中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
小
中
大
摘要：法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，推进国家治理体系和治理能力现代化是一个由传统治理向现代法治化治理转型的过程。从法治角度看，这其中蕴含的理论逻辑与方法可以概括为良法善治论、公平正义论和法治系统论。在理论逻辑层面，中国法治作为现代法治，实质上就是良法善治，以法治的人民性为本质要求、以保障社会公平正义和人民权利为根本价值取向，是国家治理体系和治理能力现代化追求的最高境界。它透过良法善治及其所蕴含的人民性与公平正义理念，不仅为国家治理现代化转型奠定了坚实的法治根基，也为其提供了所应遵循的价值基准。在逻辑方法层面，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚持全面依法治国，以系统论方法统筹推进国家治理各领域各方面的法治建设。
关键词：国家治理；治理体系；治理能力；依法治国；法治
一、良法善治论：推进国家治理现代化的法治逻辑起点
国家治理体系和治理能力是一个有机整体，两者相辅相成。国家治理体系是国家制度落实到国家治理中的具体化、实体化，本质上是国家制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排；而国家治理能力则主要是国家制度的执行力，是运用国家制度管理国家各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的治理能力。因此，国家治理现代化的中心问题就是“制”和“治”，即制度与治理的辩证统一。现代法治作为国家治理中最重要的规则之治，实质上是良法善治。它不仅将良法融入国家制度体系，为坚持好、完善好制度，实现国家治理体系现代化奠定制度之基，而且以追求善治为目的，为把制度运用好、执行好，切实提高制度的执行力，将“中国之制”转化为“中国之治”，从而为实现国家治理能力现代化奠定坚实的法治根基。可见，中国法治作为现代法治，透过从“依法而治”到“良法善治”的现代化转型，既解决了“制”的问题也解决了“治”的问题。从法治角度看，这正是推进国家治理现代化的逻辑起点。
（一）从“依法而治”到“良法善治”
何谓法治？简而言之，即“法的统治”（RuleofLaw）。党的十八届四中全会明确指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”这句话深刻阐明了现代法治的核心要义，即法治不仅是国家治理最重要的规则之治，更是实质的良法之治,是良法与善治的有机结合，从而标志着我国国家治理理念的重大飞跃和法治发展模式的重大转型，即从人治转向法治、从作为形式法治的“依法而治”走向形式法治与实质法治融合的“良法善治”。
最后，法治是良法和善治的有机结合。现代法治的精髓亦并非仅仅是“立良法”，还在于“谋善治”，是良法和善治的有机结合。“立良法”只是一种应然状态的法治，任何制定良好的法律还必须通过有效的法律机制付诸实施，转化为一种实然的法治秩序和治理效能即善治状态，才是一种真正的良法之治。“如果包含在法律规则部分中的‘应然’内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。”法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。只有制定良好的法律在现实生活中得到全体社会的一体遵行，让尊法、信法、守法成为人们的一种日常的生活习惯、生活方式和内在的思维常态，才能最终实现天下归心，达致善治的状态。这种善治状态，正是法治所要达到的一种理想状态，也是国家治理现代化的最高境界。
何谓“国家治理现代化”？从理论上讲，唯有达到这种良法善治的法治状态，才能称之为国家治理现代化。没有良法，便无善治，也就没有国家治理的现代化。正是现代法治将良法融入国家治理体系，才能够使人们对国家制度形成深刻认同和广泛共识，从而增强制度的可接受性，促使制度得以普遍遵循。否则，国家制度就成为无源之水、无本之木，就会出现制度空转的现象。而善治是良法的有效贯彻实施、国家治理能力现代化的集中体现。因此，通过善治良治，不仅能够将制度坚持好、完善好，也能够将制度运用好、执行好，为将“中国之制”转化为“中国之治”，实现国家治理现代化奠定坚实的法治根基。
（二）全面认识和把握良法的标准
