2013年11月，中共中央发布了《纲要》，对今后五年中央党内法规制定工作进行了部署。这是我们党历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，也是加强党的制度建设的战略工程。新中国成立之后特别是改革开放以来，中共中央制定颁布了一批重要的党内法规，为管党治党、执政治国提供了重要制度保障。在新形势下，党的建设面临一系列新情况新问题新挑战，党要管党、从严治党的任务更加繁重、更为紧迫。同新形势新任务的要求相比，现有的党内法规中存在的系统性、配套性党内法规和实践亟需的党内法规尚未出台，这明显滞后于实践的发展和形势任务的需要。党的十八大对推进党的制度建设、全面提高党的建设科学化水平作出了战略部属。习近平同志多次强调，加强党内法规制度建设，要按照与法周延、于事简便的原则提高制度制定质量，要立体式、全方位推进制度体系建设，把权力关进制度的笼子里。通过制定实施《纲要》，有计划有步骤地统筹推进党内法规制定工作，对于加强党内法规制度体系建设，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，具有重要而深远的意义。
一、《纲要》的出台过程
（一）“党内法规制度建设”概念的提出
概念是前提、是原则，是制定法规的依据。
1.“党内法规”提法由来已久
（1）早在1938年，毛泽东在党的六届六中全会上就指出，为使党内关系走上正轨，“须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动”，这是首次提出党内法规的概念。
（2）1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”邓小平深刻揭示了党内法规的地位作用及党规与国法的关系。
（3）1990年7月中央发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次对党内法规作出了明确规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”
2.“党的制度建设”的提出日益明确
（1）1980年8月，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。这是首次提出制度建设在党的建设中的重要问题。
（2）1987年10月，党的十三大报告明确提出：“在党的建设上走出一条不搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。”
（3）2002年11月，党的十六大报告提出，“一定要把思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来，把制度建设贯穿其中”。从十三大到十五大，提出的是思想建设、组织建设和作风建设这三大建设。
（4）2004年9月，党的十六届四中全会首次提出四大建设，要求“全面加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设”。
（5）党的十七大和十八大报告都提出党的五大建设，即思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设。
3.“党内法规制度建设”概念的提出
（1）2006年1月，胡锦涛在中纪委六次全会讲话中，首次提出“加强党章为核心的党内法规制度体系建设”。
（2）2013年5月中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》，一开头便阐明：“为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平，根据《中国共产党章程》，制定本条例。”
（3）2013年11月中央发布的《纲要》开宗名义：“为落实中央关于加强党内法规制度建设的要求，全面提高党的建设科学化水平，依照《中国共产党章程》《中国共产党党内法规制定条例》有关规定，根据党的十八大关于党的建设总体部署，制定本规划纲要。”
改革开放三十多年来，从党内法规到党的制度建设，再到党内法规制度建设概念的提出，可以得出以下结论：
第一，制度建设具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特征，是执政党建设总体布局中的重要一环。以法治思维和法治方式抓党风建设、抓反腐败，关键在于建立常态化的改进作风制度、创新反腐体制机制。因此，党内法规制度建设就成为执政党建设的总抓手和切入点。
第二，党内法规制度建设又是一个体系和工程，它不仅自身有其体系框架、主要内容、程序结构、运行机制、配套措施等，而且与党的思想、组织、作风、反腐倡廉建设等密切相连。实现党内法规制度建设科学化、系统化和权威性，实质就是整个党的建设制度化、规范化和程序化。
