【内容摘要】男女平等是中国宪法和法律的一致要求。长期以来，农村女性土地财产权益平等保障机制频繁失灵，户外侵害屡禁不止，户内侵害不容忽视。侵害的根源在于制度供给不足，表现为身份障碍和权利属性不稳、权利主体不清、权益份额不明，最终导致救济不力。抵御户外侵害关键要消除身份障碍，摒弃身份唯一要求，解决农村女性土地财产权益往往牵涉不同家庭和不同集体经济组织的问题。在农村土地产权“长期稳定”政策下，土地的社会功能也从保障型向财产型转化，当前改革可从财产法和生产经营角度解释土地承包家庭户和集体经济组织及其成员。土地承包家庭户可被视为经济学上的生产经营单位，有别于婚姻家庭法上的家庭；从财产法角度解释农村集体经济组织，可区分集体组织的政治成员和经济成员，从宽确认女性经济成员；不排除个体同时成为两个及以上家庭承包户和集体经济组织成员。抵御户内侵害关键是要“确权到人”。试点中的农村集体产权制度改革和宅基地改革应借鉴、巩固和发展“确权到人”模式，明确个体的权利（权益）主体地位及份额。
【关键词】男女平等土地承包经营集体产权制度宅基地身份障碍确权到人
男女平等是我党的一贯政治法律主张，也是我国宪法的明确要求。现行《宪法》第33条规定，公民“在法律面前一律平等”；第48条规定，“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”；为了保护女性权益，《宪法》第48条还规定，“实行男女同工同酬，培养和选拔妇女干部”。1995年第4次世界妇女大会在北京召开之际，中国明确提出将男女平等确立为促进社会发展的基本国策。2012年党的18大首次将男女平等基本国策写入党代会报告，2017年党的十九大报告再次强调“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”，体现了党和国家在新的时代背景下促进和保障男女平等的理念和决心。
一、农村女性土地财产权益的户外侵害和户内侵害
农村女性土地财产权益所受侵害既来自家庭户之外，也来自家庭户之内。截至目前，户外侵害是主要侵害方式。
（一）户外侵害
1997年后，按照政策要求，农村第二轮土地承包期延长为30年不变，承包期内承包地“生不增、死不减”。针对婚丧嫁娶、添丁增口等造成的实际人均占地不平衡，有些集体经济组织对承包地定期进行不同形式的“大稳定、小调整”，而严格执行“生不增、死不减”政策的集体经济组织则长期不调整或极少调整承包地。大多数农村女性在结婚之后，依照男娶女嫁的传统模式将户口迁入夫家，并在夫家生产生活。实践中，户口迁出的女性便不再被视为娘家所在集体经济组织的成员，也失去了继续承包土地的资格，其原有承包地或者被集体收回，或者被娘家占有。如果一位农村女性在夫家的二轮承包期内嫁入夫家，夫家所在的集体经济组织又长期不调整承包地，或者没有预留足够的机动地分配给新嫁入的女性和新出生人口，或者虽然留有机动地但并不愿意及时分配给新嫁入的女性和新出生人口，该女性实质上就成为“失地人口”。
也有少量女性婚后选择户口留在娘家，或者不得不把户口留在娘家（例如农村女性与城市居民结婚但无法把户口迁入城市），有的还继续在娘家生活，成为俗称的出嫁女。出嫁女在农村通常被称为“户口应迁未迁”之人。她们虽然在娘家所在村有户口，但经常不被算为娘家村集体经济组织成员，或者不被算作“一个”完整的集体经济组织成员，因而不能享有或者不能完全享有集体经济组织成员权益，在承包土地、股份分配、旧村改造安置、土地征收补偿、村民待遇、配偶和子女安置等诸多方面被区别对待。