在中国古代，儒法两家的“义、利”之争，实质上也是关于良法标准的讨论。前者强调正义或道德，后者强调利益。近代梁启超认为变法“必先变人”，提出“趋时救弊”的善法观。在中国现代，最早提出良法概念的是毛泽东同志。他在1912年撰写的《商鞅徙木立信论》一文中指出：“法令者，代谋幸福之具也。法令而善，其幸福吾民也必多。”这就是说，法令是为人民谋取幸福的工具。法令善不善，关系到是否利国利民，有益于人民的法令必能为人民谋取更多的幸福。以此为标准，他认为，“商鞅之法，良法也”。可以说，该文已经初步显示了毛泽东以民为本的良法思想。
综上所述，全面认识和把握良法的标准，应当包括内容、本质和价值三个方面的标准和要求：一是法的内容的合规律性或科学性，即符合客观规律、反映和尊重客观规律；二是法的本质的人民性，即反映广大人民意志、保障人民权利；三是法的价值的合目的性或正当性,即符合公平正义价值。良法必须是科学性、人民性和正义性三者的统一。其中科学性是客观基础，人民性是最本质的要求，正义性则是科学性和人民性的集中体现。我们强调的社会公平正义，应当是一种事实上的正义、全社会的正义、以人民为中心的正义。只有符合客观规律、充分反映人民意志的法，才是合乎正义的良法。只有坚持科学性、人民性和正义性三者的统一，才能全面反映作为应然状态的良法之治，也才能真正为国家治理体系现代化奠定良法的制度之基。此外，合乎正义的法律还应当具有明确性与实效性而非象征性，并通过科学的表达，才具有可操作性，因此良法还要求法的形式科学性，包括法律体系完整统一、协调规范等。
（三）坚持法治的人民性
“人民性”是良法之治最本质的要求和标准，直接决定法治的根本属性和政治方向。根据马克思主义的唯物史观，“人民，只有人民才是历史的创造者”，必须坚持以人民为中心，坚持人民主体地位。这就决定在法治领域要坚持法治的人民性，坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。从本质上来讲，就是要求法治必须在党的领导下充分反映人民意志和根本利益，切实保障人民权利。通过坚持法治的人民性，也就将人民的意志体现在了国家治理体系并贯彻在治理能力建设之中，确保最广大人民利益的实现和人民根本权利得到切实保障，这正是国家治理体系和治理能力现代化的核心标志。
首先，法治的本质必须充分反映人民意志。在马克思主义的经典著作中，法是统治阶级意志的体现。这主要是针对资本主义社会存在无产阶级和资产阶级两大阶级对立而言，将法的本质局限于“一个阶级”即资产阶级的意志。与资本主义社会不同，我们实行的根本制度是社会主义制度。社会主义制度保证了人民当家作主的主体地位，保证了人民在全面推进依法治国中的主体地位。因此，社会主义法治的阶级性和人民性是一致的，能够也必须充分反映人民的意志和根本利益，而不能沦为维护特殊利益集团的工具。这是我们的制度优势，也是社会主义法治区别于资本主义法治的根本所在。
其次，法治的根本保证是坚持党的领导。法律是人民意志的反映，但要将最广泛的人民意志上升为国家意志，转化成为法律的形式，就必须坚持党的领导。因为党始终代表最广大人民群众的根本利益。只有在党的领导下，才能从根本上保证人民享有最广泛的民主参与权，将最广大人民的意志和根本利益凝聚起来变成党的政策，并通过人大立法程序以宪法和法律的形式上升为国家意志。全面依法治国，就是要在党的领导下以宪法和法律的形式充分反映广大人民意志，更好地保障人民权益，全面实现为人民所需要的良法和善治。因此，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，三者内在统一于共同的人民利益，统一于人民代表大会制度这一根本政治制度实践之中。当然，坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上，不断提高党领导依法治国的能力和水平。
最后，法治的根本目的必须是保障人民权利。坚持法治的人民性，坚持人民主体地位，归根结底必须落脚到对人民权利的有效保障上，更好地实现人权法治保障的根本目的。在现代国家，人权与法治密不可分，人权是法治的终极价值追求，法治是人权保障的制度体系。法治通过确立清晰的权力界限和权利内容，充分反映人民的权利要求，提供有力的人权保障。我国是人民当家作主的社会主义国家，我们党始终尊重和保障人权，并将其写入宪法之中，确立为一项不可动摇的宪法基本原则和法治底线。长期以来，中国坚持把人权的普遍性原则同中国实际相结合，不断加强人权法治保障，走出了一条适合中国国情的人权发展道路。沿着这条道路，我们把保障人民的生存权和发展权放在首要地位，协调推进经济、社会、文化权利和公民权利、政治权利，着力构建完备的人权保障法治体系，有效落实公民各方面权利与自由，推动权利保障水平持续提升。