（二）《纲要》的起草和出台
为了加快推进党内法规制度体系建设，夯实党执政治国和自身建设的制度基础，党中央决定在清理现有党内法规的基础上，编制《纲要》，对党内法规制度建设进行顶层设计。
1.对党内法规和规范性文件中进行集中清理
（1）原有党内法规存在“四不”问题。新中国成立以来特别是改革开放以来，党中央制定了大量党内法规和规范性文件，但由于缺乏理清机制，随着世情、国情、党情的深刻变化，党内法规新旧并存，十分庞杂，相当程度上存在着不适应、不协调、不衔接、不一致等“四不”问题，特别是由的党内法规和规范性文件滞后于实践的发展和形势任务的需要；有的存在同党章和党的理论和路线方针政策不一致，同宪法和法律不一致的情况；有的相互之间交叉重复、冲突打架。因此，集中清理解决党内法规中的“四不”问题，全面摸清党内法规制度家底，对有效维护党内法规制度协调统一，加快构建党内法规制度体系，具有重要的基础性作用。通过清理，将为下一步党内法规制度建设提供方向、重点和着力点。
（2）2012年6月，中共中央批准印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，要求清理工作分两个阶段进行：第一阶段（2012年7月至2013年9月），清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件；第二阶段（2013年10月至2014年12月），清理新中国成立至1978年前制定的党内法规和规范性文件。
（3）2013年8月，《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》指出，中央办公厅会同有关部门对1978年至2012年6月期间发布的767件中央党内法规和规范性文件进行了清理，有300件被废止和宣布失效，467件继续有效，但其中42件将作出修改。
2.成立《纲要》起草组并运作
（1）2012年底成立《纲要》起草组。中央在进行集中清理的同时，中央办公厅会同有关单位于2012年底成立了《纲要》起草组，由中央有关部委和31个省区市党委征求建议，同时起草组前往有关部门和地方进行调研，听取意见建议。
（2）2013年3月形成《纲要》初稿。起草组先后组织召开十多场座谈会对《纲要》稿进行研究论证，并在中央党校、国家行政学院听取二十多位省部级班、地厅级班学员代表的意见。在落实中央八项规定、开展党的群众路线教育实践活动过程中，对《纲要》稿又作了进一步修改。
（3）2013年8月，中央办公厅将《纲要》稿送中央有关部委和部分省区市征求意见。根据反馈意见，对《纲要》稿作了进一步修改完善，形成了送审稿。《纲要》送审稿按程序报请中央审批通过后，2013年11月以中共中央文件形式发布。
二、《纲要》的重大意义
（一）标志着党内法规制定工作进入一个新的阶段
1.第一个党内法规制定工作五年规划
在我党历史上，特别是改革开放以来，制定党建领域工作规划的有：《深化干部人事制度改革纲要》《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（2005年1月）、《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》等。上述纲要和规划的发布，标志着干部人事制度改革和反腐败工作步入顶层设计阶段。尽管由于社会在不断发展，纲要和规划仍需不断改进完善，但之后的推动工作有了统一的目标、统一指导方针、统一工作重点、统一组织保障，顺利进入了有方向、有目标、有序推进的阶段。而党内法规制度建设，由于没有一个总体规划，尚处于应急性、分散化的探索阶段。经过三十多年的实践探索，党中央已制定了767件党内法规和规范性文件（1978-2012.6），中央纪委、中央各部门及各省区市同时出台的文件加起来也有两万件，这些文件为党内法规制度体系建设奠定了基础，提供了现实可能性。
2.标志着党内法规制度建设进入顶层设计的新阶段
党内法规制定工作进入新的阶段意味着：党内法规制定从单一性向整体性、从应急性向有序性、从碎片化向顶层设计转变。尽管我党已经有了两万件法规的家底，但这个家底存在着质量不高、制度老化、碎片化现象严重的问题。针对这些问题，《纲要》从全面规划、整体推进、重点突破三个方面出发，进行了顶层设计。
（1）全面规划。从党内法规制定工作的指导思想、工作目标到基本要求，从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设到民主集中制建设等六个党建领域，从法规的执行力到组织实施等一系列环节都作出了全面要求，初步确立了党内法规制度体系框架。
（2）整体推进。横向上包括上述党建六个领域，纵向上确立了基础主干党内法规、实践亟需党内法规、配套党内法规、各项党内法规之间协调统一，这提高了党内法规制度建设的系统性、统一性、协调性。