宅基地分配方面的性别差异在中国农村更为普遍。中国当前的宅基地制度有着复杂的历史成因，虽然“一户一宅”是宅基地分配的基本规则，但由于宅基地分配的性别化，“一户一宅”在广大农村实质上已经普遍演变为“一男一宅”。从夫居传统使农村的宅基地分配通常只考虑男性成家立户的需求，宅基地一般也只能由男性以户主身份申请。成年女性包括招赘的女性都难以以自己的名义立户和申请宅基地，女性的名字也很少登记到宅基地使用权证上。全国妇联对农村第2轮土地承包情况的调查结果显示，“农嫁非”的女性，46%的村集体不给其分配宅基地。直至2018年，“全国妇联委托农业农村部农研中心在固定观察点所做的抽样调查显示，有30.4%的女性在土地承包经营权证上没有登记姓名，有80.2%的女性在宅基地使用权证上没有登记姓名。”在有些地区，没有在宅基地使用权证上登记姓名的农村女性估计达到99%。
2018年两会期间全国妇联向全国政协提交了《关于在深化农村改革中维护妇女土地权益的提案》，全国政协委员崔郁系统介绍了中国传统的男婚女嫁、以男性为户主的宅基地登记给众多农村女性带来的权益损害。例如，宅基地的“从夫”属性导致出嫁到夫家的女性一旦离异往往就失去了住所，前夫家不能居留，回娘家也只是寄居；出嫁女因不能独立立户而不得不留住在娘家；招的上门女婿不能独立门户，没有宅基地；在夫家的丧偶女性如果没有男性后代也可能被取消宅基地，甚至被逼迫再嫁搬离。宅基地申请的困难和土地财产权益受损给农村女性带来的影响远远超出了经济领域，甚至影响到她们的生存问题。例如，在家庭中的经济地位下降之后，农村女性遭受家庭暴力的风险显著增加；为了获得住所等基本生活保障，已婚女性可能不敢离婚，而离异或丧偶女性则可能被迫再嫁。
（二）户内侵害
与户外侵害相对应的是户内侵害，即来自女性所属家庭内部对女性土地财产权益的侵害。例如有些农村女性的承包地、征地补偿款及其他利益被娘家父母、兄弟姐妹占有。目前，户内侵害虽然不是侵害的主要方式，但也已经不容忽视。家庭是女性承包土地权益纠纷诉讼的第二大侵权主体，当前开展的农地产权化制度改革尤其是作为产权化改革重要节点的农村土地承包经营权颁证，在一定程度上进一步激化了户内的矛盾，加剧了女性与家庭内部成员的矛盾纠纷。根据对农村女性土地承包问题2008—2017年民事诉讼案件的抽样调查，家庭成员之间的诉讼占全部诉讼的比例已经高达31%。考虑到中国传统习俗和家庭亲情关系，最后进入诉讼程序的纠纷可能只占家庭内部纠纷的极小比例，由此可以推断出农村女性受到来自承包家庭户内部侵害的现象实际上可能具有相当普遍性。
随着农村土地制度改革的不断深化，土地承包期长期稳定，“增人不增地、减人不减地”法律政策进一步实施落实，女性的土地承包经营权益遭受户外侵害的空间将进一步缩小，故未来将特别需要保障女性的土地财产权益在家庭内部得到实现。
二、制度供给不足是农村女性土地财产权益受侵害的根源所在
法律保障机制频繁失灵、户外侵害与户内侵害频发的原因是多方面的，而最根本的原因在于法律制度本身，即制度供给不足。
（一）身份障碍
身份在农村经济体制中具有十分重要的意义，承包土地、分配集体产权股份和申请宅基地都首先必须具备相应身份，而且根据现有法律该身份还必须是唯一身份，即一个人不能同时是两个或两个以上集体经济组织的成员，也不能同时是两个或两个以上家庭承包户的成员。但农村女性面临的实际问题是，她们往往因“出嫁”甚至“待嫁”而导致身份变化或身份不稳，其土地财产权益往往涉及或将涉及两个或两个以上承包家庭户和集体经济组织。唯一身份要求与权益多元分散之间产生了不可避免的矛盾冲突，身份唯一成为大量女性权益保障的首要障碍。
1.集体经济组织成员身份。农村集体经济组织和农村集体经济组织成员是农村经济制度的基本构成主体，失去或不具备集体经济组织成员身份也是大量农村女性土地财产权益受损的主要原因。不过，集体经济组织成员这样一个重要的法律概念，截至目前还没有任何法律、法规对其作出明确界定，也没有认定集体经济组织成员的全国统一标准。
