革和流程再造。
从传统组织变革与流程再造的原则而言，核心目的是通过产品或者服务的提供让组织在市场上（或者其它竞争环境中）获得竞争优势，从而实现自身的盈利和可持续发展。因此，传统组织变革与流程再造的核心原则是提高组织运行效率、改变僵化科层结构、提高组织响应速度。其中，效率是传统组织变革与流程再造的核心导向。
（二）行政体制改革的实质——对行政体系的组织变革和流程再造
从形式来看，行政体制改革与传统组织变革和流程再造形式上高度相似，实际上就是对行政体系的组织变革和流程再造问题。当前，随着社会政治经济文化的发展，原有政府组织架构和行政流程已无法适应新形势下政府提供公共服务的要求，因此必须主动或非主动进行适应性变革。主要表现为政府组织机构设置不协调（机构冗余和冲突）和行政流程冗长（效率低下和成本高昂），而对政府发挥自身应有的公共职能产生影响，进而引发面对公民服务诉求时的响应缓慢和不作为。
从组织角度看，冗余的政府机构设置将产生三个问题：（1）事权缺位，对于多部门负责又缺乏有效寻租价值的事项，往往导致多部门都不负责；（2）部门冲突，对于多个部门负责但能够带来额外利益的事项，往往导致部门冲突；（3）冗余流程出现，集中体现在审批事项需要经过多个部门，而其中仅有少数部门与审批事项有密切的直接联系。这些都会降低效率和增加管理的复杂性和成本。
从工作流程角度，过长、冗余的行政流程则将产生以下三个问题：（1）制约社会经济的发展。冗余流程必然带来高额的社会交易成本，从而抑制微观社会经济主体的活性和基本社会经济活动；（2）影响政府的合法性。政府和公民本质上是一种稳定的“缴税-公共服务”的二元契约关系，这是政府合法性的基石。政府业务流程过长且冗余，将无法有效回应公民的基本诉求，而单方面地违反公民与政府的契约关系。（3）影响公民对政府的基本信任。冗长的行政流程和低效的服务能力必然引发公民对政府的不信任，动摇政府的公信基础。
基于上述分析，政府必须随着社会经济政治的发展进行相应自身部门设置和工作流程的变革。
（三）行政体制改革又是高度特殊的组织变革与流程再造
行政体制改革本质上是对行政体系的组织变革和流程再造，但又不仅仅是传统意义上的组织变革与流程再造。行政体制改革之所以在现实中难以推进，是因为其自身的特殊属性，面临着特殊的问题。这也是行政体制改革的实质和最大的难点（如表1所示）。
1.改革牵扯范围巨大、影响广泛。传统组织变革和业务流程再造主要针对的是商业企业或一部分的社会组织，所面对的环境相对有限，变革对外部环境的影响可以忽略不计。例如，企业调整自身部门结构，基本不会影响外部竞争性市场，外部环境相对于其变革而言多是外生的、静态的。而行政体制改革无论从地域还是从人数来讲都牵扯广泛。如果将行政体系也视为一种就业组织，那么行政体系是最大的单一就业群体，其改革动辄涉及上千万人，影响极为巨大。此外，行政体制与社会环境密不可分。由于改革改变的是遍布全国的公权体系，因此对行政体系的变革会改变社会的基本运行机制和方式，所以行政体制改革本身也会塑造和改变社会环境。这就使得在分析行政体制变革的时候，无法单纯的沿用传统的方式假定外部环境和其他要素不变，然后逐个单一的将各个问题分开来考虑再统筹分析的基本方法。
4.改革风险远较一般组织变革更大。这种风险体现在作为整个制度层面的变革失败和作为变革发起和实施者的个体失败。从组织或者制度失败的角度看，行政体制改革如果由于各种因素出现问题，产生了严重的后果，必然会对整个社会发展、政府体制等产生重大的不利影响。就作为发起者个体而言，由于变革本身就面临着极大的风险，改革中部分失去既得利益的群体必然会怨恨这些改革的设计和发起者。特别是改革一旦失败，这种怨恨就会集中爆发。但是，如果不改革，即便整个体制失败了，失败后果和责任可能更多会归结到体制上，不会由个体承担。因此，对于个体而言，改革的风险确实巨大。
表1行政体制改革与传统组织变革与流程再造的比较
传统的组织变革
与流程再造行政体制改革对象一般规模组织，如商业组织、社会组织等行政体系范围组织内部，范围不大一个区域内乃至全国，范围巨大变革原因不适应竞争需求，流程冗余，效率低下行政体系庞大，流程漫长，政出多门，效率低下变革目标高效精简的组织，提高快速应对和反应能力高效精简的政府部门，快速的行政流程，及时为公民提供服务变革阻力内部存在变革阻力，阻力相对较小原有行政体制既得利益，不确定性，阻力较大变革动力竞争压力，效率压力，生存压力公民需求，社会压力，政治合法性需求变革的决策
