中国是有着悠久历史的统一的多民族国家。据中央政府识别并确认的少数民族现有五十六个，人数约占全国总人口的8.41%。中国历代中央政权，大都对少数民族地区采取了“因俗而治”的政策，即在实现政治统一的前提下，保持民族地区原有的社会制度和文化形态。汉朝在今中国新疆地区设立的西域都护府，唐朝在这一地区设立的安西和北庭两大都护府，都只管理军政要务。清朝中央政权针对不同民族地区的特点采取了不同的治理措施：蒙古族地区实行盟旗制度;对西藏则派驻藏大臣，通过册封达赖和班禅两大活佛实行政教合一制度;在新疆维吾尔族最集中的地区实行伯克制度;对南方一些少数民族地区则实行土司制度。中国中央政府合久必分和分久必合的历史实际上也是一部少数民族和中央政府的关系史、分权史。
一、设立民族区域自治制度的背景和初衷
虽然历史不能假设，但是近代中国革命先驱孙中山先生在倡导民主共和的同时还是优先喊出了“驱除鞑虏”的口号，不能不让人联想到少数民族统治整个华夏文明三百年来的惨淡收场。也许明王朝的腐败和灭亡是历史的一个必然，意味着一个时代主流民族统治的终结，同时也孕育着新的多民族共治的萌芽。近代，杨度所鼓吹的“君主立宪”，在一定程度上，仍然是出于民族问题的优先考虑。
大理州的民族法制建设也大体起步于这个时期。在一九八四年《中华人民共和国民族区域自治法》颁布的两年后，一九八六年十一月，大理白族自治州人代会通过了《云南省大理白族自治州自治条例》。在随后的近二十年里，大理白族自治州人代会陆陆续续通过了《大理白族自治州风景名胜区管理条例》等六项单行条例，对保障自治州自治权利的行使，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系、促进经济发展、建立和谐社会起到了积极的作用。
二、民族区域自治地方的立法现状和评析
(一)立法现状简介
如前所述，从一九八六年到二OO六年的二十年里，大理白族自治州陆续通过了地方自治条例和若干单行条例，内容主要涉及自然风景、环境保护和危害本地域社会安全比较突出的毒品问题和赌博问题。《云南省大理白族自治州自治条例》共十章七十条，大致的章节结构和国家《民族区域自治法》相仿，包括第一章总则、第二章自治机关、第三章自治州人民法院和人民检察院、第四章自治州的干部队伍建设、第五章自治州的经济建设、第六章自治州的财政金融管理、第七章自治州的社会事业、第八章自治州的贫困山区建设和第九章附则。其中第五到第八章结合了自治州经济、社会事业发展的实际情况，体现了大理白族自治州的特点。
二OO二年三月，大理州人大通过了又一单行条例——《大理白族自治州苍山保护管理条例》。该条例主要是为了加强对苍山的保护管理和合理开发利用，对苍山的保护范围和州属有关政府和职能部门的职责作了比较明确的划定，并规定了违反相应规定的法律责任。[page]
二OO四年一月，大理州人大通过了《大理白族自治州鸡足山管理区条例》，并修订了一九八八年州人大常委会制定的《云南省大理白族自治州洱海管理条例》。前者主要是为了加强滇西佛教名山——鸡足山的保护管理和合理开发利用，后者则对已有的规定作了一系列技术上的重新处理。
(二)立法情况简析
从质量上看，民族区域自治地方的立法还有待进一步提高，以达到国家所授予的民族区域“自治”的本意。在我国现有的宪政框架下，由宪法和法律(《民族区域自治法》、《立法法》等)授予所有少数民族区域自治地方立法权。而根据《立法法》，在其他行政区域，仅有较大的城市(通常是副省级)和省级行政区划才享有立法权。民族区域自治地方更有可以根据本民族区域的特点，变通执行上位法的特权。《民族区域自治法》第二十四条甚至授予了民族区域自治地方“警察权”。
从大理白族自治州现有的立法情况来看，几乎所有的单行条例和自治条例都没有突破法律和地方性法规，甚至没有突破行政规章，也几乎没有体现民族区域自治的特色。如果一定要说有什么特点，只不过具有一般的地方特色罢了。大理州所制定的单行条例，无论是针对禁毒还是禁赌，或者保护自然环境，基本都是在具体适用上位已有的立法，或者是将上级政府、部门制定的规章具体化、特定化。从立法技术和效力上讲，下位法要根据上位法，或者不得与上位法相冲突，本来无可厚非;但是我国《立法法》和《民族区域自治法》给予了民族区域自治地方特殊的立法自治权，其效力几乎等于法律。在特定的地域内对上位法所作的变通，实质上在该地域内有着最高的法律效力。
在我们调研的过程中，有些官员作如下解释：由于白族和汉族融合较为深入。白族地区，特别是经济相对发达的地区汉化程度比较严重，在生活习惯和工作习惯等各方面已经比较接近汉族，无需在立法上给予特殊规定。而白族传统文化也逐渐融入汉文化，并不需要在立法上给予特殊保障。[page]
三、民族区域自治地方立法制度的展望
如果从新中国建国之初，就开始计算，我国的民族区域自治制度已经实行了五十多年了。今天，该项制度仍然在主张各民族平等和发扬民族团结方面起着十分重要的基础作用。但是，如果对该制度的建立初衷和运行现状作一个诚实的反思，不难发现，其中的差距也同样明显。
从倡导法治的角度来看，民族区域自治地方立法之初的主要贡献在于，将国家的、地方的法律法规和规章通过自身的消化，转变为自治条例、单行条例，通过地方自行立法的程序予以进一步确立适用，并在少数民族区域内予以传播和推广。这对于在少数民族区域自治地方内部树立法律意识、法治意识有着十分重要的作用。但是，近年来，随着国家普法工作的深入推行，以及地方政府的积极配合，少数民族区域自治地方立法的这一功能基本上已经弱化，不再具有特殊意义了。
这样，随着民族融合(包括经济上的、文化上的、感情上的和血缘上的)的进一步深入发展，民族区域自治地方的立法制度呈现两种路径。其一，随着民族差异性的削弱，逐步走向消亡(或实际上的名存实亡);其二，继续保留，但是不再以民族的差异为主轴，而逐步转向区域自治;在现有的法律框架下，为建立有中国特色的地方自治制度摸索路径、积累经验。而后者正是当代中国建立民主和法治社会的主要制度需求之一。