（3）重点突破。有抓紧修订的现有重点条例，有抓紧制定的重点新条例，有适时修订的现有条例，有修改完善的现有条例，还有研究完善、探索建立、研究制定的新条例，这种区分有利于在工作中分清轻重缓急，从而科学统筹，有步骤、分阶段地推进党内法规制度建设。
（二）全面提高党的建设科学化水平的重要内容与保障
1.党内法规制度建设是提高党的建设科学化水平的一项重要内容
2.党内法规制度建设是提高党的建设科学化水平的重要保障和有效途径
提高党的建设科学化水平，不仅包括理论、制度、方法三项重要内容，而且还需要研究实现这三项内容的有效保障和途径。思想理论建设虽然是根本、是基础，但需要思想建设工作制度化、常态化作保障；方法虽然是手段和工具，但也需要制度化、规范化作保障；组织建设、作风建设、反腐倡廉建设虽然也是党的建设的重要内容，但更需要组织工作制度化、作风建设常态化、反腐倡廉体制和工作机制规范化。这一切说明：在党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设等诸项建设中，制度建设既与它们发生着紧密而不可分割的联系与合作，又具有其他建设所不可替代的独特作用；制度建设既要贯穿于、融汇于其他各项建设之中，又要以规范化、条文化的形式，起到支撑、保障作用。这种既密不可分又不可替代的特征和作用表明，加强党内法规制度建设，是实现党的建设科学化、制度化、规范化的重要保障和有效途径。
（三）提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的重大部署
1.深化党的建设制度改革是今后党的建设改革的总抓手和切入点
党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是：完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一总目标包含两层含义：一是制度；二是治理。
中国特色社会主义制度，是在党的十八大上，把它与中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系并列作为中国特色社会主义的内涵规定下来的。改革开放三十多年来，我们走出了一条中国特色社会主义道路，创立了与此相适应的中国特色社会主义理论体系。要把这条道路和理论体系坚持下去、落实下来，关键要靠制度、体制来保证。一个政党、一个国家，仅仅提出理论、制定纲领还不够，那只是口号，只是动员令。要把口号落实到实处，就必须建立一整套从经济、政治到文化、社会的制度体系，才能避免人治现象的出现。对此党的十八大强调，要把制度建设摆在突出位置。然而，这一制度建设，不是在原有“统治”理念下的制度规范化，而是在“治理”这一崭新理念下构建中国特色社会主义制度。党的十八届三中全会提出，紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的制度建设改革。这一党建改革方向的提出，是全面深化改革总目标的一项分目标，是今后党的建设改革的切入点，是统领党建各领域改革的总抓手。而《纲要》的出台，正是紧紧抓住了党建六个领域的制度化、规范化、程序化建设，发挥了制度建设的统领、带动作用，因而成为深化党的建设制度乃至整个党的建设改革的新起点。
2.用制度管权事管人是科学执政、民主执政、依法执政的根本之策
紧紧围绕提高党科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，其实质就是：把权力关进制度的笼子里，用制度管权管事管人，这是科学执政、民主执政、依法执政的具体体现和实现路径。据此，《纲要》从党的建设的六个方面，对今后五年需要制定完善的党内法规制度进行了部署。如管权力运行的制度有：抓紧修订《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》，抓紧制定《中国共产党党组工作条例》、修改《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》等。管事项落实的制度有：修改完善《党政领导干部选拔任用工作条例》，抓紧制定改进完善干部考核工作的意见，制定关于加强基层服务型党组织建设的意见，完善和细化发展党员和党员管理制度等。管人员监督的制度有：修订《中国共产党党内监督条例（试行）》，修改完善领导干部住房、办公用房、用车、工作人员配备、医疗、休假休息、交通、安全警卫等规定，研究制定《中国共产党党务公开条例》等。以上这些条例的制定，扎牢了制度的笼子，堵塞了制度的漏洞，实现了用制度管权管事管人，提高了党科学执政、民主执政、依法执政的水平。
三、《纲要》的主要内容
《纲要》分为九个部分，可以概括为四大板块。
（一）第一板块，即《纲要》第一部分，对党内法规制定工作的指导思想、工作目标和基本要求做出了阐述
1.指导思想。分为以下四个层次
