《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2024年第10期
关键词：民族区域自治；政治吸纳；经济整合；铸牢中华民族共同体意识
目次：
一、民族区域自治的制度初心
二、改革开放时代的《民族区域自治法》
三、新时代铸牢命题的法治构建
四、结语
实现多民族国家的政治整合是近代中国的重要使命，中国共产党将马列主义基本原理与具体国情相结合，在民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的基础上缔造了中华民族大家庭，实现了各族人民的政治期盼，为完成多民族国家政治整合奠定了重要社会基础。
（一）多民族国家的现代整合
古代中国的不同民族、不同区域间存在紧密的关联，这既有地理上的原因，更有地理格局带来的经济内聚力，传统中国的中心与边缘之间的经济互补塑造了较为稳定的经济共同体。地理、经济上的联系与思想观念上的大一统理念相伴相生，保障了这一共同体历经数千年而不散。近代以来，晚清中国被裹挟到以民族国家、现代法律为基础的国际秩序中。近代大转型中诸多帝国走向崩溃、分裂为许多民族国家，晚清虽国力衰弱但却维持了国家统一并推进了旧邦新造，这得益于大一统政治传统、民族政策上的及时调整等多重因素。
中国历史上一直存在大民族主义与地方民族主义之争，大民族主义不仅仅指大汉族主义，也包括少数民族之间的大民族主义。为了真正维护各民族的利益，新中国成立后展开了民族识别工作，以保障各民族平等地位，即使弱小民族也能够获得政治和法律尊重，苏联只承认进入资产阶级阶段的族群为民族，新中国民族识别工作超越这一限制。不仅如此，新中国在各少数民族内部有步骤地推行民主改革与社会改革，并在此基础上于1953年底开始全国范围的选民登记和第一届全国人民代表大会的选举工作，在民族身份之上塑造了无产阶级的新政治认同，无产阶级能够超越地域和民族之别实现全国层面的统一，借助这样的方式完成了中国人民的整体构建和制宪权的统一。在此基础上，民族区域自治制度作为现代中国建构的重要组成部分，实现了对各族人民的政治吸纳和制度安排。
（二）单一制下的民族区域自治
在1949年《共同纲领》中，民族问题被置于国家建构的基础框架之中，这些规定被后来的历次宪法继承和发展。特别是“八二宪法”，在序言、总纲和第三章第六节“民族自治地方的自治机关”中专门对民族区域自治做出规定，这些规定背后蕴含着明晰的民族团结初心。单一制是新中国的国家结构形式，自治只是表现形式而已，关键在于借助颇具政治技艺的制度设计，将民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素相结合，实现了犬牙交错的区划设置，更好地促进了各民族的交往交流交融。
中国的民族区域自治地方除少数情况外，大部分自治地方的设立并未固守少数民族人口占多数的原则，更没有固守“一个民族一个地区”的教条，而是充分尊重我国少数民族人口“大杂居、小聚居”的分布特点。以新疆维吾尔自治区为例，自治区内设有以哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜等命名的5个自治州，还有哈萨克、蒙古、回、锡伯、塔吉克等为区域自治民族的六个自治县。特别是，伊犁哈萨克自治州又辖察布查尔锡伯自治县，而自治区自治州自治县下面辖民族乡的情况更多。与此同时，考虑到有些少数民族人口聚居区包含两个或多个以上民族，新中国设立了包含多个民族的自治单位，如湖南湘西土家族苗族自治州、云南双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县等，而最有特色的如广西龙胜各族自治县和隆林各族自治县，“各族”是一个整体性的概念。
国家还有意识地将各民族结合在一起。1952年《民族区域自治实施纲要》第5条规定，“依据当地经济、政治等需要，并参酌历史情况，各民族自治区内得包括一部分汉族居民区及城镇”。例如，国家设立广西壮族自治区时，将壮族与汉族居住区联结起来划定自治地方的行政区划。由此可见，民族区域自治的制度初心在于缔造和巩固社会主义的中华民族大家庭，民族区域自治以帮助民族地区实现现代化发展和促进各民族交往交流交融为战略目标，在维护国家统一和尊重少数民族特殊性之间寻求一种平衡，以区域自治之分促国家统一之合，将少数民族的区域自治与国家的统一治理有机溶于一炉。