从目前集体产权制度改革试点地区关于农村集体经济组织成员资格认定的省级指导意见来看，农村集体经济组织成员资格的取得不外乎原始取得和嗣后取得两种途径。绝大多数集体经济组织成员的身份都是基于出生的原始取得，嗣后取得则是指因婚姻关系、合法收养关系、国防建设或其他政策性移民导致的政府安置等等非出生原因而取得。大部分试点地区的指导意见都规定了“户籍＋”认定标准，即原则上将户籍设置为确认成员资格的必要条件，同时综合考虑其他因素，包括是否在本集体经济组织生产、生活，是否对本集体经济组织履行义务，是否依靠本集体经济组织土地财产保障生活，是否有土地承包关系等等。关于丧失成员资格的认定标准，则一般规定取得城镇非农业户口且纳入国家公务员序列及城镇企业职工和居民社会保障体系的，丧失本集体经济组织成员资格；大中院校读书、服兵役、劳教、服刑期间的人不丧失集体经济组织成员资格。无一例外的是，所有试点地区均规定，农村集体经济组织成员不能同时在两个及以上集体经济组织拥有成员身份。
2.家庭成员身份。现行《婚姻法》第9条规定，“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。”但如上所述，大量女性结婚后从夫居，户口迁到夫家，成为男方家庭的成员，与丈夫、子女以及其他共同生活的近亲属形成婚姻家庭法意义上的家庭。她们不再是原娘家家庭成员，不再是原村民自治成员，也不再是原集体经济组织成员。根据《农村土地承包法》，村民要以集体经济组织成员和家庭成员双重身份参与土地承包；同时，《农村土地承包法》又规定女性在结婚、离婚等状态下，在未取得新的承包地之前，原发包方不得收回其原承包地。
（二）土地承包经营权权利属性不稳
虽然2007年《物权法》已经将“土地承包经营权”的法律属性明确为用益物权，但是在法律上和现实中，土地承包经营权的物权/财产权属性并不稳定。《物权法》第130条以及《土地管理法》《农村土地承包法》《村委会组织法》等法律都明确规定了村集体可以分配并调整承包地，而一个稳定的用益物权不应当可以通过此类“政治—行政”非市场方式来进行物权变动。
从继承的角度也可以看出土地承包经营权作为用益物权的不稳定性。土地承包经营权可否像其他物权那样被继承，在学界肯定说与否定说各执一词：否定说以当前农村集体经济的组织形式及其运行机制为核心展开讨论得出农村土地承包经营权不能继承的结论；而肯定说以现行《物权法》及其实施机制为核心展开讨论得出农村土地承包经营权可以继承的结论。在司法实践中，法院系统的普遍观点是农村土地承包经营权不属于公民个人私有财产，不产生继承。否定农村土地承包经营权可继承性的观点占据着统治地位，成为诸多土地承包经营权继承纠纷民事判决的说理依据。
以上种种都说明当前土地承包经营权的用益物权属性并不成熟和稳定，而如果土地承包经营权是可以继承的稳定的用益物权/财产权，则不仅农村女性的土地财产权益将获得新的内涵，农村土地财产权益的代际传递也将受到重大影响。
（三）土地承包经营权权利主体模糊不清、权益份额不明
农村土地承包经营权利与权益的法律主体不清、份额不明，也是农村女性权益受损的一个重要原因。关于农村土地承包经营权的主体，学界争论颇多，虽然接受集体经济组织成员个人为主体的观点已经越来越多，但主流观点认为，农村土地承包经营权的主体应解释为农户或家户，而不是作为集体经济组织成员的个人。最高人民法院关于审理承包纠纷的司法解释也坚持承包方是农户的规定。
（四）制度供给不足导致救济困难
制度供给不足导致农村女性在土地财产权益受到损害后极难获得公权力救济，主要表现为负有监督职责的地方行政机关不作为和司法机关回避裁判。
三、消除农村女性的身份认定障碍是抵御户外侵害的关键
（一）重新解释集体经济组织及其成员，从宽确认女性集体经济组织成员身份
基于大量农村女性土地财产权益涉及不同集体经济组织的现实，保障其权益首先应当消除其在认定集体经济组织成员时的身份认定障碍。