和发起者组织内部的决策者政府决策者、公民推动变革原则单一效率原则多元要素考虑，基于效率和复杂利益关系的多重原则变革的风险变革失败，组织失去竞争机会变革失败，行政体制愈加僵化，无法满足社会公众需求，政府信任度下降，失去执政合法性其他因素外部环境，内部结构，市场机遇，相似竞争对手行为整个政治体系制约，意识形态，经济发展，社会变革，公民观念等影响二、行政体制改革中的政治问题与管理问题
根据以上分析，可以看出行政体制改革与传统组织变革和流程再造最大的不同是后者更多的是一个纯粹意义的管理问题，很少考虑效率以外的东西；而行政体制改革不仅是单纯地提高效率的管理问题，而且还面对大量的效率因素以外的其他因素。这些效率之外的问题可以笼统地概括为改革中的政治问题。
（一）行政体制改革中的管理问题
（二）行政体制改革中的政治问题
行政体制改革中面临的政治问题极为广泛，主要包括四个层面：首先是政府职能转型与其他社会主体的关系重新界定问题；其次是改革的合法性问题，既包括政治上的合法性（对于政治行为的认同特别是观念上的认同，这主要体现在意识形态层面），也包括法学意义上的合法性（主要体现在法律的配套性和自洽性上）；第三是平衡各方面利益和降低政治阻力，确保改革的可持续性；第四是谨慎选择改革优先序和推进战略以实现改革的长期稳步可持续。以上层面又可具体表现为以下问题：
1.政府职能转型以及与其他主体的关系问题。在行政体制改革中，政府定位、职能改变和重新界定以及与其他社会中主体的关系的调整，不仅是提高政府管理效率、便于管理的需要，而且该问题也是行政体制改革中最为核心的政治问题。因为政府职能转型以及与其他社会主体关系的重新界定，实际上是重新划分政府和其他主体的权力边界、重塑权力关系。这是社会治理中最为重要的政治问题，并与新的意识形态构建互为表里。
2.意识形态问题。在调整政府与企业、社会组织、公民之间的权力关系的同时，实际上也塑造了关于“政府是什么”，“政府应该做什么的”，“政府拥有什么样的权力”等一系列新的观念集合。因此，行政体制改革必然会对原有意识形态产生影响，并潜移默化地构建了新的意识形态。在改革行政体制时，必须充分考虑改革会对整个意识形态体系产生何种影响、是否与之前的意识形态形成冲突，以及如何引导或者适应的问题。从某种意义而言，意识形态问题可被认为是行政体制改革中虽然隐含然而影响最为深远的政治问题。此外，意识形态问题既关系到政治上对改革的认同，也关系到维护改革稳定，减少改革阻力。
3.改革的法律合法性与配套问题。行政体制改革最终要形成政府与企业、社会组织、公民之间的新的法律关系和契约关系。所以，它必须要法律形式为最终形态和固化手段，失去法律体系支撑的行政体制改革往往无法深入和持久。合法性问题将影响改革的可持续性等问题。
5.社会稳定问题。一旦改革开始并推进至中后期，往往会产生大批的改革失意者和利益受损者，这就产生了一个相当大的社会不稳定群体。从理论来看，顺利推进的改革应该是帕累托改进的（没有人利益受损），或者至少是部分希克斯改进的（受损者可以得到利益补偿），从现实中也证实了这一点。特别对于当前中国，社会稳定具有特别重要的意义和考虑的因素。因此，行政体制改革推进中，必须要考虑对利益受损者的补偿和救济问题。
7.改革的优先序、范围以及短期与长期的平衡问题。行政体制改革总体上是要实现长期、持续且有序的推进，不能仅追求短期速成而导致长期的不可持续。因此，在改革压力下，如何选择改革范围、确定改革优先序，并制定好短期改善与长期改善的平衡，也是极为重要的政治问题。
由此可见，行政体制改革必须考虑以上政治问题。如果为了短期速成，而不考虑这些要素，必然会重新陷入到越改越多，越改越繁的历史循环中。
（三）通过三种改革比较深入理解行政体制改革的“管理-政治”二重性问题
三、基于“管理-政治”二维导向的行政体制改革思路与路径
问题分析旨在提出解决的办法。认识到行政体制改革中同时具有管理问题和政治问题的多重复杂性，就需要在行政体制改革的设计中进行充分的考虑。这要求将原有的单纯一维管理思维变为考虑管理与政治原则二维思维。