民族区域自治的特色在于，在保证民族特色的同时将其融入到国家体制之中，其同一性与特殊性的关系如何处理？这实际上是对中华民族多元一体格局的法学回应，民族学界近年来对多元与一体关系的研究较多，从法学研究的角度来说应该强调的是，宪制本身就是指向统一的，这是所有国家建构理论与实践必须坚持的底线，无论是在我们讨论的民族问题中，还是在港澳研究中均是如。无论是单一制的中国，还是联邦制的美国、德国，都不会允许种族、民族、人权、宗教问题分裂国家。美国宪法并非自杀契约，不会因为保护人权而自缚手脚；人权保护“优等生”的德国孕育了敌人刑法学议题，在划分敌我、确立国家的核心认同的基础上，才有对个人的权利保护问题。回到中国的民族问题上来，只有在完整主权的国家范围内，才有可能保护好内部各民族的真实的权利。近代中国历史一再告诉我们这个朴素的道理：中华民族是一个休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体。
多民族的政治整合是非常重要的国家建构内容，但民族的融合不能仅停留在制度上的捏合上，需要有以润物细无声的方式入脑进心，经济互补、社会互嵌是最为有效的民间方式。新中国采取了多种手段打造共同体的经济基础，改革开放后经济进路被推广到更高的程度。在此背景下出台的《民族区域自治法》将新中国民族区域自治制度法律化，具有鲜明的时代特色。
（一）《民族区域自治法》的立法精神
改革开放后民族工作实现“拨乱反正”，1978年恢复了此前被撤销的国家民族事务委员会，承认民族的客观存在不可能在短期内消解，恢复了中华民族多元一体政治建构中的智慧。1981年《中共中央关于建国以来党的若干历史问题的决议》对民族问题提出，“改善和发展社会主义的民族关系，加强民族团结，对于我们这个多民族国家具有重大的意义”。在这一决议的基础上，1982年《宪法》增加了多条民族团结的条款。1984年《民族区域自治法》是建立在上述政治判断和宪法确认基础之上的宪法性法律，对其法律精神的理解应该离不开当时的时代精神。1984年，彭真在主持审议民族区域自治法（草案）时专门指出：“现在民族自治地方的根本问题是搞好经济建设和文化建设……这些问题，在制定民族区域自治法时要加以考虑。”
改革开放后民族工作的重心转向以经济建设为中心，边疆民族地区进入大发展的年代，民族关系也进入一个新阶段。《民族区域自治法》大量条款涉及对民族地区的经济扶持，以改变民族地区经济发展状况，追求各民族的共同繁荣。例如，20世纪80年代新设民族区域自治地方的直接动因是经济考虑，地方为了享受民族地区的优惠政策，个人为了民族身份所带来的教育等方面的优待，带来政策与人口方面的一些变化。尤其是民族身份认定的政策，带来少数民族人口的激增，如满族人口的快速增长一定程度上得益于这一政策。有研究指出：“80年代少数民族人口高速增长，主要是由于改变民族成分引起的，这种大规模改变民族成分的情况，到1987年以后已经停滞。”立法和法律实施会带来多元的社会效果，对于民族地区的人口政策变化，既能够形成促进经济和社会发展的有利因素和发展动能，也可能带来理解和实施的误区及法律精神的偏离，改革进程中的法律也需要不断优化和调整完善。
（二）经济性规范的不同逻辑
新中国成立初期民族法治中的经济条款，旨在通过国家手段追求实质平等；但是改革开放后民族法治中的经济条款则力图塑造形式平等的秩序，干预的落脚点是机会平等。《民族区域自治法》中经济条款比重大幅提高，国家大部分事务逐渐服务经济主导的市场逻辑，经济政策很少发挥国家主导的再分配功能，而是追求以经济效益为主的形式平等。在各地区自由竞争之下，有可能带来各地经济发展水平的差异，进而带来多重逻辑之间的张力与矛盾；特别是九十年代以来，市场化带来了明显的社会分化，引发各种矛盾，近些年来民族地区的问题中不少与经济上的问题有直接关系。
（一）民族团结的法律资源