由上所述，以良法善治为逻辑起点，中国法治坚持科学性、人民性与正义性的统一，坚持人民主体地位，充分体现最广泛的人民意志，切实保障最广泛的人民权利，这必将为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的民主根基，提供正当性的法治基础。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要形成一套体现良法要求的制度体系，并通过善治确保这套制度的贯彻实施，切实将制度优势转化为治理效能，实现具有中国特色的中国之治。
二、公平正义论：推进国家治理现代化的法治价值逻辑
（一）作为法治核心价值的公平正义
诚如博登海默所言：“正义有着一张普罗透斯似的脸，变幻无常、随时可呈不同形状并具有极不相同的面貌。”这一方面说明，正义作为人类孜孜以求的价值目标之一,堪称人类哲学史上的一个历久弥新的话题，无数思想家和法学家们对此提出各种各样的正义观。因此，要对“正义”作一个准确的界定确实是很困难的事情。正如法国哲学家亚克·马里旦所言：“所谓正义,只有具体的正义,没有抽象的正义,正义受具体条件的限制。比如人有生存权,但对一个罪恶滔天的罪犯来说,处以死刑才是伸张正义。”但另一方面也表明，事实上，正是由于“正义”概念外延的广阔性以及现代法律制度价值的多元构成，在某些时候，“正义”意味着自由、平等、公正等多个价值目标相互均衡而达到的最佳协调状态。从这个意义上讲，正义“始终是良法的最高价值形态”。
总之，正义作为一个高度抽象性的概念，其内涵极其丰富，一个时代有一个时代的正义观，我们很难得出正义的终极结论，达成一致的理解。但是，正义又是一个“占有最为显赫之地位”的概念，它在人类政治哲学思想史中始终是历代政治家、法学家孜孜以求的良法价值理念，成为各国法治发展追求的理想目标。在我国，“自由、平等、公正、法治”已被确定为社会主义核心价值观。作为对这些价值形态进一步高度凝练的“公平正义”，亦应当成为社会主义法治体系的核心价值。只不过，不同于西方抽象的良法价值观，作为社会主义法治核心价值的公平正义，集中体现了法治的科学性和人民性。合乎正义的良法必须充分尊重社会主义社会发展的客观规律，反映广大人民意志，保障人民根本权利。
（二）作为法治基本原则的公平正义
在法学上，法的原则是承载法律价值、体现法治理念的基本准则。公平正义作为一种法治的价值理念，并不仅仅停留在观念形态上，还必须以法的原则为载体，通过一系列法治基本原则体现出来。按照当代正义理论集大成者美国哲学家罗尔斯的观点，法的正义包括形式正义、实质正义和程序正义。形式正义即作为规则的正义，是一种“服从的正义”，强调规则至上，要求法律必须得到绝对服从和严格遵守。实质正义即法律本身的正义，主要是一种“分配的正义”，要求在法的内容上必须公平配置社会主体的权利、义务及其他各种利益，尽力谋求各种利益关系之间的协调均衡。程序正义则是一种“看得见的正义”，是指法律制定和实施的过程必须体现正义，“以便它无论是什么结果都是正义的”。法谚有云：“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫无怀疑地看到是在主持正义”。讲的就是程序正义。意思是说，不仅法律本身的内容或依法作出的某个决定、裁判等实体结论必须合乎正义，还应当使人感受到其形成过程也是公平正当的。
法律保留、法律优先、平等、比例、信赖保护、程序正当和信息公开等原则，形成了公权力领域中一整套体现公平正义的法治原则体系。这套原则体系作为贯彻于全面依法治国之中的基本法治精神和灵魂，不仅为国家治理体系现代化注入了公平正义的良法价值理念，也为衡量各级领导干部的治理水平提供了基本标准和根本遵循。提升各级领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力，就是要提升其在国家治理中运用这些法治原则的能力。
（三）法治运行过程中的公平正义及其制度保障
公平正义作为一种价值理念，除了体现为法治原则之外，还必须贯穿于法治运行的过程之中。推进国家治理体系和治理能力现代，必须通过健全公平正义的法治保障机制，将公平正义这一价值追求贯穿到立法、执法、司法、守法的全过程和各方面，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。
其次，法律的生命在于实施。人民群众对于公平正义的追求，还必须通过严格执法和公正司法得到全面落实。针对实践中存在的执法不严、执法不公、选择性执法、滥用执法裁量权等问题，必须坚决做到严格规范公正文明执法。为此，要坚持职权法定，持续深化“放管服”改革、推行政府权力清单制度，推动各级政府积极主动、依法全面履职，坚决杜绝乱作为和不作为，尽量减少和清除违法决策和政绩工程。特别是要加大关系人民群众切身利益的重点领域的执法力度，坚决破除执法体制机制障碍，深入推进综合执法、理顺城管执法改革，完善执法程序和规范执法裁量权，建立健全裁量权基准制度。