传统以效率为中心的考虑是简单的一维思维。即只考虑行政部门是否冗余，是否有效率，如果效率有问题，或者职能类同即进行合并或者精简。
图3展示了单一效率导向的行政体制改革示意图，即将所有部门和流程按照效率高和效率低进行划分，对于效率低的部门和流程给予合并然后形成效率高的部门。如上所述，这种单一效率导向的改革并未充分考虑行政体制改革的复杂性，产生了诸多问题，且已经后续潜力不大。
在进行了效率原则和政治原则的综合考虑后，所有的行政部门均可以划分在四个象限中：
象限一，“低效率-低政治价值”：部门明显既无效率，又没有存在的价值。
象限二，“低效率-高政治价值”：部门虽然其行政效率很低，但是由于其具有某些政治功能或者象征意义，或者具有历史传统等。
象限三，“高效率-低政治价值”：部门虽然效率很高，但是其存在意义不明显。
象限四，“高效率-高政治价值”：部门效率高，同时也具有独立存在的政治价值。
从以上四个象限可以看出，象限一中是典型的需要改革的行政部门，而象限四中是典型的最佳的行政部门，亦是改革的目标。
具有了四个象限后，同时也就产生了相应的改革路径，所谓改革路径，总体而言，就是逐渐将除了第四象限以外的所有部门逐步转变形成同时具有高度政治价值和高效率的部门。
这种过程同时就产生了六条路径：
路径1：对于“低效率-低政治价值”的部门直接进行撤裁；
路径2：对于“低效率-低政治价值”的部门通过合并为“低效率-高政治价值”的部门，这种构建合并往往是为了确保改革的稳定性。
路径3：对于“低效率-低政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率-低政治价值”的部门，但是实际上这条路径在现实中往往并没有实际意义。因为没有存在价值的部门效率无论效率高低都没有保留的意义。在图中用虚线箭头给予体现。
路径4：对于“低效率-高政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率-高政治价值”的部门。
路径5：对于“高效率-低政治价值”的部门通过合并等方式变为“高效率-高政治价值”部门。
路径6：对于“高效率-低政治价值”的部门给予直接撤裁。
以上仅仅是二维导向改革策略的最简单的示例。由于行政体制改革中涉及到的政治问题很复杂多样，所以在现实中可能有更复杂的考虑和改革路径。然而，仅从上述的路径图来看，对当前行政体制改革最重要的借鉴意义是不能只将所有目光和改革依据仅仅停留在部门效率是否高，职能是否交叉重叠上，而不考虑部门存在的政治意义、政治价值以及合并撤裁所导致的各种政治风险。当然，最终的改革目标是争取每一个部门都既是高效率又是具有高政治价值的，然而实现的路径是多元的，一个基本的原则是需要谨慎地通过各种平衡手段来减少改革的冲击，要认识到改革中是存在多元路径和选择的。
四、结论
（一）回顾和总结
1.行政体制改革的实质就是对行政体系的组织变革和流程再造。然而，行政体制改革是面临着提高效率和涉及平衡政治利益以及提高政治合法性等复杂政治问题的特殊的组织变革和流程再造。
2.行政体制改革所面临的管理问题和政治问题并不一致。管理问题主要是如何优化组织结构，改善工作流程，提高工作效率。政治问题主要是在改革中会面临影响意识形态，政治利益平衡，提高改革合法性，转变政府职能和与公民的关系等问题。
3.考虑到“政治-管理”的二重性后，行政体制改革就不能单纯以效率为中心，而是必须充分考虑到政治平衡、政治影响、政治博弈等政治问题。只有这样，才能避免改革流于形式，难以持续和反弹等问题。
（二）改革的借鉴和建议
本文通过对行政体制改革的管理问题与政治问题的探讨和分析，核心目的是说明在当前的行政体制改革中，提高效率虽然是重要的改革目标，但决不应当是唯一的改革目标。理论和现实都证明，行政体制改革远不是单一提升效率那么简单，单纯提升效率的改革往往会面临比较大的反弹和后续乏力。因此，在推进行政体制改革的战略中，必须要谨慎的评估和考虑各种政治问题，在各种方案中进行取舍和平衡。此外，在推进行政体制改革的同时，还需要大胆谨慎地推进其他体系的改革，以适应和促进政府各方面能力特别是公共服务能力的提升，最终提高公民对政府的满意。
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