集体经济组织成员身份的唯一性要求与现代财产法制度格格不入。随着农村经济体制改革的不断深入，现行农村集体经济组织的结构方式与运行机制都表现出越来越明显的不适应性，户籍在农村集体经济组织中的建构价值越来越被消解，尤其是当前农村人口的流动性越来越大，农民的成员资格已经逐渐开始向股份制方向发展，“农民集体”也难以保持原来以自然村落划分的情形。在农村土地产权的功能从保障型向财产型转化的背景下，改革的方向应当是按照现代财产法制度重新解释集体经济组织及其成员，使农村的人地关系与市场规则主导的财产法体系兼容。一个具有启发性的改革思路是，从财产法和生产经营角度对农村集体按照“政经分离”“区分政治成员权/经济成员权”的原则进行规则再造，区分“行政村的政治成员资格”和“农民集体经济组织的经济成员资格”，实行村民委员会事务和集体经济事务分离，将农村集体经济组织发展成为企业法人。
对集体经济组织重构之后，集体经济组织的经济成员并不必然是集体组织的政治成员；经济成员的资格可以通过出生而原始取得，也可以通过继承、赠与等其他方式嗣后取得；一个人可以因某些法律事实而同时成为两个及两个以上集体经济组织的成员，农村个人产权模式因此更加多样化。对农村集体经济组织按照现代企业制度进行改革，有助于破解男女不平等的诸多法律困境。显而易见的是，不仅女性在从夫居后可以继续作为娘家原集体经济组织的成员和夫家集体经济组织的成员而享有土地财产权益，男性也可以通过夫妻共同财产的形式及继承、赠与等法律事实而成为其他集体经济组织的成员，获得其他集体经济组织的合法权益。
在认定集体经济组织成员时，应当充分尊重女性的选择权。调研显示，有些试点地方也规定了女性的选择权，但其选择权却是不充分的。例如，有的试点地方规定女性结婚后如果选择娘家集体经济组织成员身份只能获得50%的股份，如果选择夫家集体经济组织成员身份可以获得100%的股份。这个选择权就是不完整的，是歧视性的。
（二）重新解释土地承包家庭户，从宽确认家庭户成员身份
农村土地制度改革的政策尤其是长期稳定、“增人不增地、减人不减地”的土地承包政策，已经逐渐弱化了农村承包土地的社会保障功能和社会稳定功能，降低了其分配的公平性，而逐渐强化了其财产属性。如果从财产法角度将土地承包家庭户解释为一个生产经营性质的经济单位，则家庭承包就是农业用地的基本经营方式，土地承包经营权的主体可以是家庭成员个人而不是家庭户，土地承包经营权的家庭共有属于人人平等的按份共有。为了更好地实现经济目的，家庭成员应当可以决定到底如何享有和行使土地承包经营权。
此外，抵御户外侵害还需要稳定土地承包经营权的用益物权/财产权属性。强调土地承包经营权的用益物权/财产权属性符合当前中国农村土地制度改革的大趋势。农村土地承包制度实施以来，土地承包经营权已经由债权逐步演化为可长久存在的用益物权，并在《物权法》中得到确认。
四、巩固和发展“确权到人”模式是抵御户内侵害的关键
在农村土地制度改革不断深化的背景下，特别需要强调女性的土地财产权益在家庭内部得到实现。如果不能“确权到人”，即使有效抵御了户外侵害，只要权利主体还不明确、权益份额还不清楚，对女性的户内侵害就难以避免。因此，要破解农村土地财产权益保障的不平等，一个十分重要的机制就是“确权到人”。
（一）《农村土地承包法》“确权到人”模式
2018年底《农村土地承包法》修改的一大亮点就是突破了农村土地承包的“确权到户”模式，在“确权到人”模式上迈出了一大步。2014年农业农村部与全国妇联通过了《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中维护妇女土地权益的会谈纪要》。该会谈纪要要求各地在开展土地承包经营权确权登记颁证工作中，要高度重视保障妇女的土地权益，无论采用什么标准进行登记和颁证，权证和登记簿上都要有妇女的名字，保证农村妇女土地承包权益不挂“空挡”。农村土地承包经营权确权登记颁证原本主要为明确家庭户的土地承包经营权即“确权到户”，但该会谈纪要巧妙地打破了土地承包关系中户对人的遮蔽，强调了女性家庭成员对土地承包权益的主体地位，因此具有非常重要的政策导向意义。