（１）理论依据：要“坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，全面落实党的十八大精神和习近平总书记一系列重要讲话精神”。
（２）围绕党建总体部署：要“牢牢把握加强党的执政能力建设先进性和纯洁性建设这条主线，坚持解放思想、改革创新，坚持党要管党、从严治党”。
（３）根本要求：要“以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作，加快构建党内法规制度体系”。
（４）目的作用：要“为全面提高党的建设科学化水平、加强和改善党的领导、确保党始终成为中国特色社会主义主要事业的坚强领导核心提高坚实制度保障”。
２．工作目标。分为以下三项：
（１）五年目标：在对现有党内法规进行全面清理的基础上，抓紧制度和修订一批重要党内法规；力争经过五年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管治党需要的党内法规制度体系框架，使权力运行受到更加有效的制约和监督，使党执政的制度基础更加巩固。
（２）建党100周年时目标：到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。
（３）上述目标的具体内容：
第一是基础主干党内法规更加健全。对一些分散交叉的党内法规和规范性文件进行整合提升，形成一批综合性党内法规，党内法规制度的集成性明显提高。党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设各领域的基础主干党内法规基本制定，党的领导和党的工作方面的基础主干党内法规制定取得重要进展，党内法规制度体系框架基本确立。
第三是配套党内法规更加完备。加强对已有党内法规制度的配套建设，使基础主干党内法规的实施办法和细则基本完备，相应的配套专项制度不断完善，程序性、保障性、惩戒性规定得到强化，党内法规的匹配性、操作性、实用性明显提高。
第四是各项党内法规之间协调统一。党内法规工作的统筹规定机制、审义审核机制、动态清理机制、备案审查机制、解释评估机制建立健全并有效运行，不同领域、不同位阶、不同效力的党内法规相互衔接，党内法规的系统性、协调性、统一性明显提高。
3.基本要求。做好党内法规制定工作，要遵循以下基本要求：（1）围绕中心、服务大局。认真贯彻党的基本理论、基本路线、
基本纲领、基本经验、基本要求，自觉服务于中国特色社会主义事业总体布局，服务于党的建设新的伟大工程，从制度上确保党的理论和路线方针政策的贯彻落实，充分发挥党内法规在促进全局工作中的重要作用。
（2）宪法为上、党章为本。以宪法为遵循，保证党内法规体现宪法和法律的精神和要求，保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一，确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内的活动，认真履行党内的各项职责和义务。以党章为根本，按照党章确定的基本原则、要求和任务，推进党内法规制定工作。
（3）整体推进、突出重点。着眼于构建系统完备的党内法规制度体系，立体式、全方位推进党内法规制定工作，维护党内法规制度体系的统一性。把阶段任务与战略目标结合起来，按照急用先立原则，抓着核心、关键、亟需制定的党内法规项目，集中力量推进，努力在主要方面和关键环节上取得突破。
（4）发扬民主、科学制定。坚持从实际出发，充分发扬民主，深入调查研究，广泛征求意见，遵循党的制度建设规律，妥善处理数量与质量、前瞻性与现实性等关系，确保党内法规适应党的建设和党的工作需要，体现广大党员、干部意愿，经得起实践和历史检验。
（5）改革创新、与时俱进。在总结吸取正反方面历史经验的基础上，研究新情况、解决新问题、总结新经验、尊重基层首创精神，借鉴国外政党有益做法，注重把实践中的成功经验和规律性认识上升为党内法规，及时修改同实践要求不相适应的党内法规，使党内法规建设始终随着实践的发展、时代的进步不断向前推进。
（6）严谨规范、有效管用。按照于法周延、于是简便的原则，提高党内法规制定水平，做到内容详实、措施管用，逻辑严密、表述准确，文字精练、格式规范，具有针对性、指导性和可操作性。
（二）第二板块，即《纲要》第二至第七部分，从党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设等六个方面，对今后五年需要制定的党内法规制度进行阐述
1.完善党的领导和党的工作方面的党内法规
（1）要求与目标。围绕更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，按照党的领导主要是政治、思想和组织领导的原则，抓紧制定和完善党的领导和党的工作方面的党内法规，通过科学、规范的机制安排，加强和改善党的领导，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。