再次，公正是司法的灵魂和生命。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑。英国哲学家培根有句名言：“一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪虽是无视法律——好比污染了水流，而不公正的审判则毁坏法律——好比污染了水源。”人民群众每一次求告无门、每一次经历冤假错案，损害的都不仅仅是他们自己的合法权益，更是法律的尊严和权威，是人民群众对社会公平正义的信心。因此，必须大力推进公正司法，持续深化司法体制综合配套改革，全面落实司法责任制，同时确立司法追责与责任豁免相统一的机制，真正做到“让审理者裁判，让裁判者负责”，确保司法公正高效权威，不断提高司法公信力。特别要注重个案公平正义，“一个案例胜过一摞文件”，要以人民满意作为检验法治建设成效的最高标准，真正使人民群众从每个个案中感受到公平正义。
最后，“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。法律的权威源于人民的内心拥护和真诚信仰。法律要发挥保障公平正义的作用,必须让法律成为每个公民的信仰，获得全社会的普遍遵从。为此，必须深入推进全民守法，加大全民普法力度，增强全民法治观念，把全民普法和守法作为全面依法治国的长期基础性工作来抓，使尊法、信法、守法、用法、护法成为全体人民的共同追求和自觉行动，引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。法律必须被信仰，不仅是被普通公民所信仰，更应该被各级领导干部所信仰。要想让法律成为信仰，还必须抓住领导干部这个“关键少数”。自古以来，“民以吏为师”，领导干部的行为是社会大众的标杆。如果期望民众能够遵纪守法，各级领导干部这个“关键少数”必须首先在厉行法治上当模范、做表率，带头尊法学法守法用法，带头强化对法治的信仰和追求，真正将法治思维和法治方式变成想问题、办事情的思想自觉和行动习惯。
由上所述，公平正义作为法治的核心价值理念，体现在法治原则、贯穿在法治运行的过程之中，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供了最关键的价值追求和法治保障。推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要将体现良法所要求的公平正义价值注入其制度体系，并通过构建一整套法治原则体系与健全的法治保障机制，不断提升治理者运用法治思维和法治方式的能力，从而达至良法善治的最高境界。
三、法治系统论：推进国家治理现代化的法治逻辑思维方法
我们已经看到，国家治理体系和治理能力现代化的主要标志就是要用良法善治和公平正义的法治基本精神来构建国家治理体系和提升国家治理能力。弈棋落子，首重布局。那么，从法治建设的视角，又将如何来谋划布局和统筹推进国家治理现代化呢？对此，党的十八届四中全会决定指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域的一场广泛而深刻变革”。它涉及国家治理的方方面面，既包括经济、政治、文化、社会和生态文明等国家治理体系各个领域，也包括改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等国家治理能力的各个方面，必须立足全局和长远来加以统筹谋划。可见，推进国家治理现代化，必须坚持全面推进依法治国。所谓“全面”者，就是要站在改革发展全局和国家战略整体的层面，以系统论的思维方法，深刻把握法治建设与“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局各个国家治理领域以及国家治理能力其他各个方面之间的内在辩证逻辑关系，统筹推进国家治理各领域的法治建设。
（一）以法治为引领统筹推进“五位一体”总体布局
全面推进依法治国，离不开统筹推进“五位一体”的总体布局，必须将法治贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设之中，充分发挥法治的规范、引领和保障作用，实现法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的协调统一。