2018年底《农村土地承包法》修改又在2014年农业农村部与全国妇联会谈纪要的基础上，一并明确了家庭成员的权益主体身份和权益份额，使农村土地承包经营权益从状态不明，经由土地承包经营权的“确权到户”，发展到土地承包经营权益的“确权到人”。虽然土地承包仍然以户为承包方，但户的面纱已然揭开，享有土地承包经营权益的家庭成员的面目在法律上得以呈现，家庭成员个人作为权益主体的身份地位得到确认，权益的份额也得到了界定。
为了落实保障农村女性权益的新制度，在继续开展土地承包经营权益确权颁证的同时，还需要明确土地承包经营权证变更的程序和要求。应当规定没有成年家庭成员的明确同意不得变更其土地承包经营权益，也不得单独处分未成年女性的土地承包经营权益。同时，成年女性处分其土地承包经营权益的自由要得到尊重和保障，包括在家庭户内外流转土地承包经营权的自由，以及退出土地承包经营关系的自由。
未来农村土地的“确权到人”还应当从权益的“确权到人”发展为权利的“确权到人”。有观点主张，土地承包权明晰到人不如土地收益权明晰到人更有利于女性权益保护，主流观点也对农村承包经营户的独立主体地位进行大量论证，包括把集体经济组织成员个人的承包资格解读为权利能力，把承包经营户作为行为能力实现的载体。但即便是主张农村承包经营户保持独立主体地位的观点，也无法回避家户内部关系复杂、问题滋生和土地承包经营权的均分化。而主张土地承包经营权主体为成员个人的观点则要求法律取消家户，将土地权利明晰到人，打破家户的遮蔽和压制，凸显女性在土地承包经营中的独立主体地位。
（二）农村集体产权制度改革“确权到人”模式
2016年底中共中央和国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的部署把着力推进农村经营性资产的“确权到户”作为改革的重要目标之一。在保证这一改革目标充分实现的前提下，为了充分保障改革过程中每个个体的合法权益，尤其是保障农村女性的合法权益，有必要在确权到户的基础上，吸收《农村土地承包法》的修改经验，进一步确权到人，明晰拥有集体经济组织成员身份的家庭成员个人的产权类型与份额，积极推动建立农村的个人产权制度。
为充分保护农村女性的权益，需要充分考虑农村女性因结婚或再嫁而导致的集体经济组织成员身份变化和农龄变化。对此，可以采取的产权分配方式有两种，一是由农村女性目前所属的集体经济组织代替女性原来所属的集体经济组织量化其农龄股份，二是农村女性分别从目前所属的和原来所属的集体经济组织得到农龄股份。前一种分配方式更方便简单，而后一种方式即分别量化人口股和农龄股，不仅可以考虑到因婚嫁而身份变动的女性的权益，还可以考虑到已经去世的原集体经济组织成员和其他丧失集体经济组织成员身份的人，故后一种分配方法更为准确、公平、周全。
（三）宅基地的去性别化与“确权到人”模式
宅基地闲置和“一户多宅”已经成为中国当前宅基地管理和使用中的两大突出问题，农村女性在宅基地取得上又面临着巨大障碍，性别不平等极大地限制了女性的生存状态和发展空间。为了保障农村女性的权益，宅基地也需要从一户一宅、确权到户转变为新的一户可多宅、去性别化和确权到人，并明确每个家庭成员对宅基地的权益类型和权益份额。