《民族区域自治法》序言第一段第一句开宗明义：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”这句话包含着三层重要的宪制意义：第一，中华人民共和国是由全国各族人民缔造的，而不是由各民族缔造的，这就意味着新中国的制宪权主体是中国人民，而非各个民族，各民族人民合则为制宪权主体的“中国人民”，分则为群龙无首的乌合之众。第二，统一的多民族国家进一步确认：多民族是形成中华人民共和国的质料，共同构成统一的国家。第三，“共同缔造”既是完成时，也是进行时的表述：从完成时的角度来说，由于共同缔造所以不可分割；从进行时的角度来说，铸牢事业需要不断推进。
《民族区域自治法》序言第二段明确了我国各民族之间的社会主义民族关系。“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”这段话有两层重要的、指向民族团结进步的含义：第一，民族区域自治是在国家的统一领导下进行的，在民族自治、民族身份之上，更为重要的是借助普遍选举的全体中国人民的政治代表的人大代表，由此我们也能够理解根本政治制度的人民代表大会制度与基本政治制度的民族区域自治制度的关系。第二，实行区域自治乃是为了构建各民族平等、团结和共同繁荣，民族区域自治并没有简单强调自治民族和地区的特殊性，而是将自治区域和民族纳入到彼此联系的共同关系之中。序言第三段对此又进一步确认：“实行民族区域自治，对发挥各族人民当家作主的积极性，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，巩固国家的统一，促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展，都起了巨大的作用。”
再如，第一章总则在多处强调民族区域自治地方的不可分割、国家统一、国家整体利益。第2条第三款规定：“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”第5条规定：“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。”第7条规定：“民族自治地方的自治机关要把国家的整体利益放在首位，积极完成上级国家机关交给的各项任务。”总之，《民族区域自治法》的核心在于通过保障自治以实现民族团结与统一，如在第五章“民族自治地方内的民族关系”中，第53条规定了民族自治地方的教育问题，通过爱国主义、共产主义和民族政策的教育，最终要实现的是“各民族的干部和群众互相信任，互相学习，互相帮助，互相尊重语言文字、风俗习惯和宗教信仰，共同维护国家的统一和各民族的团结”。
（二）面向未来的立法完善
《民族区域自治法》的颁布已40年，自2001年修订以来已20多年，几十年间各民族大流动、大融居的新型民族交往格局逐步形成，且2018年《宪法》已经将“中华民族”纳入其中，包括《立法法》在内的多部重要法律在修改或者制定时，都写入了“铸牢中华民族共同体意识”，但《民族区域自治法》还没有进行相应的修改。因此，在条件成熟时，修订法律才是治本之道。这些修改大体上分为几种类型：
第一，技术性修改部分，这些内容争议小，最容易实现。例如，修改《民族区域自治法》时应该容纳《宪法》2018年的修改内容，如“中华民族”的新提法。又如，关于民族关系的部分，《宪法》对社会主义民族关系的概括除了“平等”“团结”“互助”外还加入了“和谐”，《宪法》序言的第十一自然段第二句规定“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。据此，在《民族区域自治法》序言的相应地方也应该加上“和谐”。再如，《民族区域自治法》序言第五段，应该根据《宪法》序言第七段修改，加入“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下等内容。同时，2023年《立法法》修改中明确加入了“铸牢中华民族共同体意识”的立法原则，《民族区域自治法》应该对照这些要求逐一进行修改完善。