在经济建设领域，市场经济就是法治经济，无论是建设现代化经济体系还是深化经济体制改革，都必须坚持用法治来规范政府与市场的边界，依法调节各类市场主体的利益关系，平等保护各类市场主体的产权，让恒产者有恒心，营造良好的营商环境。在政治建设领域，必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，用制度来保障人民当家作主，保证人民依法享有广泛的政治权利和自由、依法通过各种途径和形式管理国家各项事务。在文化建设领域，必须把社会主义核心价值观融入法治建设各个环节，更加注重运用法治手段解决道德领域突出问题。在社会建设领域，必须加快建设法治社会，以法治来保障和改善民生、推进社会治理体制创新，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善和社会救助等方面的法治体系。在生态文明建设领域，需要用最严格的法律制度来保护生态环境，解决突出的环境问题。
可见，法治既是市场经济的内在要求，也是其良性运行的根本保障。只要我们持续加强法治建设，不断促进社会公平正义，就能为市场主体平等竞争打造最好的营商环境，为中国经济迈向高质量发展提供不竭动力。对于领导干部而言，必须切实树立一种“抓法治就是抓经济发展”的理念，既要注重经济GDP也要重视法治GDP，不断提高法治思维与依法办事能力。
（二）以法治思维方式协调推进“四个全面”战略布局
“四个全面”战略布局是一个科学体系，包括“一个战略目标”即全面建成小康社会、“三大战略举措”即全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。这四者之间具有紧密的内在逻辑关联，相辅相成、相得益彰。
其中，国家监察体制改革是事关全局的一项重大政治体制改革，必须要通过修宪来保证其正当性。因此2018年宪法修正案的一项重要内容就是赋予监察委员会宪法地位，即在《宪法》第三章“国家机构”中专门增加“监察委员会”一节的规定，将监察委员会列入国家机构独立的组成部分，由此形成了人大之下“一府一委两院”的国家政体新体系。这实际上创设了一种新的宪法性权力类型即国家监察权，专门承担综合性反腐败的国家职能。同时，2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》，对监察委员会的职责权限及其监察程序做出了系统规定。该法的出台，开创了新时代法治反腐“中国模式”的新篇章，标志着中国腐败治理从“权力反腐”向“制度反腐”再到“法治反腐”的升级，为新形势下的反腐斗争提供了坚强的法治保障。
（三）统筹推进国家治理领域其他各个方面的法治建设
总之，全面推进依法治国，事关党和国家事业发展全局，涉及国家治理体系的各个领域和国家治理能力的各个方面，具有全局性战略地位，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。同时，全面推进依法治国自身也是一个系统工程，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。只有运用好法治系统论思维，统筹兼顾、把握重点、整体谋划，才能形成全面发力、多点突破、纵深推进的良好态势，不断把法治中国建设推向前进，实现国家治理体系和治理能力的现代化。
四、结语
“法者，治之端也。”国家治理现代化，从根本上讲就是彻底摒弃人治、实行法治，并实现从“依法而治”到“良法善治”的法治化治理模式转型。中国法治以良法善治为核心追求，坚持人民主体地位，将体现良法要求的公平正义价值注入国家治理体系之中，推动国家制度体系不断走向成熟稳定。坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,法治是制度之治的基础,也是“中国之治”的根本保障。法治是一个历史过程、系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。推进国家治理体系和治理能力现代化，意味着国家治理各个领域各个方面的深刻法治变革，必须坚持法治系统论的逻辑思维方法，全面推进法治中国建设，切实将其保障社会公平正义和人民权利的制度优势转化为国家治理效能，加快建成中国特色社会主义法治国家。国家治理效能是坚持和发展中国特色社会主义法治体系的出发点和落脚点，也是检验全面依法治国制度优势的重要指标。中国特色社会主义国家制度和法律制度，植根于中华民族五千多年文明所积淀的深厚历史文化传统，吸收借鉴了人类制度文明有益成果，经过了长期实践检验，具有显著优越性和强大生命力。
作者：周佑勇，中共中央党校（国家行政学院）政治与法律教研部教授。