2016年12月国土资源部下发的《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》第8条规定：“依法维护农村妇女和进城落户农民的宅基地权益。农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上。农村妇女因婚嫁离开原农民集体，取得新家庭宅基地使用权的，应依法予以确权登记，同时注销其原宅基地使用权。”这是宅基地确权从户到人的一个重要举措。2018年中共中央和国务院在1号文件中部署了振兴乡村、加快土地管理法修改、探索宅基地“三权分置”的改革路径，要求在落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权的同时，适度放活宅基地和农民房屋使用权。“三权分置”的宅基地改革路径使得在宅基地资源有限的前提下充分保障宅基地的合理使用成为可能，因为改革将要建立的宅基地申请、使用、流转、退出的完整机制，将最大化地实现宅基地的居住功能和财产功能，以流转促利用，让有限的宅基地资源最大限度地服务于人的需要、服务于社会发展的需要。
改革也从根本上使宅基地的去性别化成为可能，男性不应再对宅基地拥有近乎排他性的资格权，男女都应当可以平等享有宅基地资格权、申请权和房屋财产权等权益。结合当前宅基地闲置和旧的“一户多宅”两大突出问题，宅基地的去性别化、新的一户可多宅和“确权到人”模式可以作如下设计：
2.应允许成年的农村集体经济组织成员不分男女、不论婚否而申请与父母及其他家庭成员分宅。考虑到某些农村地区可分配宅基地的资源紧张，宅基地和房屋可以采取低层或小高层住宅的方式来实现，健全宅基地权益保障方式。2019年8月26日修改的《土地管理法》第19条第2款也提出，可根据乡村振兴的现实需求和各地宅基地现状，对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重农村村民意愿的基础上采取措施，保障农村村民实现户有所居的权利。
3.农村集体经济组织成员离开原集体经济组织而在新的农村集体经济组织申请宅基地资格权，新集体经济组织可以要求其放弃原有的宅基地资格权。
4.宅基地可分为单人户型、双人户型、三人户型、四人及以上户型等，对应不同的面积。实际宅基地面积超出家庭宅基地资格面积的，需要交纳超出部分的使用费，实际使用面积少于宅基地资格面积的应当给予奖励。例如，一对夫妻申请了三人户型宅基地但只有一个或两个宅基地使用资格，则应交纳多占用的宅基地的使用费。增加子女后，若该家庭户有了三个宅基地资格，没有超出部分，就不需再交纳超出部分使用费。若该家庭户拥有四个宅基地资格而继续使用三人户型宅基地，则应当获得一个宅基地面积的奖励。如果子女成家分户又导致该家庭户的宅基地资格减少，而该家庭户继续使用该宅基地，便又需要重新交纳超出部分的宅基地使用费。实际上在宅基地改革过程中，已经有地方探索了对继承、房屋买卖、抵押等法律关系的权利人按年收取宅基地有偿使用费的实践。2019年8月26日修改的《土地管理法》第19条第6款也提出探索宅基地自愿有偿退出机制，原则规定允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。
7.宅基地上的房屋可以继承和赠与，继承人或受赠人可以享有房屋的所有权、使用权、居住权及其他财产收益，但如果继承人或受赠人没有宅基地使用资格，则需要交纳宅基地的使用费。
8.家庭成员享有权利的类型与份额都应当记载到不动产登记簿及权属证书。
综上所述，所有成年集体经济组织成员不分男女都可以以自己的名义申请宅基地，结婚之后男方随女方居住与女方随男方居住待遇相等，宅基地资格可以置换。宅基地资格权和房屋所有权、使用权、居住权及其他财产性收益都应当确权到家庭成员个人，除宅基地资格权不可转让外，其他权益都可以流转。家庭成员各项权益及份额通过不动产登记簿及权属证书获得记载，可以定分止争。对宅基地无资格则有偿使用的制度，也有利于宅基地效用的最大化，有利于建立宅基地退出机制。