（2）内容与范围。第一是完善地方党委工作制度，第二是规范和完善党组工作制度，第三是完善党领导国家法治建设的党内法规，第四是完善意识形态工作方面的党内法规，第五是完善统一战线工作方面的党内法规，第六是完善群众工作方面的党内法规，第七是完善外事工作方面的党内法规，第八是完善军队政治工作方面的党内法规。
2.完善党的思想建设方面的党内法规
（1）要求与目标。着眼于教育引导广大党员、干部坚定理想信念，以思想理论建设为根本、党性教育为核心、道德建设为基础，加大思想建设方面党内法规制定力度，积极探索理论创新和理论武装工作的有效途径和方法，推动思想建设工作制度化、常态化。
（2）内容与范围。第一是完善党员干部理论学习制度，第二是完善党员党性教育和分析制度，第三是完善党员、干部道德建设制度。
3.完善党的组织建设方面的党内法规
（1）要求与目标。着眼于夯实党执政的组织基础，进一步完善于部队队伍建设、基层组织建设、党员队伍建设等方面的党内法规，着力构建覆盖广泛、结构合理、功能健全的组织体系，着力建设高素质执政骨干队伍，推动组织建设在制度化轨道上不断取得新进展。
（2）内容与范围。第一是完善干部宏观管理制度，第二是完善干部选拔任用方面的党内法规，第三是完善领导干部考核评估制度，第四是完善党政领导干部职务任期制度，第五是完善党政领导干部问责制度，第六是完善党的基层组织工作制度，第七是健全党员队伍建设方面的党内法规，第八是健全党管人才方面的党内法规。
4.完善党的作风建设方面的党内法规
（2）内容与范围。第一是完善党员、干部特别是领导干部直接联系群众制度，第二是完善党政机关厉行节约反对浪费方面的党内法规，第三是完善领导干部待遇方面的党内法规，第四是完善作风建设监督惩戒制度。
5.完善党的反腐倡廉建设方面的党内法规
（1）要求与目标。围绕建设廉洁政治，加大教育、监督、惩处力度，以解决体制缺陷和制度漏洞为重点，加快推进反腐倡廉建设方面党内法规制度，提供制度安排的系统性、科学性，努力形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。
（2）内容与范围。第一是健全权力运行制约和监督体系，第二是完善预防腐败的党内法规，第三是完善查办腐败案件的党内法规，第四是完善纪律处分制度和党员申诉制度，第五是完善处理检举、控告的制度，第六是完善纪检监察体制机制。
6.完善党的民主集中制建设方面的党内法规
（1）要求与目标。按照党章和《关于党内政治生活的若干准则》的要求，抓紧建立健全民主集中制的具体制度，着力构建党内民主制度体系，切实推动民主集中制具体化、程序化，真正把民主集中制重大原则落到实处。加强党的纪律建设，进一步严明党的纪律规定，维护党的集中统一。
（2）内容与范围。第一是健全党员权利保障制度，第二是完善党的代表大会制度，第三是完善党内选举制度，第四是完善党委议事决策制度，第五是完善党员领导干部民主生活制度，第六是完善党内基础民主制度，第七是完善政治纪律规定，第八是完善党委监督促检查工作制度。
（三）第三板块，即《纲要》第八部分，对提高党内法规制定质量和执行力提出要求。提高内容质量基础，强化执行力是关键，针对以往一些党内法规质量不高、落实不力的问题，《纲要》专门安排一个部分对此予以强调
1.提高党内法规制定质量。认真履行制定程序，严格按照《中国共产党党内法规制定条例》有关规定，做好规划计划、组织起草、前置审核、审议批准、审核签批、公开发布等环节工作。
2.加大党内法规宣传力度。按照公开是原则、不公开是例外的要求，做好党内法规及时公开工作。凡是能公开的就不定密，能解密的要及时解密公开，公开时要做好配合宣传工作。完善宣传教育机制，把党内法规纳入党校、干部学院培训教材，引导党员领导干部依规定办事、依规用权、依规施政。
（四）第四板块，即《纲要》第九部分，突出强化了党内法规制度建设的组织保障措施，以推动贯彻落实
1.加强组织领导。中央办公厅要认真履行党内法规建设统筹协调职责，抓好任务分解，拟订年度计划，协调抓好《纲要》各项任务的落实。承担中央党内法规起草任务的中央纪委和中央有关部门，对落实《纲要》中的制定项目负有重要责任，要切实加强组织领导，制定实施方案，主要负责同志要亲自过问，有关负责同志要加强协调，法规工作机构要着力抓好落实。
2.充分发挥党内法规工作机构的作用。各地区各有关部门要抓紧建立健全党内法规工作机构，并帮助解决队伍力量、设施条件、工作开展等方面的实际困难，充分发挥党内法规工作机构在服务党的制度建设和党依法执政方面的参谋助手作用。要为党内法规工作机构负责人列席本级党委重要会议特别是讨论法规文件的会议创造条件。要将党内法规工作经费纳入同级政府财政预算，为开展党内法规工作提供保障。
3.强化督查指导。中央办公厅要加强对《纲要》实施情况的跟踪分析，保持与项目起草单位的密切沟通与联系，及时掌握制定工作进展情况，协助解决起草工作中涉及的重要问题，督促完成起草任务。